完善我國(guó)環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督的建議

（福建省永安市環(huán)境監(jiān)察大隊(duì) 福建三明366000）

（福建省永安市環(huán)境監(jiān)察大隊(duì) 福建三明366000）

我國(guó)正處于環(huán)境問(wèn)題高發(fā)的時(shí)期，其中環(huán)境行政執(zhí)法執(zhí)行力不強(qiáng)、執(zhí)法主體素質(zhì)較低、法律依據(jù)缺乏規(guī)范性等問(wèn)題是導(dǎo)致環(huán)境執(zhí)行難的主要原因，也是制約我國(guó)環(huán)境保護(hù)的主要原因。本文借鑒于國(guó)外環(huán)境行政執(zhí)法的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)環(huán)境行政執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，希望通過(guò)這樣的對(duì)比研究可以探索出一套適應(yīng)我國(guó)環(huán)境執(zhí)法的改革措施。

環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督訴訟

監(jiān)督環(huán)境行政執(zhí)法行為的方式有很多種，包括權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督和行政機(jī)關(guān)內(nèi)部體系的監(jiān)督；既有上級(jí)主管機(jī)關(guān)的監(jiān)督又有本機(jī)（改為本級(jí)）政府的監(jiān)督；最廣泛的監(jiān)督方式是社會(huì)監(jiān)督，不僅有社會(huì)新聞媒體的監(jiān)督而且還有社會(huì)公眾參與壞境行政執(zhí)法的監(jiān)督方式。除此之外一個(gè)比較傳統(tǒng)的監(jiān)督方式就是司法監(jiān)督，通過(guò)訴訟的方式讓環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)承擔(dān)其在執(zhí)法過(guò)程中的違法行政的法律責(zé)任以達(dá)到監(jiān)督其執(zhí)法的目的。但是在我國(guó)由于環(huán)境損害事實(shí)難以認(rèn)定，受侵害的相對(duì)人難以統(tǒng)計(jì)的不同原因，環(huán)境公益訴訟制度的建立阻礙重重。伴隨著我國(guó)《民事訴訟法》和《行政訴訟法》修改以及《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)民事訴訟法>的解釋》的公布，我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建存在一定基礎(chǔ)，在《環(huán)境保護(hù)法》的修改中最終確立了環(huán)境公益訴訟制度。這對(duì)于我國(guó)的環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展和我國(guó)環(huán)境法學(xué)理論的發(fā)展都具有極大的推動(dòng)作用。但在我國(guó)環(huán)境法律中除了這樣一個(gè)原則性規(guī)定之外，再無(wú)具體的有關(guān)環(huán)境公益訴訟的程序規(guī)則的規(guī)定。尤其是針對(duì)環(huán)境行政公益訴訟制度來(lái)說(shuō)，上述法律中都是沒(méi)有規(guī)定的。因此在結(jié)合我國(guó)《行政訴訟法》和《民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定并借鑒國(guó)外的有益經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，構(gòu)建適應(yīng)我國(guó)的環(huán)境行政公益訴訟制度是當(dāng)下的首要任務(wù)。

1 環(huán)境行政公益訴訟的損害賠償范圍

在《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)<國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃>的通知》基本原則中，要求環(huán)?；菝?、促進(jìn)和諧，要求堅(jiān)持以人為本，保障人民群眾可以喝上干凈的水，呼吸到清潔的空氣，吃上放心的食物。這樣的工作方針足見我國(guó)環(huán)境問(wèn)題的嚴(yán)重程度以及我國(guó)對(duì)人民群眾的環(huán)境權(quán)益的重視程度。基于此，我們認(rèn)為在環(huán)境行政公益訴訟中損害賠償范圍不僅包括實(shí)質(zhì)性損害賠償，還應(yīng)該包括非實(shí)質(zhì)性的損害賠償。切爾諾貝利核泄露（改為泄漏）事件作為標(biāo)志性事件使得當(dāng)今社會(huì)進(jìn)入到“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)作為客觀事實(shí)是環(huán)境保護(hù)的一個(gè)重要方面。環(huán)境決策行為往往以通過(guò)環(huán)境信息收集后的科學(xué)數(shù)據(jù)為依據(jù)，同時(shí)常常要在科技未知中作出，對(duì)其“是非”的判斷往往具有滯后性，這也使得對(duì)于環(huán)境行為具有風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的特色。在我國(guó)各單項(xiàng)環(huán)境法律斷裂不協(xié)調(diào)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)各自為政的情況下環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)發(fā)生轉(zhuǎn)移，但是社會(huì)公眾不應(yīng)為此買單。由此環(huán)境行政執(zhí)法行為帶來(lái)的非實(shí)質(zhì)性損害應(yīng)該成為環(huán)境行政公益訴訟的損害賠償范圍，這也是符合我國(guó)的環(huán)境政策價(jià)值追求的。

2 環(huán)境行政公益訴訟的原告資格

環(huán)境行政執(zhí)法作為環(huán)境法學(xué)和行政法學(xué)的交叉學(xué)科，應(yīng)該適用我國(guó)《行政訴訟法》中關(guān)于原告資格的規(guī)定，即第二十五條第一款規(guī)定：“行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有厲害（改為利害）關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。”原告資格不僅僅局限于與行政行為有直接利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，擴(kuò)大了原告的資格范圍，為公民維護(hù)自己的合法權(quán)益提供了法律依據(jù)和途徑。這樣的規(guī)定與環(huán)境行政執(zhí)法活動(dòng)中原告的確定也是相是符合的。由于大氣、水等環(huán)境問(wèn)題存在流動(dòng)性的特點(diǎn)，如果原告的資格范圍還是局限在直接的利害關(guān)系人上對(duì)于公民合法的環(huán)境權(quán)益的保護(hù)是不利的，同時(shí)也達(dá)不到有效監(jiān)督環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)。為了擴(kuò)大環(huán)境行政公益訴訟的原告資格的范圍有效地進(jìn)行訴訟活動(dòng)，應(yīng)該根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條明確民間環(huán)保組織的資質(zhì)問(wèn)題，有權(quán)依據(jù)因環(huán)境違法行為造成的非實(shí)質(zhì)性損害而提起訴訟。

3 環(huán)境行政公益訴訟的被告參與庭審

環(huán)境行政公益訴訟中的被告可依據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》的規(guī)定來(lái)明確。問(wèn)題在于該法修改后的一個(gè)亮點(diǎn)即行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度，該制度解決了以往行政訴訟中“民告官，不見官”的尷尬問(wèn)題。在司法審理過(guò)程中由于管轄法院的審級(jí)問(wèn)題，法官應(yīng)如何應(yīng)對(duì)行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度，我國(guó)司法權(quán)力和行政權(quán)力對(duì)抗時(shí)如何解決，我們認(rèn)為行政首長(zhǎng)不僅要受到《公務(wù)員法》的規(guī)制，而且還可以通過(guò)申請(qǐng)權(quán)力機(jī)關(guān)旁聽審理的方式參與監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的出庭義務(wù)。這樣既可以保證司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使審判權(quán)又可以監(jiān)督并督促行政機(jī)關(guān)履行出庭義務(wù)。

4 環(huán)境行政公益訴訟的其他程序規(guī)則

首先，環(huán)境行政公益訴訟的提起應(yīng)該遵循一定的前置程序。為節(jié)約行政資源以及促進(jìn)環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的自我監(jiān)督，應(yīng)該在原告起訴之前就致其受損害的行政行為相（改為向）有關(guān)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行通報(bào)。在通報(bào)的情況下如是（改為如果）行政機(jī)關(guān)不予答復(fù)或者其新的行政行為不合法，原告即可向法院提起訴訟。這樣的做法是大多數(shù)公益訴訟制度國(guó)家的共同內(nèi)容，前置的期限的慣例一般在30天或60天。筆者認(rèn)為該制度的目的同行政復(fù)議制度的目的是相同的，都是通過(guò)行政機(jī)關(guān)處理爭(zhēng)議，降低司法成本、節(jié)約司法資源。

其次，明確雙方的證據(jù)責(zé)任。行政訴訟中由于雙方當(dāng)事人地位的不平等性，行政機(jī)關(guān)作為被告其證據(jù)責(zé)任多于原告，原告一般對(duì)其資格問(wèn)題及受到的損害的事實(shí)承擔(dān)證據(jù)責(zé)任。在環(huán)境行政公益訴訟中環(huán)境問(wèn)題的不確定性和專業(yè)性導(dǎo)致原告的損害事實(shí)的認(rèn)定難度增大，因此考慮環(huán)境行政執(zhí)法的實(shí)踐情況應(yīng)該減輕原告的證據(jù)責(zé)任，對(duì)于損害事實(shí)應(yīng)（改為只）承擔(dān)證明責(zé)任即只要提供證據(jù)證明存在損害事實(shí)即可，無(wú)需承擔(dān)敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。法院在損害事實(shí)與損害結(jié)果之間的因果關(guān)系認(rèn)定上，應(yīng)持較寬松的態(tài)度和標(biāo)準(zhǔn)來(lái)維護(hù)原告的弱勢(shì)地位。同時(shí)法院在證據(jù)調(diào)取上應(yīng)該擴(kuò)大證據(jù)范圍，承擔(dān)更多的責(zé)任。

最后，促進(jìn)律師參與和代理訴訟。該行政法律問(wèn)題可參照我國(guó)《民事訴訟法》的規(guī)定，適用敗訴方承擔(dān)訴訟費(fèi)用的規(guī)定。為鼓勵(lì)公民或社會(huì)組織運(yùn)用法律武器維護(hù)自身或公共合法的環(huán)境權(quán)益，保障環(huán)境行政公益訴訟的順利進(jìn)行，應(yīng)引入法律援助制度，在原告無(wú)力承擔(dān)律師費(fèi)用的情況下仍能夠通過(guò)訴訟的方式依法維護(hù)自身或公共利益。

[1]孟凡華.關(guān)于節(jié)能監(jiān)察推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)踐與思考 [J].江蘇科技信息.2014(02).

[2]周實(shí),張經(jīng)緯.完善地方政府節(jié)能減排行政獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)策研究 [J].沈陽(yáng)干部學(xué)刊.2010(04).

完善我國(guó)環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督的建議

■林彩惠

X83[文獻(xiàn)碼]B

1000-405X（2016）-10-367-1