我國農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的變遷與評估

　　 摘要：農(nóng)村五保供養(yǎng)制度是解決農(nóng)村五保供養(yǎng)群體最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題的一項基本經(jīng)濟社會制度，是國家長治久安、人民生活幸福、經(jīng)濟持續(xù)增長的重要基礎(chǔ)。在農(nóng)業(yè)合作化時期建立起來的中國農(nóng)村五保供養(yǎng)制度，經(jīng)過50年的不斷發(fā)展和完善，逐漸從集體福利性質(zhì)演變?yōu)楣藏斦B(yǎng)性質(zhì)的社會保障制度。文章主要介紹新中國成立以來我國農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的變遷情況、存在的問題，并對如何解決這些問題提出自己的一些建議。
　　 關(guān)鍵詞：農(nóng)村；五保供養(yǎng)制度；變遷
　　 一、引言
　　 農(nóng)村五保供養(yǎng)是指依照《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》規(guī)定，在吃、穿、住、醫(yī)、葬方面給予村民的生活照顧和物質(zhì)幫助。①
　　 新中國成立以來特別是改革開放30年來，我國農(nóng)村五保供養(yǎng)事業(yè)取得長足進展：基本制度建立并逐步完善，保障范圍逐漸擴大，保障對象迅速增加，保障標準穩(wěn)步提高；但是在取得巨大成就的同時，我國農(nóng)村五保供養(yǎng)制度也存在著一些問題，這些問題制約了它的作用的發(fā)揮，影響了對農(nóng)村五保供養(yǎng)群體利益的保障，阻礙了社會主義新農(nóng)村與和諧社會的建設。
　　 本文采用歷史比較法，介紹和比較新中國成立以來不同歷史時期農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的變遷，說明我國農(nóng)村五保供養(yǎng)制度存在的問題，并提出解決問題的一些具體建議。
　　 二、文獻綜述
　　 目前，我國學術(shù)界和其他社會各界已經(jīng)對我國農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的變遷以及現(xiàn)階段的發(fā)展狀況進行了大量研究。主要研究成果如下：（一）、主要說明我國農(nóng)村五保供養(yǎng)制度發(fā)展過程并分析、解決問題的有：李春根、賴志杰的《我國農(nóng)村五保供養(yǎng)制度：回顧和評述》②，常明明的《五十年來農(nóng)村五保供養(yǎng)制度變遷研究》③，趙福才、宋士云的《改革開放以來農(nóng)村五保供養(yǎng)制度模式變遷探索》④；（二）、主要論述我國農(nóng)村五保供養(yǎng)制度存在的問題并提出解決問題方法的有：曾智、鄭曉婷的《我國農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的現(xiàn)狀與改革思考》⑤，馬輝的《淺析進一步完善我國農(nóng)村五保供養(yǎng)制度》⑥，李春根、賴志杰的《新時期我國農(nóng)村五保供養(yǎng)制度存在的問題與完善對策》⑦。
　　 以上學者從不同方面分別論述了我國農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的變遷、發(fā)展、現(xiàn)階段的狀況、作用、存在的問題以及解決問題的建議，分別具有各自的優(yōu)點和獨到之處，但每位學者的研究都不乏片面之處，為全面展現(xiàn)我的農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的情況，筆者通過收集大量資料詳細、全面、深入的論述了我國農(nóng)村五保供養(yǎng)制度，并提出一些解決問題的建議。
　　 三、我國農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的變遷
　　 （一）1956—1966年：我國農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的形成與發(fā)展時期
　　 1956年1月下發(fā)的《一九五六年到一九六七年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要(草案)》和6月頒布的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》是最早提出關(guān)于農(nóng)村五保戶供養(yǎng)的法規(guī)性文件⑧。從此，五保供養(yǎng)制度就作為新中國第一項農(nóng)村社會保障制度在廣大農(nóng)村地區(qū)建立起來。
　　 1963年，國務院《關(guān)于做好當前五保戶、困難戶、供給、補助工作的通知》，第一次在中央文件中確立了農(nóng)村五保供養(yǎng)⑨。
　　 （二）1966—1976年: 我國農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的曲折發(fā)展時期
　　 “文化大革命”時期，農(nóng)村五保供養(yǎng)制度遭到極大破壞，有些地方五保工作停滯不前，無人參與和支持五保工作，但是它作為新中國一項農(nóng)村社會保障制度在促進社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要作用。
　　 （三）1978—1993年：我國農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的恢復與平穩(wěn)發(fā)展時期
　　 在這一時期五保供養(yǎng)方式各地可能有不同的方式，但大體上可分有兩種——集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)。
　　 改革開放以后，各地經(jīng)濟發(fā)展不平衡的趨勢日益凸現(xiàn)，五保對象的生活得不到應有的保障，生活水平大幅度降低⑩。
　　 針對農(nóng)村社會經(jīng)濟體制的變化與五保供養(yǎng)中存在的問題，1979年9月十一屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》等一系列文件，為農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的進一步完善奠定了基礎(chǔ){11}。
　　 （四）1994—2006年：我國農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的改革與快速發(fā)展時期
　　 1994年1月，國務院頒布的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》和1997年3月，民政部頒布的《農(nóng)村敬老院管理暫行辦法》，是農(nóng)村五保供養(yǎng)事業(yè)發(fā)展中的重要里程碑，標志著農(nóng)村五保供養(yǎng)開始走上了規(guī)范化、法制化的管理軌道{12}。
　　 2006年取消農(nóng)業(yè)稅及附加后，供養(yǎng)經(jīng)費調(diào)整為主要從上級財政轉(zhuǎn)移支付和地方各級財政預算中安排。
　　 （五）2006年至今：我國農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的完善與快速發(fā)展的新階段
　　 2006年3月，新修訂的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》將農(nóng)村最困難的群眾納入了公共財政的保障范圍，標志著我國農(nóng)村五保供養(yǎng)制度實現(xiàn)了歷史性變革，農(nóng)村五保工作得到了進一步完善和規(guī)范。
　　 截至06年底，全國五保供養(yǎng)人數(shù)已由2005年底的328萬人，增加到484.5萬人，增長為48%{13}。
　　 半個多世紀以來，五保供養(yǎng)工作推動了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，穩(wěn)定了農(nóng)村社會秩序，促進了社會進步，塑造了黨和政府的良好形象，體現(xiàn)了社會主義制度的優(yōu)越性，但是五保供養(yǎng)在取得巨大成就的同時也存在一些問題。
　　 四、我國農(nóng)村五保供養(yǎng)制度存在的問題
　　 （一）相當一部分五保對象未得到供養(yǎng)。根據(jù)民政部救災救濟司提供的數(shù)據(jù)，截至2002年底，全國農(nóng)村真正獲得保障的五保對象只有296.82萬人{14}。
　　 （二）五保供養(yǎng)標準偏低。許多地方公布標準都很難兌現(xiàn)，特別是公布的現(xiàn)金標準與五保對象實際得到的生活費之間的差距較大{15}。
　　 （三）五保內(nèi)容難以全面落實。在一些地區(qū)，五保內(nèi)容很難全面落實，五保戶的日常生活、醫(yī)療、喪葬等方面的保障存在嚴重問題。
　　 （四）集中供養(yǎng)率低。農(nóng)民人均純收入2006年全國平均為3587.04元，農(nóng)民人均生活消費支出為2829.02元，集中供養(yǎng)標準全國平均2229元僅占前者的62.14％，占后者的78.79％。因此，與新《條例》規(guī)定的“供養(yǎng)標準不得低于當?shù)卮迕竦钠骄钏健比杂胁罹鄘16}。
　　 （五）農(nóng)村敬老院建設問題嚴重。多數(shù)地區(qū)敬老院數(shù)量少、規(guī)模小、條件差，同時又著重搞形象工程，片面搞硬件建設，忽視管理和服務，管理服務水平低。
　　 五、完善我國農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的對策建議
　　 （一）思想上要給予高度重視，解決好相關(guān)認識問題。各級黨委、政府要明確和強化自己的責任，提高對人口老齡化和五保供養(yǎng)制度的認識，采取積極措施確保五保對象都得到保障。
　　 （二）供養(yǎng)資金來源多元化，提高五保供養(yǎng)標準。首先要明確各級政府的財政分擔比例，加大財政投入；其次，積極動員各種非政府組織及民間團體對五保供養(yǎng)事業(yè)的資金投入；最后，加強宣傳，鼓勵個人進行資金投入。
　　 （三）完善相關(guān)法律法規(guī)，保障五保對象的權(quán)利。進一步推進五保供養(yǎng)制度改革，建立健全相關(guān)法律法規(guī)，突出五保對象的權(quán)利和相關(guān)責任者的義務，明確分工與責任，保障五保供養(yǎng)制度的順利運行。
　　 （四）大力提高經(jīng)濟發(fā)展水平，全面落實五保供養(yǎng)內(nèi)容。各地區(qū)要大力發(fā)展經(jīng)濟，增加財政收入，加大對五保供養(yǎng)的財政投入，使各項五保供養(yǎng)內(nèi)容都得到資金支持，從而得到全面落實。
　　 （五）加強農(nóng)村敬老院的建設，提高“五保”老人的集中供養(yǎng)比例。加大對敬老院建設的經(jīng)費投入，規(guī)范敬老院的管理，改進相關(guān)服務，提高服務的專業(yè)化水平，提高五保對象的集中供養(yǎng)比例。
　　
　　 注釋：
　　 [1]我國公布農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例（全文） [OL].http://news.QQ.