《慈善法》，重新建構(gòu)國(guó)家社會(huì)關(guān)系

莊山

《慈善法》建立了前所未有的制度平臺(tái)，會(huì)把現(xiàn)行的推動(dòng)慈善事業(yè)發(fā)展的各種力量重新洗牌，新制度形成新格局，新格局帶來(lái)新發(fā)展。

《慈善法》出臺(tái)正當(dāng)其時(shí)

三聯(lián)生活周刊：《慈善法》出臺(tái)歷經(jīng)了十幾個(gè)年頭，怎么會(huì)如此艱難？

王名：很多媒體在說(shuō)十年長(zhǎng)跑，其實(shí)不是，我的說(shuō)法是十年準(zhǔn)備，一朝沖刺。因?yàn)閺?004年提出立法動(dòng)議后我們一直沒(méi)跑，是在那兒臥著準(zhǔn)備呢。這個(gè)準(zhǔn)備活動(dòng)之所以這么長(zhǎng)，一個(gè)很重要的背景是中國(guó)的慈善事業(yè)還沒(méi)有發(fā)展起來(lái)，沒(méi)有實(shí)踐發(fā)展的背景，立法的條件就不具備。拉伸運(yùn)動(dòng)一直做到2014年，準(zhǔn)確說(shuō)《慈善法》起草是2014年2月開(kāi)始的，到現(xiàn)在也就是兩年時(shí)間。2014年2月召集專(zhuān)家組討論以前擬的草案時(shí)，我直接說(shuō)這個(gè)草案早就過(guò)時(shí)了，跟現(xiàn)實(shí)根本不符合。慈善事業(yè)真正發(fā)展起來(lái)也就是近些年的事，所以說(shuō)，《慈善法》現(xiàn)在出臺(tái)叫正當(dāng)其時(shí)。

三聯(lián)生活周刊：那我們慈善事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀處在一個(gè)什么階段呢？

王名：我們國(guó)家慈善事業(yè)發(fā)展大體上是兩個(gè)階段，2006年以前是公益慈善的起步階段，從2007年開(kāi)始，進(jìn)入蓬勃發(fā)展。近年來(lái)我國(guó)社會(huì)捐贈(zèng)額增長(zhǎng)迅猛，2014年突破千億達(dá)到1046億元，相比于2006年的117億增長(zhǎng)了近9倍。公益慈善組織發(fā)展很快，基金會(huì)特別是非公募基金會(huì)突飛猛進(jìn)地從2005年開(kāi)始登記發(fā)展，不到10年間猛增到2610家。持證社會(huì)工作者人數(shù)從2011年的5.4萬(wàn)增長(zhǎng)到2014年的15.9萬(wàn)。另外，企業(yè)社會(huì)責(zé)任意識(shí)持續(xù)增強(qiáng)，各種形式的公益創(chuàng)新層出不窮，空前活躍，公益研究學(xué)術(shù)陣營(yíng)在逐漸形成，政策調(diào)整和體制改革也在加緊推進(jìn)，公益慈善正呈現(xiàn)出繁榮發(fā)展的局面。

三聯(lián)生活周刊：蓬勃發(fā)展的同時(shí)問(wèn)題也不少，比如，慈善募捐中存在的“強(qiáng)捐”“索捐”“詐捐”，慈善組織信息不公開(kāi)、不透明引發(fā)的一系列事件，以慈善的名義斂財(cái)、挪借和轉(zhuǎn)移所募款物、關(guān)聯(lián)交易、虛列公益支出、提供捐贈(zèng)回扣等等。

王名：近幾年出現(xiàn)的各類(lèi)問(wèn)題確實(shí)不少，這是由于積累少、起步晚、發(fā)展快、缺口大、能力弱、環(huán)境差等諸多因素的影響。我國(guó)公益慈善發(fā)展現(xiàn)階段最突出和重要的問(wèn)題有三類(lèi)：首先是公益慈善發(fā)展的主體能力、機(jī)制和人才不足，主要集中在公益組織身上，從其發(fā)育程度上看，總體上還不成熟，公益組織的能力欠缺，治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)作機(jī)制不完善，各層次特別是管理層和項(xiàng)目運(yùn)作層面的人才不足，專(zhuān)業(yè)水平低。其次是公益慈善作為一個(gè)領(lǐng)域或行業(yè)的系統(tǒng)生態(tài)鏈尚未形成，其內(nèi)部的結(jié)構(gòu)、秩序不清，缺少倫理和道德支撐。第三類(lèi)問(wèn)題是公益慈善發(fā)展的外部環(huán)境不夠好，法律制度體系建設(shè)滯后，相關(guān)的體制改革推進(jìn)緩慢，缺乏積極包容的公益慈善文化環(huán)境?，F(xiàn)在比過(guò)去人們更關(guān)注公益慈善了，但積極參與的人并不多，以公益慈善為業(yè)、為職、為生的更是少數(shù)，并常常得不到理解和支持，談公益就談不得高薪，談慈善就不能提成本，一些媒體喜歡對(duì)公益慈善吹毛求疵，這樣的苛求不利于公益慈善的健康發(fā)展。

依法慈善

三聯(lián)生活周刊：作為見(jiàn)證中國(guó)公益慈善事業(yè)從艱難起步到蓬勃發(fā)展的起飛過(guò)程的公益學(xué)人，作為全程參與這部法律起草和推動(dòng)的學(xué)者，你認(rèn)為《慈善法》的亮點(diǎn)有哪些？

王名：大慈善理念是第一個(gè)亮點(diǎn)，定義了慈善不僅是扶危濟(jì)困，還囊括了教科文衛(wèi)體、生態(tài)環(huán)保等社會(huì)公益的很多領(lǐng)域。將公益和慈善放在一起，這是一個(gè)重大的進(jìn)步。公益慈善是每一個(gè)公民都有權(quán)利和義務(wù)參與的一種社會(huì)活動(dòng)，包括志愿服務(wù)也是慈善的一部分。通過(guò)公眾廣泛的參與，形成各種平臺(tái)，使得公益隨時(shí)隨地可做，回應(yīng)了人人公益、人人慈善的社會(huì)需要。

另一個(gè)重要的亮點(diǎn)是非法人組織獲得承認(rèn)，體現(xiàn)出政府對(duì)公益慈善在政策上和管理體制上思路的變化，其中最重要的突破是，所有的慈善組織實(shí)行統(tǒng)一直接登記制度，這個(gè)與以前有根本區(qū)別。大大降低了登記門(mén)檻，以前經(jīng)常出現(xiàn)的很多慈善組織無(wú)法登記的局面會(huì)解決，那些沒(méi)有條件登記、難以登記的組織，在未來(lái)新法實(shí)施以后，多數(shù)都可以登記注冊(cè)。準(zhǔn)確地說(shuō)，任何自然人、法人和其他組織，都可以設(shè)立慈善組織。不像以前，要有業(yè)務(wù)主管單位的審批，所以，只要公民是真心做慈善，登記注冊(cè)都可以。從單一入口管理到過(guò)程管理，這是一個(gè)積極的探索，門(mén)檻不再是唯一的監(jiān)控手段，門(mén)檻之后有評(píng)估方面的要求、信息公開(kāi)的要求、對(duì)社會(huì)公眾舉報(bào)的要求、媒體參與的要求、行業(yè)監(jiān)督的要求，都是過(guò)程監(jiān)管，這方面還需要有進(jìn)一步探索。但至少現(xiàn)在有了基本的框架，是非常積極的。

全國(guó)政協(xié)委員、清華大學(xué)公益慈善研究院院長(zhǎng)王名

三聯(lián)生活周刊：公益慈善一個(gè)核心問(wèn)題是政府和社會(huì)的關(guān)系，《慈善法》在這方面有什么突破？

王名：我從動(dòng)議到修改的過(guò)程一直在參與，我的理解，新法真正的意義也可以說(shuō)最大的意義是，嘗試在新的歷史條件下，重新建構(gòu)國(guó)家社會(huì)關(guān)系，這一關(guān)系建立在新的理念、新的法律制度框架和新技術(shù)基礎(chǔ)上。

《慈善法》通篇體現(xiàn)了新體制的基本架構(gòu)，它的理念可以概括為七個(gè)方面：第一是大慈善，第二是多元主體，第三是組織為主，第四是深化改革，第五是社會(huì)向善，第六是規(guī)則向嚴(yán)，第七是政府向外。這七個(gè)理念形成了未來(lái)新體制的基本政策基礎(chǔ)，在這個(gè)基礎(chǔ)上有一個(gè)整體的制度安排，《慈善法》整體上為未來(lái)中國(guó)的慈善事業(yè)構(gòu)建了一個(gè)前所未有的制度框架。以前政府是直接做慈善，而現(xiàn)在是慈善事業(yè)的保駕護(hù)航者，政府不能動(dòng)用行政權(quán)力開(kāi)展募捐等慈善活動(dòng)，其中有一條，特別限制了政府的攤派式的強(qiáng)制募捐。

《慈善法》很重要的制度安排是舉報(bào)受理機(jī)制，專(zhuān)門(mén)強(qiáng)調(diào)要建立舉報(bào)受理系統(tǒng)。監(jiān)管體制是建立在互聯(lián)和移動(dòng)互聯(lián)技術(shù)基礎(chǔ)上的，一方面是人人可以接觸、參與的終端，另一方面是有了共享的技術(shù)平臺(tái)。新法對(duì)于平臺(tái)的表述為“國(guó)務(wù)院民政部門(mén)及其指定的信息平臺(tái)”，有三類(lèi)：第一類(lèi)是民政部門(mén)設(shè)立的相關(guān)平臺(tái)，比如社會(huì)組織網(wǎng)、慈善組織網(wǎng)、基金會(huì)網(wǎng)、社團(tuán)網(wǎng)等;第二類(lèi)平臺(tái)是民政部跟相關(guān)的公信度和社會(huì)認(rèn)可度比較高的網(wǎng)站簽約，發(fā)布指定信息平臺(tái)的目錄，包括騰訊、新浪、百度等等，陸續(xù)會(huì)進(jìn)入名單，公眾和社會(huì)組織可以選擇這些平臺(tái)發(fā)布信息;第三類(lèi)是慈善組織自己設(shè)立的網(wǎng)站。很多環(huán)節(jié)法律規(guī)定必須上傳信息，比如登記、認(rèn)定、資質(zhì)認(rèn)證、募款、募款使用的結(jié)果、慈善組織每年的工作報(bào)告和財(cái)務(wù)報(bào)告、員工的工資和名單，所有信息都要發(fā)布出去，利用這些大數(shù)據(jù)和信息技術(shù)進(jìn)行后臺(tái)的管理，全面分析、監(jiān)管慈善組織設(shè)立、資產(chǎn)、人員以及過(guò)去、現(xiàn)在、以后的動(dòng)作。以前的年檢制度，由慈善組織把年度報(bào)告交給民政部門(mén)審查?，F(xiàn)在取消了政府審查，采用信息公開(kāi)公布和向民政部門(mén)備案，通過(guò)全民公益和全民參與，讓慈善組織不敢造假。

從政府直接管理組織到通過(guò)網(wǎng)站和平臺(tái)監(jiān)管社會(huì)組織，政府管控平臺(tái)，平臺(tái)監(jiān)管組織，這是未來(lái)國(guó)家社會(huì)關(guān)系一個(gè)根本性的、歷史性的變革。

三聯(lián)生活周刊：這是不是類(lèi)似于英國(guó)的全民舉報(bào)體系？

王名：我們的機(jī)制比英國(guó)更先進(jìn)的地方在于，英國(guó)使用電話(huà)，還需要建立電話(huà)接收、處理等整個(gè)系統(tǒng)，我們使用互聯(lián)網(wǎng)隨時(shí)舉報(bào)，不經(jīng)過(guò)行政部門(mén)和煩瑣的程序，一個(gè)郵件甚至一個(gè)微信就直接進(jìn)入大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，同時(shí)，信息的可追蹤對(duì)舉報(bào)人也是一種監(jiān)督。

三聯(lián)生活周刊：國(guó)務(wù)院民政部及其指定的渠道和平臺(tái)，這種規(guī)定會(huì)不會(huì)造成現(xiàn)有渠道收縮和對(duì)互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新的壓制？

王名：我認(rèn)為國(guó)家民政部門(mén)指定公信力比較好的、點(diǎn)擊率高的公共平臺(tái)是有必要的。民政部在這個(gè)問(wèn)題上比較審慎，這是有必要的，信息只有分享而非封鎖才能形成大數(shù)據(jù)，所以強(qiáng)調(diào)國(guó)務(wù)院民政部門(mén)，也就是說(shuō)地方民政部門(mén)不能隨意指定。信息平臺(tái)的管理是越開(kāi)放越好、公信度越高越好，而不是越封鎖越好，不是地方各搞各的、互不開(kāi)放。這其實(shí)不是對(duì)民間慈善組織的限制，而是對(duì)地方民政部門(mén)的限制。因?yàn)楦鞯氐乃?、偏好、利益取向不一樣，限制地方民政部門(mén)搞成山頭和割據(jù)，是從立法者的角度對(duì)慈善組織的保護(hù)、推動(dòng)。

三聯(lián)生活周刊：《慈善法》對(duì)網(wǎng)絡(luò)募捐也采取了比較積極的態(tài)度，但是，從具體條款來(lái)分析，以后個(gè)人和非注冊(cè)機(jī)構(gòu)在互聯(lián)網(wǎng)和微信朋友圈發(fā)起的募捐行為似乎都是違法的。

王名：這些行為也需要區(qū)別分析，我們采用非常審慎的態(tài)度，定義“公益募捐”是慈善組織為實(shí)現(xiàn)其宗旨募集財(cái)產(chǎn)的活動(dòng)，主體是慈善組織，非慈善組織并沒(méi)有嚴(yán)格限制不得開(kāi)展募捐。把對(duì)特定人的捐贈(zèng)（個(gè)人募捐）排除在公益募捐之外，是特別聰明的一個(gè)做法，因?yàn)榇壬凭栀?zèng)強(qiáng)調(diào)的是對(duì)不特定多數(shù)人的捐贈(zèng)，而對(duì)特定人的捐贈(zèng)屬于贈(zèng)與行為，不是慈善捐贈(zèng)，在涉及贈(zèng)予的法規(guī)里規(guī)范。贈(zèng)與行為屬于個(gè)人合約，《慈善法》不去規(guī)范，也不保護(hù)其權(quán)益，但是不能以慈善組織的名義開(kāi)展。目前我國(guó)對(duì)特定人的捐贈(zèng)總量不多，只占慈善捐贈(zèng)10%左右。當(dāng)個(gè)人募捐現(xiàn)象越來(lái)越普遍，需要通過(guò)《慈善法》來(lái)規(guī)范了，我們?cè)賮?lái)修改。

三聯(lián)生活周刊：慈善組織中具有公開(kāi)募捐資格的基金會(huì)開(kāi)展慈善活動(dòng)的年度支出，不得低于前三年收入平均數(shù)額的70%，這樣的硬性規(guī)定，會(huì)不會(huì)誘發(fā)突擊立項(xiàng)花錢(qián)的負(fù)面效應(yīng)？

王名：這個(gè)比例是參照了國(guó)際慣例，2004年的基金會(huì)條例規(guī)定是70%，各個(gè)國(guó)家情況不同，規(guī)定75%、80%、100%都有，原則是不允許基金會(huì)有資金積累。我們考慮到中國(guó)的國(guó)情，三年結(jié)轉(zhuǎn)的要求更加具備彈性，依照過(guò)去經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，當(dāng)年70%有點(diǎn)過(guò)于嚴(yán)格，現(xiàn)在可以在三年內(nèi)自由協(xié)調(diào)支出，避免了突擊花錢(qián)的情況。如果是公募基金，我個(gè)人主張應(yīng)該高一點(diǎn)到80%，新加坡是100%，我們的70%已經(jīng)是比較溫柔了。這是一個(gè)很合理的規(guī)定，有利于基金會(huì)做大做強(qiáng)。

三聯(lián)生活周刊：最終頒布的《慈善法》對(duì)草案做了很多修改，其中慈善組織的管理費(fèi)用從15%調(diào)整到10%，公眾質(zhì)疑這個(gè)比例依舊給得過(guò)高，你在博客上將這一修改稱(chēng)之為善法中的瑕疵，怎么理解呢？

王名：之所以出現(xiàn)這樣的質(zhì)疑，是很多人不了解這個(gè)錢(qián)是干什么的，以為這就是基金會(huì)掙錢(qián)，利潤(rùn)率太高。管理成本實(shí)際是現(xiàn)代公益慈善的基本運(yùn)行成本，現(xiàn)代慈善的基本特點(diǎn)是組織化，有組織就必然有成本有費(fèi)用，這個(gè)費(fèi)用比例應(yīng)該是多少，首先要參考一下成熟的國(guó)際慣例。發(fā)達(dá)國(guó)家的基金會(huì)的運(yùn)營(yíng)成本平均是17%到24%，其中根據(jù)基金會(huì)的規(guī)模大小有所不同。我國(guó)2004年條例設(shè)定為10%，當(dāng)時(shí)考慮到基金會(huì)大部分有體制背景，95%以上都是官辦基金會(huì)，人員在政府編制中，所以當(dāng)時(shí)10%的成本支撐基金會(huì)運(yùn)營(yíng)是綽綽有余的。但之后的發(fā)展，大概三分之二的基金會(huì)為非體制基金會(huì)，從幾年的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，每次年檢顯示10%的費(fèi)用過(guò)低，導(dǎo)致造假或其他渠道解決員工的收入問(wèn)題，這一直是一個(gè)困擾管理部門(mén)的現(xiàn)象，所以采取了許多變通的辦法，盡可能增加彈性值。原來(lái)想改成15%是一個(gè)合乎實(shí)際、參照國(guó)際慣例的比例，但社會(huì)公眾不理解。服務(wù)型、項(xiàng)目型組織，10%根本不夠。我更傾向于新法里不要規(guī)定具體比例，而提出比如最低成本這樣的原則，不同類(lèi)型的組織給不同的規(guī)定，我個(gè)人以為公募型資助型基金會(huì)10%，甚至還可以低，但是運(yùn)作型、項(xiàng)目型的慈善組織應(yīng)該更高一些。

三聯(lián)生活周刊：這些質(zhì)疑其實(shí)也反映了公眾對(duì)于公益財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的關(guān)注。

王名：這是一個(gè)根本的問(wèn)題，這個(gè)問(wèn)題在學(xué)術(shù)界是有爭(zhēng)議的。當(dāng)然目前《慈善法》沒(méi)有最后明確這個(gè)概念，這也是我個(gè)人稍微有點(diǎn)遺憾的。我個(gè)人一直主張用“公益產(chǎn)權(quán)”這個(gè)概念來(lái)表述慈善組織的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，即，慈善組織的財(cái)產(chǎn)不屬于政府，也不屬于個(gè)人，它是屬于社會(huì)權(quán)利范疇的一種公益產(chǎn)權(quán)，界于私人和國(guó)家之間。也有觀點(diǎn)認(rèn)為這是一種社會(huì)產(chǎn)權(quán)，意思是一樣的。對(duì)信息公開(kāi)的強(qiáng)調(diào)，實(shí)際上就表達(dá)了這樣一種傾向：慈善財(cái)產(chǎn)是社會(huì)的，要對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)。

被低估的慈善力量

三聯(lián)生活周刊：很多業(yè)內(nèi)人士在說(shuō)，《慈善法》將帶來(lái)公益慈善事業(yè)的井噴式發(fā)展，你如何看待這樣的評(píng)價(jià)？

王名：我不太贊同《慈善法》頒布后出現(xiàn)井噴式的迅猛發(fā)展這樣的表述，我覺(jué)得還是先要學(xué)法，先要普法，先要知道這是一個(gè)緊箍咒，當(dāng)然這是一個(gè)有利發(fā)展的緊箍咒，但畢竟是緊箍咒。

《慈善法》帶來(lái)的最大變化是走向制度化的新階段，無(wú)論是慈善組織還是政府、社會(huì)公眾，都面對(duì)一個(gè)新的限制，都要合規(guī)，走向合法化。目前從中央到地方政府，按照新法來(lái)看許多行為都是不合法的，我講的監(jiān)管體制的全面轉(zhuǎn)型，很多政府部門(mén)還沒(méi)有認(rèn)識(shí)到這個(gè)問(wèn)題，他們覺(jué)得還是按老辦法、老的體制，其實(shí)不是這么回事，整個(gè)社會(huì)認(rèn)知還有很大問(wèn)題。各種形式的慈善組織，無(wú)論有官方背景體制內(nèi)的、沒(méi)有官方背景的草根的，還是來(lái)自市場(chǎng)的企業(yè)的，大多數(shù)的慈善組織按新法要求來(lái)講都不合規(guī)，結(jié)構(gòu)和制度都需要調(diào)整，運(yùn)行規(guī)則要調(diào)整，能力建設(shè)要全面提升。在法律基礎(chǔ)上慢慢走上軌道以后，合法的越來(lái)越多，合法開(kāi)展慈善活動(dòng)得到的好處越來(lái)越多，企業(yè)、個(gè)人、社區(qū)、慈善組織越來(lái)越積極，才會(huì)出現(xiàn)快速發(fā)展階段。

三聯(lián)生活周刊：在后《慈善法》的時(shí)代，你來(lái)展望一下公益慈善事業(yè)的發(fā)展吧？

王名：公益慈善的潛在影響力還有待發(fā)掘。第一個(gè)，現(xiàn)實(shí)中，多數(shù)人理解慈善還是認(rèn)為是富人的事情，其實(shí)慈善是全社會(huì)的，每個(gè)公民都有權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任參與慈善事業(yè)，這樣的認(rèn)知還沒(méi)有被廣泛接受，所以我說(shuō)第一件事是普法，第二件事是普法，第三件事還是普法。

第二是參與規(guī)模，我們現(xiàn)在的每年捐贈(zèng)規(guī)模是1000億元，這個(gè)是被大大低估的，《慈善法》真正發(fā)揮作用，全社會(huì)動(dòng)員起來(lái)，這個(gè)規(guī)模絕不僅僅這些。我們財(cái)富積累到這個(gè)階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展處在這樣一個(gè)水平上，慈善所能動(dòng)用的不限于金錢(qián)和捐贈(zèng)的資源，整個(gè)社會(huì)資源的動(dòng)員量應(yīng)該是相當(dāng)大的。

第三，慈善是公器，是解決社會(huì)問(wèn)題的很重要的一種手段。學(xué)術(shù)界有一個(gè)判斷，在19世紀(jì)末20世紀(jì)初，美國(guó)沒(méi)有誘發(fā)社會(huì)革命，當(dāng)然有各種原因，但很重要的一個(gè)原因是發(fā)生了慈善革命，這一階段誕生了一大批的基金會(huì)，公益事業(yè)蓬勃發(fā)展，化解了許多社會(huì)矛盾和問(wèn)題。我們社會(huì)中一些矛盾還是很尖銳的，我們講基尼系數(shù)很高，像這些情況慈善在其中是一個(gè)很重要的調(diào)節(jié)，這個(gè)作用我們還沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)。

第四，中國(guó)是大國(guó)，現(xiàn)在發(fā)展“一帶一路”，中國(guó)走出去，我們看到的是企業(yè)走出去，政府走出去，慈善還沒(méi)有走出去。而發(fā)達(dá)國(guó)家，美國(guó)、英國(guó)、加拿大、澳大利亞、日本，都是公益先行，公益慈善走在前面，特別是推行國(guó)際戰(zhàn)略的時(shí)候，這方面我們還沒(méi)有發(fā)揮作用。

至少這四個(gè)方面可以看出來(lái)，我們的公益慈善事業(yè)在現(xiàn)代化社會(huì)治理以及國(guó)際化過(guò)程中間，還遠(yuǎn)沒(méi)有發(fā)揮出足夠的作用。