陜西省引漢濟(jì)渭工程移民安置工作探析靳

李平

【摘 要】 本文介紹了引漢濟(jì)渭工程規(guī)劃，闡述了引漢濟(jì)渭移民安置工作管理設(shè)計(jì)，在科學(xué)評(píng)估移民安置工作階段性成效的基礎(chǔ)上，針對(duì)移民安置管理工作中潛在問(wèn)題提出相關(guān)的解決方法：對(duì)移民安置實(shí)施過(guò)程的多變性問(wèn)題，形成一套完整的科學(xué)有效的移民安置工作管理和監(jiān)管體系；移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)可靠性、合理a性問(wèn)題，業(yè)主應(yīng)將工程設(shè)計(jì)與建設(shè)征地移民安置（實(shí)施）規(guī)劃設(shè)計(jì)交由同一家單位承擔(dān)，保證兩者步調(diào)一致，利于方案優(yōu)化調(diào)整；移民資金計(jì)劃和資金管理問(wèn)題，資金使用實(shí)行專款專用，專戶儲(chǔ)存的原則，并實(shí)行年度審計(jì)制度；移民參與和信訪問(wèn)題，建立健全移民代表大會(huì)制度和移民信訪制度；注重移民工作與扶貧工作相結(jié)合問(wèn)題。

【關(guān)鍵詞】 引漢濟(jì)渭工程；移民安置管理；成效評(píng)估；對(duì)策

移民工程是一個(gè)牽涉到社會(huì)穩(wěn)定、土地、三農(nóng)、生態(tài)等一系列問(wèn)題的復(fù)雜社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。在可持續(xù)發(fā)展越顯重要的新時(shí)期，工程移民問(wèn)題受到世界各國(guó)的高度關(guān)注，移民安置的思想觀念和發(fā)展方針正發(fā)生巨大改變。在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期，我國(guó)相繼出臺(tái)一系列政策法規(guī)，并著手研究解決水利水電工程移民問(wèn)題的長(zhǎng)效機(jī)制，以便更好解決移民安置過(guò)程中出現(xiàn)的各種問(wèn)題。陜西省引漢濟(jì)渭工程是陜西境內(nèi)的一項(xiàng)大型跨流域調(diào)水工程，涉及三市四縣，具有線長(zhǎng)、點(diǎn)多的工程特點(diǎn)，由于工程占地和水庫(kù)淹沒(méi)涉及移民將近1萬(wàn)人，移民工作關(guān)乎工程建設(shè)能否順利進(jìn)行和社會(huì)穩(wěn)定，那么如何做好工程移民管理工作尤為重要。

一、工程簡(jiǎn)介

1、工程概況

陜西省引漢濟(jì)渭工程規(guī)劃近期2020水平年調(diào)水10億m3，遠(yuǎn)期2030水平年調(diào)水15億m3。此工程在陜南地區(qū)的漢江干流黃金峽和支流子午河分別修建黃金峽水利樞紐和三河口水利樞紐，通過(guò)穿越秦嶺超長(zhǎng)輸水隧洞將漢江水調(diào)至關(guān)中地區(qū)渭河流域。黃金峽水利樞紐總庫(kù)容2.29億m3，總裝機(jī)129.5MW，電站裝機(jī)容量135MW。三河口水利樞紐總庫(kù)容7.1億m3，正常蓄水位643m，死水位558m，壩后電站裝機(jī)容量45MW。秦嶺輸水隧洞全長(zhǎng)98.299km，設(shè)計(jì)流量為70m3/s，平均縱坡1/2500，最大埋深2000m，根據(jù)地質(zhì)條件不同分別采用鉆爆法和TBM法進(jìn)行施工。

2、工程移民搬遷規(guī)劃

陜西省引漢濟(jì)渭工程征地及水庫(kù)淹沒(méi)共涉及西安、安康、漢中三市的周至、寧陜、佛坪、洋縣四縣，15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、60個(gè)行政村。引漢濟(jì)渭工程建設(shè)征地總面積66191畝，淹沒(méi)人口8931人，拆遷房屋615796m2，淹沒(méi)集鎮(zhèn)4個(gè)，等級(jí)公路98km，橋梁11座，以及部分輸電線路、通訊線路、文物古跡等專業(yè)項(xiàng)目。移民安置規(guī)劃水平年生產(chǎn)安置人口共計(jì)9142人，搬遷安置人口9612人。引漢濟(jì)渭工程線長(zhǎng)、點(diǎn)多的工程特點(diǎn)增加了各項(xiàng)管理工作的難度，移民管理工作的有效實(shí)施不僅與工程的順利建設(shè)有著密切關(guān)系，而且對(duì)廣大移民的切身利益影響重大，是社會(huì)穩(wěn)定和移民長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。因此，認(rèn)真研究引漢濟(jì)渭工程移民安置管理工作對(duì)保障移民基本權(quán)利、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)水利水電資源的合理配置、促進(jìn)水利水電資源的合理開(kāi)發(fā)與利用具有重要意義。

二、移民安置工作管理設(shè)計(jì)

1、移民安置工作管理體制

按照《大中型水利水電工程建設(shè)征地和移民安置條例》（國(guó)務(wù)院令第471號(hào)）規(guī)定，涉及三市四縣的引漢濟(jì)渭工程移民工作應(yīng)由省級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)—陜西省庫(kù)區(qū)移民工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（以下簡(jiǎn)稱省移民辦）負(fù)責(zé)管理和監(jiān)督。近20多年來(lái)，陜西省沒(méi)有跨市區(qū)建設(shè)的水利水電項(xiàng)目，省級(jí)人民政府對(duì)此類工程移民安置工作方面的具體管理辦法、政策相對(duì)欠缺；省移民辦存在專業(yè)人員配備不足，具體實(shí)施管理經(jīng)驗(yàn)不足的問(wèn)題。

鑒于以上實(shí)情，結(jié)合工程實(shí)際和相關(guān)工程先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)引漢濟(jì)渭辦與省移民辦協(xié)商，確定引漢濟(jì)渭工程移民安置工作采用“省政府領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)分責(zé)、縣為基礎(chǔ)、項(xiàng)目法人管理、移民監(jiān)督”的管理體制。在實(shí)際工作中，省庫(kù)區(qū)移民辦負(fù)責(zé)工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置工作的指導(dǎo)和監(jiān)督。省引漢濟(jì)渭辦負(fù)責(zé)工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置工作的管理。日常辦事機(jī)構(gòu)為移民與環(huán)保處。西安市、漢中市、安康市和周至縣、洋縣、佛坪縣及寧陜縣分別設(shè)立政府移民機(jī)構(gòu)，在各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)引漢濟(jì)渭工程建設(shè)征地和移民安置工作。

2、移民安置工作方法

（1）移民安置指導(dǎo)思想。移民安置工作堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，堅(jiān)持工程建設(shè)、移民安置與生產(chǎn)保護(hù)并重，充分尊重移民意愿，維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定；堅(jiān)持以開(kāi)發(fā)性移民方針為指導(dǎo)，采取前期補(bǔ)償、補(bǔ)助和后期生產(chǎn)扶持的辦法，因地制宜、合理開(kāi)發(fā)當(dāng)?shù)刭Y源，逐步形成適宜安置區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，妥善安置移民。

（2）移民安置基本原則。結(jié)合引漢濟(jì)渭移民安置工作規(guī)劃及類似工程相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，本工程移民安置工作遵循基本原則為：①堅(jiān)持以人為本，保障移民合法權(quán)益，滿足移民生產(chǎn)生活需求；②顧全大局，兼顧各方利益；③節(jié)約資源，合理利用土地資源；④堅(jiān)持資源綜合開(kāi)發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)；⑤提高公共設(shè)施安全要求，考慮抗震和防止地質(zhì)災(zāi)害；⑥實(shí)事求是，依法依規(guī)，因地制宜，統(tǒng)籌歸劃。

（3）移民安置工作方法。按照《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》（國(guó)務(wù)院令第471號(hào)）規(guī)定，引漢濟(jì)渭工程移民安置工作應(yīng)以開(kāi)發(fā)性移民方針為指導(dǎo)，采取前期補(bǔ)償、補(bǔ)助與后期扶持相結(jié)合的辦法，加快移民安置區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)，滿足移民生存與發(fā)展的需求。移民安置工作實(shí)行“省政府領(lǐng)導(dǎo)、市級(jí)包干、縣為基礎(chǔ)、業(yè)主參與”的管理體制。[2]移民安置項(xiàng)目建設(shè)按照基本建設(shè)程序?qū)嵭许?xiàng)目管理。移民安置實(shí)施與工程建設(shè)同步，集鎮(zhèn)和專業(yè)項(xiàng)目遷建與移民搬遷同步，生活安置與生產(chǎn)安置同步。移民安置規(guī)劃獲批之后，項(xiàng)目法人據(jù)此分別與漢中市和安康市人民政府簽訂移民安置包干協(xié)議，與相關(guān)權(quán)屬單位簽訂省屬專項(xiàng)遷建包干協(xié)議。移民安置工作實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制，由省政府分年度與市、縣級(jí)移民機(jī)構(gòu)簽訂目標(biāo)責(zé)任書。市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)人民政府應(yīng)將移民安置任務(wù)納入年度目標(biāo)進(jìn)行考核管理。

3、移民安置工作保障措施

為保障引漢濟(jì)渭工程移民安置工作順利實(shí)施，結(jié)合引漢濟(jì)渭工程實(shí)際與國(guó)內(nèi)外相似工程經(jīng)驗(yàn)，制定移民安置工作具體保障措施：①加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，健全機(jī)構(gòu)，分級(jí)負(fù)責(zé)，明確責(zé)任；②堅(jiān)持實(shí)事求是，嚴(yán)格遵守法律法規(guī)，依法推進(jìn)，循序漸進(jìn)；③實(shí)行移民設(shè)代表、移民監(jiān)理、移民監(jiān)測(cè)評(píng)估制度；④建立政策和技術(shù)支撐體系、監(jiān)督和審計(jì)體系，評(píng)價(jià)和信息反饋體系，及時(shí)掌握、預(yù)防、解決工作中存在問(wèn)題；⑤加強(qiáng)人員培訓(xùn)，增進(jìn)國(guó)內(nèi)外同行交流；⑥充分發(fā)揮政府優(yōu)勢(shì)，調(diào)動(dòng)移民群眾參與積極性。

三、移民安置工作成效評(píng)估及對(duì)策

1、移民安置工作成效

引漢濟(jì)渭工程從2010年開(kāi)始實(shí)施移民工作以來(lái)已經(jīng)取得了階段性的成果。最先實(shí)施的三河口水庫(kù)移民安置試點(diǎn)涉及漢中市佛坪縣和安康市寧陜縣2縣2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)4個(gè)村9個(gè)村民小組，207戶800人的農(nóng)村移民搬遷安置，計(jì)劃投資2.6億元。三河口水庫(kù)移民試點(diǎn)工作在相關(guān)部門及各級(jí)政府的配合下，于2014年11月完成了導(dǎo)截流階段的目標(biāo)和任務(wù)。試點(diǎn)工作的順利進(jìn)行為下一步全面推進(jìn)引漢濟(jì)渭工程移民搬遷工作積累了經(jīng)驗(yàn)，奠定了基礎(chǔ)。所確立的管理體制和工作思路得到了地方政府的認(rèn)可和全力支持，移民工作進(jìn)展順利。

2、存在問(wèn)題預(yù)測(cè)及對(duì)策

在取得顯著成效的同時(shí)，引漢濟(jì)渭工程移民安置管理工作的實(shí)施過(guò)程中也存在或潛伏著一些問(wèn)題，下面針對(duì)問(wèn)題提出相應(yīng)的對(duì)策。

（1）移民安置實(shí)施過(guò)程的多變性問(wèn)題。移民問(wèn)題是一個(gè)復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題，其中牽涉到移民者、政府單位、建設(shè)單位等多方利益，不確定因素較多且難以預(yù)測(cè)。而移民中的經(jīng)濟(jì)科學(xué)規(guī)律和工程科學(xué)規(guī)律在傳統(tǒng)單純由政府主導(dǎo)的模式中經(jīng)常被忽略，致使移民過(guò)程中產(chǎn)生較多問(wèn)題，形成社會(huì)不安定因素。因此，引漢濟(jì)渭工程移民采用“省政府領(lǐng)導(dǎo)、市級(jí)包干、縣為基礎(chǔ)、業(yè)主管理、移民監(jiān)督”的管理體制。各級(jí)政府、各相關(guān)部門分工合作，相互協(xié)作，形成一套完整的科學(xué)有效的移民安置工作管理和監(jiān)管體系，徹底擺脫“花錢大敞口，投資無(wú)底洞，問(wèn)題一大堆，移民世襲制”的頑癥。

（2）移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)可靠性、合理性問(wèn)題。合理可靠的移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)是做好移民工作的前提；為妥善安置好移民群眾，被移民群眾和當(dāng)?shù)卣邮艿?、在?jīng)濟(jì)技術(shù)方面可行的規(guī)劃設(shè)計(jì)是必不可少的。規(guī)劃設(shè)計(jì)與移民意愿和安置區(qū)現(xiàn)狀相差較大，不僅會(huì)造成設(shè)計(jì)變更還會(huì)增加成本。根據(jù)以往經(jīng)驗(yàn)，業(yè)主應(yīng)將工程設(shè)計(jì)與建設(shè)征地移民安置（實(shí)施）規(guī)劃設(shè)計(jì)交由同一家單位承擔(dān)，保證兩者步調(diào)一致，利于方案優(yōu)化調(diào)整。業(yè)主要參與規(guī)劃的編制過(guò)程，充分征求地方政府和移民意愿，合理確定安置方式。提高設(shè)計(jì)單位服務(wù)設(shè)計(jì)水平，注意把握移民安置實(shí)施規(guī)劃的可操作性。由于移民工作時(shí)間跨度較長(zhǎng)，涉及可變因素較多，實(shí)施過(guò)程中要根據(jù)實(shí)際需要及時(shí)調(diào)整規(guī)劃方案。

（3）移民資金計(jì)劃和資金管理問(wèn)題。水庫(kù)淹沒(méi)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、移民投資概算、遷建安置實(shí)施規(guī)劃作為移民資金計(jì)劃和管理的依據(jù)。移民資金由項(xiàng)目法人根據(jù)移民遷建安置年度計(jì)劃、實(shí)施進(jìn)度分期撥付，移民資金需統(tǒng)一計(jì)劃，分級(jí)管理，專款專用，保障移民資金合理使用，移民安置工作順利實(shí)施。引漢濟(jì)渭移民資金包括前期補(bǔ)償、補(bǔ)助費(fèi)，規(guī)劃設(shè)計(jì)費(fèi)、農(nóng)村移民安置費(fèi)，集鎮(zhèn)遷建和專項(xiàng)設(shè)施恢復(fù)改建費(fèi)以及移民安置實(shí)施管理費(fèi)等，資金使用實(shí)行?？顚Ｓ?，專戶儲(chǔ)存的原則。建立健全和規(guī)范移民資金撥付程序，有計(jì)劃的對(duì)移民資金使用實(shí)施管理，同時(shí)制定引漢濟(jì)渭工程移民安置資金管理辦法并實(shí)行年度審計(jì)制度。

（4）移民參與和信訪問(wèn)題。世界銀行在提倡鼓勵(lì)移民參與的指導(dǎo)政策中聲明：“應(yīng)與被安置移民進(jìn)行有意義的深度磋商并使移民有機(jī)會(huì)參與移民方案的計(jì)劃和實(shí)施”。因此，為了將移民引發(fā)的矛盾和隱患消滅在萌芽狀態(tài)，在移民政策和安置規(guī)劃編制過(guò)程中，就應(yīng)該多走訪，多聽(tīng)取被安置移民的意見(jiàn)和建議，了解他們內(nèi)心的想法，讓移民代表參與到移民安置規(guī)劃和實(shí)施中，共同尋求解決復(fù)雜問(wèn)題的辦法。建立健全移民代表大會(huì)制度和移民信訪制度，定期或不定期對(duì)移民安置過(guò)程中的不穩(wěn)定因素進(jìn)行排查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并及時(shí)處理。

（5）注重移民工作與扶貧工作相結(jié)合問(wèn)題。水庫(kù)淹沒(méi)區(qū)多是經(jīng)濟(jì)落后、生活水平低下的貧困山區(qū)。這就要求移民工作同時(shí)堅(jiān)持三原”原則和“開(kāi)發(fā)性移民”原則，使廣大移民因水電工程受益。因此，省引漢濟(jì)渭辦將移民工程作為民心工程、扶貧工程和民房改造工程來(lái)抓，結(jié)合省市有關(guān)部門的扶貧資金，統(tǒng)一按生態(tài)村的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)移民新村并配備相應(yīng)設(shè)施。對(duì)移民建房實(shí)行“多還少不補(bǔ)”的優(yōu)惠政策，建安置房所需資金與補(bǔ)償資金差額部分由扶貧資金解決。同時(shí)，引漢濟(jì)渭辦要制定引漢濟(jì)渭工程移民安置有關(guān)優(yōu)惠、扶持政策，引導(dǎo)、扶持移民盡快實(shí)現(xiàn)搬得出、穩(wěn)得住、能致富的目標(biāo)。

四、結(jié)語(yǔ)

引漢濟(jì)渭工程移民安置工作科學(xué)合理的實(shí)施是移民群眾生產(chǎn)生活和社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)，是工程建設(shè)順利進(jìn)行的堅(jiān)實(shí)保障。為此，在保證引漢濟(jì)渭工程建設(shè)的同時(shí)，政府和有關(guān)方面需要對(duì)工程建設(shè)征地移民規(guī)劃、實(shí)施工作的管理進(jìn)行改進(jìn)。根據(jù)“省政府領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)分責(zé)、縣為基礎(chǔ)、項(xiàng)目法人管理、移民監(jiān)督”的安置工作管理體制，從各方面制定保障措施保障安置工作順利實(shí)施。在總結(jié)移民安置工作的基礎(chǔ)上，分析實(shí)施過(guò)程中可能存在問(wèn)題并采取合適對(duì)策進(jìn)行監(jiān)管，保障工程的順利建設(shè)和社會(huì)穩(wěn)定。

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