漢臺(tái)區(qū)財(cái)政國(guó)庫(kù)動(dòng)態(tài)監(jiān)控的實(shí)踐與思考

劉健

摘要：在國(guó)庫(kù)集中支付制度下，財(cái)政國(guó)庫(kù)動(dòng)態(tài)監(jiān)控是防范和控制財(cái)政資金支付使用風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。本文通過(guò)對(duì)漢臺(tái)區(qū)財(cái)政國(guó)庫(kù)動(dòng)態(tài)監(jiān)控改革主要做法和取得成效的介紹，分析揭示出該區(qū)在國(guó)庫(kù)集中支付動(dòng)態(tài)監(jiān)控改革中存在的問(wèn)題。同時(shí)，從加強(qiáng)制度建設(shè)、完善科學(xué)化精細(xì)化管理等五個(gè)方面提出了解決問(wèn)題的對(duì)策及建議，以此來(lái)探討該區(qū)財(cái)政國(guó)庫(kù)動(dòng)態(tài)監(jiān)控改革之路，為切實(shí)加強(qiáng)財(cái)政資金監(jiān)管、有效降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、提高財(cái)政資金使用效益提供一點(diǎn)思考。

關(guān)鍵詞：縣區(qū)級(jí)；財(cái)政國(guó)庫(kù)；動(dòng)態(tài)監(jiān)控

財(cái)政國(guó)庫(kù)動(dòng)態(tài)監(jiān)控是以國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)為基礎(chǔ)，通過(guò)信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)對(duì)國(guó)庫(kù)資金收繳、庫(kù)存、支付和績(jī)效各環(huán)節(jié)進(jìn)行實(shí)時(shí)、智能和全程監(jiān)控的綜合性監(jiān)督管理體系。漢臺(tái)區(qū)于2012年啟動(dòng)國(guó)庫(kù)動(dòng)態(tài)監(jiān)控改革，并于2014年全面實(shí)施，是漢中市較早推行該項(xiàng)改革的縣區(qū)之一。經(jīng)過(guò)幾年的實(shí)踐，動(dòng)態(tài)監(jiān)控有效提高了該區(qū)財(cái)政資金使用的安全性和規(guī)范性，成為國(guó)庫(kù)集中支付管理中不可缺少的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了巨大的推動(dòng)作用。

一、主要做法及成效

（一）明確制度規(guī)范，為國(guó)庫(kù)動(dòng)態(tài)監(jiān)控提供制度支持

漢臺(tái)區(qū)先后出臺(tái)了財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付動(dòng)態(tài)監(jiān)控管理暫行辦法、預(yù)警規(guī)則、工作規(guī)程等6項(xiàng)推動(dòng)預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控管理的規(guī)章制度，為各項(xiàng)工作有序開(kāi)展提供了有力支持。通過(guò)制度的剛性約束，一方面提升了國(guó)庫(kù)直接支付比例，區(qū)本級(jí)單位財(cái)政直接支付占集中支付比例由2012年的50%提高到2015年的87%，有效扼制了不規(guī)范支付行為；另一方面加強(qiáng)了現(xiàn)金支付管理，現(xiàn)金結(jié)算量由2012年的21.4%減少到2015年的12.6%，切實(shí)降低了現(xiàn)金支出風(fēng)險(xiǎn)。

（二）實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，為國(guó)庫(kù)動(dòng)態(tài)監(jiān)控奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

將動(dòng)態(tài)管理融合滲透到預(yù)算執(zhí)行的各流程，使預(yù)算執(zhí)行與動(dòng)態(tài)管理無(wú)縫對(duì)接，形成從指標(biāo)管理、計(jì)劃監(jiān)控、資金支付到賬務(wù)核算的全程實(shí)時(shí)監(jiān)控。通過(guò)“細(xì)化指標(biāo)分類(lèi)、統(tǒng)籌計(jì)劃審批、規(guī)范支付行為”的方法，一是實(shí)現(xiàn)了預(yù)算內(nèi)資金監(jiān)控全覆蓋，全區(qū)行政事業(yè)單位所有預(yù)算內(nèi)和往來(lái)類(lèi)資金全部納入監(jiān)控體系；二是實(shí)現(xiàn)了財(cái)政監(jiān)督前置化，將監(jiān)管關(guān)口前移到支付結(jié)算之前，對(duì)違規(guī)支出提前預(yù)警凍結(jié)，達(dá)到了“先審查、后花錢(qián)”的管理目標(biāo)；三是實(shí)現(xiàn)了資金運(yùn)行全程監(jiān)管，將實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)管貫穿于用款流程、現(xiàn)金提取、賬務(wù)處理全過(guò)程，有效規(guī)范了支付行為，保證了財(cái)政資金的運(yùn)行安全。

（三）加強(qiáng)執(zhí)行分析，為國(guó)庫(kù)動(dòng)態(tài)監(jiān)控提供信息支撐

定期對(duì)往來(lái)資金結(jié)余、用途進(jìn)行分析統(tǒng)計(jì)，匯總預(yù)算內(nèi)、往來(lái)類(lèi)資金情況形成報(bào)表和分析報(bào)告，及時(shí)反饋預(yù)算執(zhí)行情況，分類(lèi)報(bào)送領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)部門(mén)、科室。通過(guò)做好報(bào)表編制、加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行分析和動(dòng)態(tài)反饋，一方面規(guī)范了預(yù)算的均衡執(zhí)行，促進(jìn)了均衡用款，杜絕了個(gè)別單位年底突擊花錢(qián)的現(xiàn)象；另一方面揭示了財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行趨勢(shì)和存在問(wèn)題，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和重要支撐。

（四）健全內(nèi)控機(jī)制，為國(guó)庫(kù)動(dòng)態(tài)監(jiān)控嚴(yán)把審批流程

一是實(shí)行三級(jí)審核辦法。指標(biāo)審核、計(jì)劃審批、直接支付均設(shè)立初審、復(fù)核和稽查一票三審制度，對(duì)資金內(nèi)容和支付方式嚴(yán)格控制；二是采取分級(jí)分額審批報(bào)備制度。按直接支付金額大小分設(shè)審批權(quán)限，逐級(jí)簽審，公務(wù)卡和賬戶(hù)信息實(shí)行信息報(bào)備；三是建立銀行印鑒內(nèi)部牽制制度。預(yù)留印鑒由初審、復(fù)核和稽查人員分別保管。通過(guò)嚴(yán)格的內(nèi)控機(jī)制，采取權(quán)力分解、相互制衡手段，對(duì)財(cái)政內(nèi)部業(yè)務(wù)流程進(jìn)行了全過(guò)程的介入和監(jiān)控，有效防范和減少了風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。

（五）做好培訓(xùn)指導(dǎo)，為國(guó)庫(kù)動(dòng)態(tài)監(jiān)控提供服務(wù)保障

一是規(guī)范代理預(yù)算單位賬務(wù)核算，為預(yù)算單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算樹(shù)立標(biāo)桿；二是采取有效方式，通過(guò)專(zhuān)題座談和培訓(xùn)，對(duì)預(yù)算單位進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)和指導(dǎo)；三是在財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部、各部門(mén)單位、銀行和軟件公司之間，建立了微信交流平臺(tái)和定期會(huì)議制度，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，及時(shí)解決系統(tǒng)操作、財(cái)務(wù)處理等方面的問(wèn)題。

二、存在的問(wèn)題

第一、政策配套不完備。目前，我國(guó)尚未建立起與國(guó)庫(kù)動(dòng)態(tài)監(jiān)控改革同步的銜接機(jī)制和統(tǒng)一規(guī)范的管理體系，一些會(huì)計(jì)準(zhǔn)則及相關(guān)財(cái)務(wù)管理制度的建設(shè)也相對(duì)滯后，關(guān)于資金動(dòng)態(tài)監(jiān)控的相關(guān)制度規(guī)定仍不夠健全，導(dǎo)致國(guó)庫(kù)動(dòng)態(tài)監(jiān)控的職能定位不清晰，相關(guān)的配套法律法規(guī)缺失，對(duì)于國(guó)庫(kù)集中支付動(dòng)態(tài)資金的監(jiān)管產(chǎn)生了很大的制約效果。

第二、監(jiān)控機(jī)制不完善。目前的財(cái)政國(guó)庫(kù)動(dòng)態(tài)監(jiān)控主要是針對(duì)財(cái)政資金的內(nèi)部監(jiān)督，對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付有關(guān)主體的內(nèi)部控制管理卻相對(duì)薄弱。尤其是對(duì)財(cái)政部門(mén)和人民銀行、代理銀行的監(jiān)控，相互制衡的內(nèi)控機(jī)制不完善甚至缺失，使財(cái)政資金管理存在潛在的風(fēng)險(xiǎn)。近幾年全市范圍內(nèi)發(fā)生的銀行或財(cái)政部門(mén)內(nèi)部金融違規(guī)違法行為大多與此相關(guān)。同時(shí)，在現(xiàn)行體系中，處罰機(jī)制相對(duì)滯后，造成個(gè)別單位受利益驅(qū)動(dòng)違法違規(guī)操作現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

第三、監(jiān)控范圍不夠?qū)?。目前的?dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)對(duì)財(cái)政資金的支付環(huán)節(jié)監(jiān)管的非常到位，但對(duì)代理銀行的支出卻缺乏有效監(jiān)管；對(duì)財(cái)政直接支付能夠進(jìn)行全面監(jiān)控，但對(duì)于授權(quán)支付監(jiān)控有限，造成了監(jiān)控存在盲區(qū)。同時(shí)，動(dòng)態(tài)監(jiān)控僅對(duì)系統(tǒng)數(shù)據(jù)進(jìn)行監(jiān)控，但對(duì)數(shù)據(jù)來(lái)源的真實(shí)性、合法性、合理性無(wú)法判斷，使得監(jiān)控的效果大打折扣。

第四、系統(tǒng)功能有待提升。一是缺乏對(duì)系統(tǒng)數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)需求的有效融合，在財(cái)政資金流量和流向分析中無(wú)法提供靈活工具，不利于深層次和苗頭性問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)；二是預(yù)警規(guī)則設(shè)置不夠靈活，增大了人工判斷的工作量，限制了監(jiān)控的效果和范圍；三是動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)的數(shù)據(jù)來(lái)源單一，缺乏預(yù)算指標(biāo)、用款計(jì)劃、支付方式等方面的數(shù)據(jù)，導(dǎo)致系統(tǒng)智能化程度不高，系統(tǒng)功能的發(fā)揮存在很大的局限性。

三、措施和建議

第一、加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)控制度建設(shè)。建議國(guó)家對(duì)于配套的法律法規(guī)進(jìn)行完善，以法律形式規(guī)定動(dòng)態(tài)監(jiān)控的基本原則、制度，健全與國(guó)庫(kù)集中收付改革相協(xié)調(diào)的整體法律框架。同時(shí)，財(cái)政部門(mén)要建立分析報(bào)告制度，在規(guī)范動(dòng)態(tài)監(jiān)控報(bào)表的基礎(chǔ)上，結(jié)合社會(huì)關(guān)注度較高的重點(diǎn)項(xiàng)目支出、民生支出等，梳理歸納相關(guān)情況，形成專(zhuān)題監(jiān)控報(bào)告。建立“財(cái)政資金動(dòng)態(tài)監(jiān)控—違規(guī)操作財(cái)政止付—事后審計(jì)監(jiān)督檢查”的多部門(mén)聯(lián)合監(jiān)控機(jī)制，有針對(duì)性地開(kāi)展實(shí)地核查，進(jìn)一步增強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)控的威懾力，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)控制度化、法制化。

第二、完善科學(xué)化精細(xì)化管理。財(cái)政部門(mén)要進(jìn)一步細(xì)化動(dòng)態(tài)監(jiān)控管理辦法，對(duì)違規(guī)和不規(guī)范行為及時(shí)核查、糾正、處理。結(jié)合運(yùn)行期間發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)對(duì)預(yù)警規(guī)則補(bǔ)充完善，保證監(jiān)控質(zhì)量。不斷升級(jí)更新動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，擴(kuò)寬監(jiān)控面，提高智能化水平，快捷預(yù)警違規(guī)或不規(guī)范資金支付信息，方便監(jiān)控單位核證查實(shí)，實(shí)時(shí)提醒預(yù)算單位糾偏。

第三、建立動(dòng)態(tài)監(jiān)控長(zhǎng)效機(jī)制。積極整合內(nèi)外部監(jiān)控環(huán)境，借助社會(huì)中介力量，把所有的監(jiān)督主體、監(jiān)督對(duì)象整合到同一平臺(tái)進(jìn)行信息共享，設(shè)置交流互動(dòng)、疑點(diǎn)披露等內(nèi)容，使監(jiān)控問(wèn)題得到積極反饋，同時(shí)不斷變化監(jiān)督手段、豐富監(jiān)督內(nèi)容，實(shí)時(shí)更新動(dòng)態(tài)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)，從而達(dá)到對(duì)動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)的規(guī)范化管理。

第四、強(qiáng)化動(dòng)態(tài)監(jiān)控內(nèi)控機(jī)制。要進(jìn)一步強(qiáng)化各單位財(cái)政法制觀念，嚴(yán)格規(guī)范單位的支付行為，不斷提高資金支付信息與實(shí)際支付的一致性和實(shí)時(shí)性，使得動(dòng)態(tài)監(jiān)控以最低成本和最快速度發(fā)揮最好效益。實(shí)現(xiàn)“短、頻、快”監(jiān)控財(cái)政資金的管理使用，降低國(guó)庫(kù)的營(yíng)運(yùn)成本，增加地方經(jīng)濟(jì)效益。

第五、加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)控隊(duì)伍建設(shè)。預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控工作需要監(jiān)控人員具有較高政策理論水平和業(yè)務(wù)素養(yǎng)。要從政策法規(guī)理論、專(zhuān)業(yè)知識(shí)和計(jì)算機(jī)應(yīng)用能力三個(gè)方面，不斷提高監(jiān)控人員業(yè)務(wù)水平，打造一支素質(zhì)過(guò)硬、業(yè)務(wù)精湛的監(jiān)控隊(duì)伍，為財(cái)政監(jiān)管和資金安全有效運(yùn)行提供更好服務(wù)。（作者單位：漢中市漢臺(tái)區(qū)國(guó)庫(kù)支付局）

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