激勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新的財(cái)稅政策評析與建議

郭佩霞　胡彬

（西南財(cái)經(jīng)大學(xué)，成都610074）

激勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新的財(cái)稅政策評析與建議

郭佩霞胡彬

（西南財(cái)經(jīng)大學(xué)，成都610074）

內(nèi)容提要：我國2011年以來的財(cái)稅扶持政策對激勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新起到了良好作用。但是，現(xiàn)行以財(cái)政投入為基礎(chǔ)、以所得稅優(yōu)惠為主的周期性扶持政策零散而具偏向性。財(cái)政研發(fā)投入不足、注重“事后”激勵(lì)的稅收優(yōu)惠以及政府創(chuàng)新性采購操作性不足致使政策益處難以惠及初創(chuàng)期企業(yè)；資源投入?yún)^(qū)域結(jié)構(gòu)失衡、主體結(jié)構(gòu)與階段性偏差影響創(chuàng)新能力可持續(xù)性；研發(fā)要素激勵(lì)不足致使創(chuàng)新障礙難以化解。今后需要以擴(kuò)大財(cái)政扶持資金規(guī)模、實(shí)施分類扶持、調(diào)整創(chuàng)新基金評審標(biāo)準(zhǔn)、放松稅收優(yōu)惠政策適用條件來增強(qiáng)對前端研發(fā)與后端成果轉(zhuǎn)化的扶持；通過增強(qiáng)西部省區(qū)創(chuàng)新資源投入、淡化創(chuàng)新主體的資質(zhì)認(rèn)定機(jī)制、扶持創(chuàng)新服務(wù)性機(jī)構(gòu)、健全風(fēng)險(xiǎn)投資與人力資本激勵(lì)來解決政策結(jié)構(gòu)性缺陷；借助構(gòu)建信息共享平臺與建立部門間政策協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制降低政策系統(tǒng)性不足之弊。

企業(yè)創(chuàng)新激勵(lì)財(cái)稅政策

破除體制機(jī)制障礙、營造有利于創(chuàng)新型企業(yè)發(fā)展的政策制度環(huán)境，以科技創(chuàng)新帶動(dòng)就業(yè)、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與升級是我國2015年政府部署的一個(gè)重要工作?？梢哉f，“創(chuàng)新”構(gòu)成了我國當(dāng)下應(yīng)對經(jīng)濟(jì)增長速度換檔、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛疊加壓力的關(guān)鍵引擎。就創(chuàng)新而言，雖然對企業(yè)來說，它意味著市場競爭力增強(qiáng)、經(jīng)營利潤增長等諸多益處，企業(yè)本身具有創(chuàng)新的內(nèi)在動(dòng)力，企業(yè)也應(yīng)是科技創(chuàng)新的主要載體和媒介。但是，技術(shù)創(chuàng)新帶有一定的公共品屬性，創(chuàng)新外溢性會(huì)引發(fā)“搭便車”現(xiàn)象，再加上創(chuàng)新過程的高風(fēng)險(xiǎn)性、結(jié)果的不確定性及信息的不對稱性，企業(yè)創(chuàng)新的動(dòng)力會(huì)因此弱化。所以，通過財(cái)稅政策設(shè)計(jì)矯正“市場失靈”，降低企業(yè)創(chuàng)新成本、弱化研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)、提高研發(fā)收益，填補(bǔ)創(chuàng)新投入帶來的私人收益與社會(huì)收益差距，是各國政府激勵(lì)企業(yè)研發(fā)的根本之道。

一、現(xiàn)行扶持企業(yè)創(chuàng)新的財(cái)稅激勵(lì)政策及特點(diǎn)

我國在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略下，2011年以來密集出臺了一系列扶持企業(yè)創(chuàng)新的財(cái)稅政策去激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)造活力，包括：加大研究與試驗(yàn)發(fā)展（R&D）經(jīng)費(fèi)投入力度，借助科技型中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基金、產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)資金等專項(xiàng)資金重點(diǎn)支持企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、改善融資環(huán)境和開拓國內(nèi)外市場，并鼓勵(lì)地方政府增強(qiáng)對孵化機(jī)構(gòu)的軟硬件設(shè)施投入；改進(jìn)政府采購編制和項(xiàng)目預(yù)留管理，加大政府采購對科技創(chuàng)新產(chǎn)品的扶持，擴(kuò)大科技創(chuàng)新企業(yè)市場份額；中央財(cái)政預(yù)算安排專項(xiàng)資金用于引導(dǎo)和支持企業(yè)創(chuàng)建自主品牌，促進(jìn)地方特色產(chǎn)業(yè)企業(yè)品牌發(fā)展與技術(shù)進(jìn)步；對科技企業(yè)孵化器、科技園、創(chuàng)新示范區(qū)等實(shí)施多樣化的稅收優(yōu)惠政策以降低企業(yè)科技創(chuàng)新成本，例如給予技術(shù)人員和管理人員的股權(quán)獎(jiǎng)勵(lì)可在5年內(nèi)分期繳納個(gè)人所得稅，有限合伙制創(chuàng)投企業(yè)投資于未上市中小高新技術(shù)企業(yè)2年以上的可享受企業(yè)所得稅優(yōu)惠，對5年以上非獨(dú)占許可使用權(quán)轉(zhuǎn)讓參照技術(shù)轉(zhuǎn)讓給予所得稅減免優(yōu)惠，對中小高新技術(shù)企業(yè)向個(gè)人股東轉(zhuǎn)增股本應(yīng)繳納的個(gè)人所得稅允許在5年內(nèi)分期繳納（稅總發(fā)［2015］146號）；擴(kuò)大企業(yè)研發(fā)費(fèi)用稅前加計(jì)扣除范圍（財(cái)稅［2015］119號）；推進(jìn)股權(quán)和分紅激勵(lì)、職工教育經(jīng)費(fèi)稅前扣除、科技成果使用處置和收益管理改革（國發(fā)［2014］49號、中發(fā)［2015］8號）；技術(shù)改造項(xiàng)目享受貸款貼息（中華人民共和國主席令第69號）；降低中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)的成本，增加抵扣項(xiàng)目（財(cái)稅［2012］25號）；對外資研發(fā)中心進(jìn)口科技開發(fā)用品免征進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅、消費(fèi)稅，繼續(xù)對內(nèi)資研發(fā)機(jī)構(gòu)和外資研發(fā)中心采購國產(chǎn)設(shè)備全額退還增值稅（財(cái)稅［2011］88號）；增值稅一般納稅人銷售其自行開發(fā)生產(chǎn)的軟件產(chǎn)品，按17%稅率征收增值稅后，對其增值稅實(shí)際稅負(fù)超過3%的部分實(shí)行即征即退政策（財(cái)稅［2011］100號）；單位和個(gè)人（包括外商投資企業(yè)、外商投資設(shè)立的研究開發(fā)中心、外國企業(yè)和外籍個(gè)人）從事技術(shù)轉(zhuǎn)讓、技術(shù)開發(fā)業(yè)務(wù)和與之相關(guān)的技術(shù)咨詢、技術(shù)服務(wù)業(yè)務(wù)取得的收入，免征營業(yè)稅（財(cái)稅［1999］273號）；輕工、紡織、機(jī)械、汽車四個(gè)領(lǐng)域重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)2015年1月1日后新購進(jìn)的固定資產(chǎn)（包括自行建造），允許縮短折舊年限或采取加速折舊方法（財(cái)稅［2014］75號、財(cái)稅［2015］106號）；國家需要重點(diǎn)扶持的高新技術(shù)企業(yè)減按15%的所得稅稅率征收企業(yè)所得稅（國稅發(fā)［2008］362號）；簡化高新技術(shù)企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策備案程序，切實(shí)降低辦稅成本（國家稅務(wù)總局公告2015年第76號、稅總函［2016］74號）；一個(gè)納稅年度內(nèi)，居民企業(yè)轉(zhuǎn)讓技術(shù)所有權(quán)所得不超過500萬元的部分，免征企業(yè)所得稅；超過500萬元的部分，減半征收企業(yè)所得稅（國稅函［2009］212號）；在天津等15個(gè)試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)實(shí)施為期兩年的稅收優(yōu)惠，對技術(shù)先進(jìn)型服務(wù)企業(yè)減按15%稅率繳納企業(yè)所得稅，職工教育經(jīng)費(fèi)不超過工資薪金總額8%部分據(jù)實(shí)水平扣除，超過部分準(zhǔn)予在以后年度結(jié)轉(zhuǎn)扣除（國函［2016］40號）。

從以上政策措施來看，我國現(xiàn)行已初步形成了以財(cái)政投入為基礎(chǔ)、以所得稅優(yōu)惠為主、愈加重視流轉(zhuǎn)稅優(yōu)惠的創(chuàng)新財(cái)稅扶持體系。而且，相對于前期政策而言，2014年以來出臺的創(chuàng)新扶持措施，無論是政策覆蓋范圍、支持力度，還是扶持方式，都有了顯著改進(jìn)，如臨床試驗(yàn)費(fèi)以及研發(fā)成果的論證、鑒定、評審、驗(yàn)證費(fèi)用由原來的不允許扣除變?yōu)樵试S扣除；工薪、儀器設(shè)備、模具、工藝裝備的扣除范圍變寬等等。

總體而言，在激勵(lì)創(chuàng)新上，我國財(cái)稅政策演變呈現(xiàn)出下述趨勢：稅收優(yōu)惠由強(qiáng)調(diào)稅額優(yōu)惠方式向稅額式優(yōu)惠與稅基式優(yōu)惠方式并用轉(zhuǎn)變；財(cái)政創(chuàng)新基金使用借助績效考評機(jī)制，逐步由前端管理轉(zhuǎn)向過程與結(jié)果掛鉤管理模式；政策扶持由降低研發(fā)費(fèi)用向降低創(chuàng)新成本與優(yōu)化企業(yè)融資環(huán)境、改善公共技術(shù)平臺等創(chuàng)新服務(wù)條件轉(zhuǎn)變；創(chuàng)新激勵(lì)環(huán)節(jié)由注重研發(fā)階段向研發(fā)、生產(chǎn)、營銷等階段拓展。

二、現(xiàn)行扶持企業(yè)創(chuàng)新的財(cái)稅激勵(lì)政策缺陷

激勵(lì)創(chuàng)新財(cái)稅政策的種種轉(zhuǎn)變，確實(shí)在一定程度上營造了促進(jìn)企業(yè)科技創(chuàng)新能力提高的環(huán)境，也帶動(dòng)了社會(huì)資本對創(chuàng)新的投入，這無疑對企業(yè)創(chuàng)新起到了良好的激勵(lì)功效。但是，財(cái)稅扶持措施還是表現(xiàn)出下述顯著的特征：其一，扶持資金總量雖然呈上升趨勢，但是，投入強(qiáng)度不足的狀況并沒有得到根本緩解。根據(jù)《2014國家創(chuàng)新指數(shù)報(bào)告》，2013年我國R&D人員數(shù)量居世界之首，R&D經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度也首次邁入2%時(shí)代，達(dá)到2.01%，但與日本（3.49%）、芬蘭（3.32%）、瑞典（3.30%）、以色列（4.21%）和韓國（4.15%）等國家相比，還是存在不小的差距。其二，稅收優(yōu)惠政策支持具有偏向性，較多強(qiáng)調(diào)對特定主體、特定區(qū)域的扶持，至于研發(fā)行為激勵(lì)，雖然也有相關(guān)政策做支撐，但是，以主體身份認(rèn)定作為能否享有稅收優(yōu)惠的判斷標(biāo)準(zhǔn)，依然是現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策的基本特征。其三，財(cái)稅支持措施雖多，然而較為零散，且多為周期性政策，財(cái)稅與金融、科技、教育部門間政策協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)較弱，政策支持系統(tǒng)性不足。

創(chuàng)新財(cái)稅政策上述特征的存在，客觀上也造成了政策對創(chuàng)新行為的激勵(lì)效用弱化。進(jìn)一步分析政策缺陷，具體表現(xiàn)如下：

（一）政策益處難以惠及初創(chuàng)期、成長期企業(yè)

創(chuàng)新活動(dòng)面臨高風(fēng)險(xiǎn)及不確定性。只是，對不同的市場主體而言，創(chuàng)新行為帶來的風(fēng)險(xiǎn)不同。從企業(yè)生存與發(fā)展能力出發(fā)，發(fā)展較為成熟的企業(yè)應(yīng)對創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)的能力較強(qiáng)。但是，從創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)力與活力來看，處于創(chuàng)業(yè)期與成長期企業(yè)總體上表現(xiàn)較為突出，然而，此類企業(yè)面臨的風(fēng)險(xiǎn)、創(chuàng)新的障礙也最高。因此，從理論出發(fā)，政策支持應(yīng)向創(chuàng)業(yè)期、成長期創(chuàng)新主體傾斜。但是，現(xiàn)行財(cái)稅扶持政策設(shè)計(jì)對創(chuàng)業(yè)期、成長期企業(yè)不利。

首先，覆蓋面較廣的稅收優(yōu)惠政策屬于“事后”激勵(lì)。我國當(dāng)前稅收優(yōu)惠屬于以所得稅為主的激勵(lì)，這意味著企業(yè)能否實(shí)際享有稅收優(yōu)惠并借此降低研發(fā)成本，需要建立在盈利基礎(chǔ)上。而創(chuàng)業(yè)期、成長期企業(yè)通常盈利不多甚至處于虧損狀況，因此，該類創(chuàng)新主體實(shí)際上能夠獲得稅收減免空間有限。而且，從稅收優(yōu)惠方式來看，創(chuàng)業(yè)期、成長期企業(yè)因?yàn)橛患?，其從政策中獲益較大的主要在于稅基式優(yōu)惠，然而，現(xiàn)行政策在虧損彌補(bǔ)、提取技術(shù)開發(fā)準(zhǔn)備金、延期納稅、加計(jì)扣除等方式上運(yùn)用有限，典型的表現(xiàn)是：（1）2012年我國享受研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除的企業(yè)僅有2萬余家，研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除減免稅共計(jì)298.48億元，力度上雖然高于2009年的185.06億元，［1］但與當(dāng)年稅式支出總額相比，研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除減免稅數(shù)額有限；（2）最新出臺的技術(shù)先進(jìn)型服務(wù)企業(yè)職工教育經(jīng)費(fèi)超過工資薪金總額8%部分準(zhǔn)予在以后年度結(jié)轉(zhuǎn)扣除政策，實(shí)施范圍僅限于15個(gè)試點(diǎn)區(qū)域……。另外，從政策設(shè)計(jì)來看，現(xiàn)行稅制側(cè)重于單一研發(fā)主體的創(chuàng)新支持，創(chuàng)業(yè)期、成長期企業(yè)雖也采用獨(dú)立研發(fā)模式，但囿于資金、人力等多重因素制約，多主體合作研發(fā)模式日漸成為企業(yè)降低創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)與成本的普遍選擇，無奈的是，現(xiàn)行激勵(lì)政策尚未適應(yīng)研發(fā)模式轉(zhuǎn)變適時(shí)做出調(diào)整，這對于初創(chuàng)期、成長期企業(yè)來說顯然不利。

其次，財(cái)政研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入偏向于研發(fā)成熟企業(yè)類型。除了稅收優(yōu)惠政策，我國財(cái)政對企業(yè)科技研發(fā)予以扶持的另一個(gè)重要路徑在于資金注入。在諸多科技專項(xiàng)資金中，科技型中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基金（以下簡稱創(chuàng)新基金）因?yàn)樵谝I(lǐng)、帶動(dòng)企業(yè)科技創(chuàng)新上具有獨(dú)特作用而備受業(yè)界關(guān)注。就創(chuàng)新基金扶持的研發(fā)主體而言，政策明文規(guī)定主要用于創(chuàng)業(yè)期企業(yè)。但是，創(chuàng)新基金需要基于項(xiàng)目方可申請，為確保資金安全與投入產(chǎn)生良好效益，對項(xiàng)目進(jìn)行評選時(shí)，企業(yè)財(cái)務(wù)效益構(gòu)成了判斷項(xiàng)目是否予以資助的重要指標(biāo)，這客觀上使得不少起步階段的研發(fā)主體被排斥在政府關(guān)照范圍外。因此，即便是面對創(chuàng)業(yè)期企業(yè)的專項(xiàng)創(chuàng)新資金，也更側(cè)重于對發(fā)展較為成熟的創(chuàng)新成果的激勵(lì)。至于其他科技研發(fā)財(cái)政資金投入，更是注重技術(shù)成熟性、市場空間、財(cái)務(wù)盈利水平。如此一來，財(cái)政科技研發(fā)投入難免存在“扶強(qiáng)不扶弱”之瑕。

再次，政府采購對初創(chuàng)期企業(yè)擴(kuò)大市場份額貢獻(xiàn)不足。通過政府采購幫助研發(fā)主體擴(kuò)大產(chǎn)品市場份額是各國激勵(lì)創(chuàng)新的一個(gè)有效方式。我國當(dāng)前政府采購制度設(shè)計(jì)，同樣對創(chuàng)新產(chǎn)品實(shí)施傾斜措施。只是，政府采購扶持政策成效有限：據(jù)蘭飛、李揚(yáng)子對武漢市東湖高新技術(shù)開發(fā)區(qū)“大光谷”科技小微企業(yè)的調(diào)查，只有14.41%科技企業(yè)享受到該政策。［2］究其原因，政策效力不足一是由于政策多從宏觀層面設(shè)計(jì)，缺乏具體操作與實(shí)施細(xì)節(jié)使得制度難以落實(shí)；二是“公平競爭”畢竟是政府采購的基本原則，創(chuàng)業(yè)期和成長期企業(yè)在產(chǎn)品質(zhì)量、技術(shù)穩(wěn)定性、產(chǎn)品價(jià)格、售后服務(wù)等方面無法與實(shí)力雄厚企業(yè)競爭，通常在競標(biāo)中處于下方，這也導(dǎo)致政策對擴(kuò)大初創(chuàng)期企業(yè)市場份額助力不大。

（二）資源投入結(jié)構(gòu)性缺陷影響創(chuàng)新可持續(xù)性

創(chuàng)新是一個(gè)涉及技術(shù)研發(fā)、產(chǎn)品銷售等多主體聯(lián)動(dòng)的系統(tǒng)，部門、區(qū)域之間能否協(xié)整運(yùn)作，直接影響創(chuàng)新能力的可持續(xù)發(fā)展。因此，理論意義上，創(chuàng)新資源投入也需要保持一定的結(jié)構(gòu)合理性。據(jù)此考察我國現(xiàn)行資源投入狀況，尚存在不少制約創(chuàng)新能力可持續(xù)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性缺陷。

首先，資源投入?yún)^(qū)域性失衡影響創(chuàng)新可持續(xù)性。根據(jù)科技部公布的《2013年創(chuàng)新基金年度報(bào)告》，我國2013年中央財(cái)政共計(jì)安排創(chuàng)新基金47.36億元，得到資助立項(xiàng)項(xiàng)目6446項(xiàng)，從項(xiàng)目的區(qū)域分布特征看，雖然內(nèi)蒙古、新疆、新疆兵團(tuán)、寧夏、青海、甘肅、廣西、西藏、貴州、云南10個(gè)西部地區(qū)以及海南立項(xiàng)數(shù)量達(dá)到1230項(xiàng)，創(chuàng)下歷史新高，但其立項(xiàng)數(shù)只占立項(xiàng)總數(shù)的23.07%，支持金額83977萬元，僅為創(chuàng)新基金支持總額的16.4%，而當(dāng)年僅江蘇省的立項(xiàng)項(xiàng)目就有372項(xiàng)、資助金額44176萬元。資源投入的地域非均衡性，雖然與各省區(qū)創(chuàng)新能力差異有關(guān)，但是，這種非均衡性必然最終通過市場供求系統(tǒng)等傳遞路徑制約東部省份創(chuàng)新的質(zhì)態(tài)優(yōu)化和動(dòng)態(tài)升級。

其次，資源投入主體性結(jié)構(gòu)缺陷制約創(chuàng)新活力。創(chuàng)新既是技術(shù)研發(fā)過程，也是融資與各類服務(wù)供給過程，研發(fā)工作的繁瑣性使得很多中間活動(dòng)需要外包，因此，營造良好的創(chuàng)新環(huán)境，包括融資條件、中介服務(wù)機(jī)構(gòu)、信息平臺等均是創(chuàng)新活動(dòng)順利開展的必要條件。我國近年來也嘗試加大力度推進(jìn)與改善企業(yè)創(chuàng)新的整體環(huán)境，可是，大半投入資源還是聚集于技術(shù)研發(fā)本身，資源對中介類服務(wù)諸如風(fēng)險(xiǎn)創(chuàng)投、法律咨詢、稅務(wù)申報(bào)、會(huì)計(jì)與知識產(chǎn)權(quán)、人才培訓(xùn)與招聘等支持較為薄弱。根據(jù)科技部公布的創(chuàng)新基金預(yù)算執(zhí)行報(bào)告，2013年面向中小企業(yè)公共技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)補(bǔ)助資金是5億元，占創(chuàng)新基金預(yù)算總額的10.56%，而技術(shù)創(chuàng)新項(xiàng)目（首撥款）資助額25.5463億元，占預(yù)算總額53.94%；從支持方式看，貸款貼息、投資保障、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助類投入共計(jì)4.0447億元，占計(jì)劃支持金額的比重分別是3.99%、2.02%、1.89%。因此，從實(shí)際情況看，我國當(dāng)前對直接服務(wù)于創(chuàng)新企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)創(chuàng)投、融資擔(dān)保、法律、會(huì)計(jì)等服務(wù)機(jī)構(gòu)的培育還處于起步階段，這客觀上使得企業(yè)研發(fā)存在的融資難題等不易化解。

再次，資源投入階段性缺陷影響創(chuàng)新市場化進(jìn)程。一般來說，從創(chuàng)新與生產(chǎn)流程來看，企業(yè)創(chuàng)新面臨障礙較多、困難較大的階段是科技研發(fā)和成果轉(zhuǎn)化過程。因此，有效培育企業(yè)科技研發(fā)能力和創(chuàng)新成果市場轉(zhuǎn)化能力，應(yīng)是政府扶持的關(guān)鍵所在。但是，從現(xiàn)有資源投入環(huán)節(jié)來看，我國對創(chuàng)新的扶持重在突出科技創(chuàng)新能力培育，相比之下，科技創(chuàng)新成果市場轉(zhuǎn)化方面的促進(jìn)力度不強(qiáng)：2014年全國技術(shù)市場成交合同金額（8577億元）沒有超過9000億元；［3］享受到科技成果轉(zhuǎn)讓扶持的企業(yè)不足14%；［2］北京中關(guān)村服務(wù)于生產(chǎn)力促進(jìn)、技術(shù)轉(zhuǎn)移的機(jī)構(gòu)數(shù)量不到250家，而園區(qū)內(nèi)企業(yè)數(shù)高達(dá)45000多家。［5］

（三）研發(fā)要素激勵(lì)不足致使創(chuàng)新障礙難以化解

人力資本、設(shè)備等都是研發(fā)不可或缺的要素，對研發(fā)要素予以扶持是激勵(lì)創(chuàng)新行為的基本要求。正如前文所述，隨著我國加計(jì)扣除、加速折舊稅收優(yōu)惠政策的拓展，現(xiàn)行制度對創(chuàng)新要素的支持力度越來越大。但是，不同研發(fā)要素得到的政策扶持力度相差甚大。從某種意義上說，現(xiàn)行制度對創(chuàng)新要素的扶持，更多地強(qiáng)調(diào)研發(fā)設(shè)備等硬件方面的投入，其佐證是：《2013年創(chuàng)新基金年度報(bào)告》顯示，13901個(gè)創(chuàng)新基金項(xiàng)目2013年支出的244.2億元資金，其中僅儀器設(shè)備和生產(chǎn)設(shè)備購置兩項(xiàng)就高達(dá)181.05億元，占比74.14%；稅收政策準(zhǔn)予實(shí)施加計(jì)扣除、退稅照顧的也主要在于購置儀器與設(shè)備。相比之下，人力資本作為創(chuàng)新中最具有活力的要素，現(xiàn)行政策盡管有所體現(xiàn)，但是，支持力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上設(shè)備投入，以稅收政策為例：現(xiàn)行稅制對創(chuàng)新人才的照顧性安排門檻較高，僅限于對省級以上政府發(fā)放的“科技獎(jiǎng)金”“政府特殊津貼”“院士津貼”免征個(gè)人所得稅；企業(yè)職工教育經(jīng)費(fèi)的提取比例不超過工資薪金總額8%僅限于經(jīng)認(rèn)定的技術(shù)先進(jìn)型服務(wù)企業(yè)；個(gè)人投資創(chuàng)新型企業(yè)獲取的個(gè)人所得也沒有相應(yīng)的優(yōu)惠措施。至于研發(fā)用的廠房、建筑物、土地等不動(dòng)產(chǎn)，除了非營利性科研機(jī)構(gòu)自用的房產(chǎn)、土地免征房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅外，其他優(yōu)惠不多。因此，基于研發(fā)要素激勵(lì)，解決要素激勵(lì)的結(jié)構(gòu)性缺失，仍然是今后制度完善的方向。

三、激勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新的財(cái)稅政策完善方向與建議

承上言，我國財(cái)稅政策存在的種種缺陷，顯然制約了制度對科技創(chuàng)新的激勵(lì)功效。今后要促使政策功效充分發(fā)揮，需要在制度設(shè)計(jì)上做出調(diào)整和完善。建議基于創(chuàng)新規(guī)律與研發(fā)主體需求，按照下述方向逐步修正、完善現(xiàn)行創(chuàng)新激勵(lì)政策，具體包括：

（一）增強(qiáng)前端研發(fā)與后端成果轉(zhuǎn)化的制度激勵(lì)

現(xiàn)行財(cái)稅政策益處難以惠及初創(chuàng)期企業(yè)，反映了制度設(shè)計(jì)層面對前端研發(fā)培育關(guān)注不足的缺陷。鑒于此，從培育創(chuàng)新能力出發(fā)，可考慮通過以下調(diào)整來增強(qiáng)初創(chuàng)期企業(yè)的政策受益程度。

首先，擴(kuò)大財(cái)政扶持資金投入規(guī)模，實(shí)施分類扶持政策。財(cái)政資金注入相對于“結(jié)果”導(dǎo)向型稅收政策而言，更加契合初創(chuàng)期企業(yè)研發(fā)資源緊缺的特點(diǎn)，它能夠讓初創(chuàng)階段企業(yè)享受到比稅收優(yōu)惠更大的益處。因此，增強(qiáng)初創(chuàng)期企業(yè)受益程度需要更多地依賴財(cái)政資助。為此，建議增大各專項(xiàng)資金的投入規(guī)模，擴(kuò)大財(cái)政專項(xiàng)資金覆蓋面，尤其是加大面對初創(chuàng)期的科技型中小企業(yè)創(chuàng)新基金規(guī)模，提高項(xiàng)目資助比例。在此基礎(chǔ)上，適當(dāng)調(diào)整和完善專項(xiàng)資金管理方式，針對不同企業(yè)狀況實(shí)施分類資助方式，如針對初創(chuàng)期企業(yè)可適當(dāng)加大無償資助比例，對成長期企業(yè)更多落實(shí)階段參股、跟進(jìn)投資、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助和投資保障方式，嘗試運(yùn)用償還性資助（若資助項(xiàng)目成功，從產(chǎn)品利潤中返還資助資金；若因技術(shù)、市場原因項(xiàng)目失敗，無須償還）方式增強(qiáng)資金使用效率。

其次，調(diào)整創(chuàng)新基金評審標(biāo)準(zhǔn)，建立創(chuàng)新失敗補(bǔ)償機(jī)制。針對現(xiàn)行項(xiàng)目評審需要財(cái)務(wù)效益指標(biāo)作為評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)致使初創(chuàng)期企業(yè)受益弱化，今后評審項(xiàng)目是否予以資助時(shí)，可適當(dāng)修改評審辦法，更多突出項(xiàng)目的創(chuàng)新性指標(biāo)，弱化財(cái)務(wù)效益指標(biāo)，盡量為創(chuàng)新前端過程創(chuàng)造機(jī)會(huì)公平的條件，通過調(diào)整評審標(biāo)準(zhǔn)為創(chuàng)業(yè)期企業(yè)營造更為寬松的創(chuàng)新環(huán)境。同時(shí)，考慮到初創(chuàng)期企業(yè)創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)大、失敗機(jī)率高，可在創(chuàng)新基金中引入創(chuàng)新失敗補(bǔ)償機(jī)制，對于技術(shù)研發(fā)失敗、成果轉(zhuǎn)化失敗的企業(yè)，財(cái)政直接進(jìn)行補(bǔ)貼，補(bǔ)貼數(shù)額可為一定比例的研發(fā)投入與成果轉(zhuǎn)化支出。

再次，放松、擴(kuò)展稅收優(yōu)惠政策條件與適用范圍。稅收優(yōu)惠政策雖屬于終端產(chǎn)出激勵(lì)制度，研發(fā)主體在企業(yè)初創(chuàng)階段確實(shí)難以享受到減免待遇，但是，時(shí)間遞延機(jī)制可以在一定程度上讓企業(yè)在以后的納稅年度中享受到減免稅待遇，因此，針對研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除等優(yōu)惠政策，應(yīng)給予初創(chuàng)期企業(yè)更為充裕的時(shí)間照顧，如對沒有應(yīng)納稅所得額或尚未盈利的創(chuàng)新型企業(yè)，其研發(fā)投入可按規(guī)定預(yù)先申報(bào)稅收減免，等到企業(yè)進(jìn)入盈利期后允許其進(jìn)行結(jié)轉(zhuǎn)扣除；對創(chuàng)新失敗的損失額，也可允許企業(yè)在以后年度內(nèi)無限期地抵免應(yīng)稅所得額。此外，鑒于當(dāng)前以獨(dú)立研發(fā)主體為激勵(lì)重心的稅制設(shè)計(jì)與初創(chuàng)期企業(yè)日漸盛行的合作協(xié)同創(chuàng)新模式存在偏離，可以在稅制設(shè)計(jì)時(shí)，更多引入瞄準(zhǔn)合作創(chuàng)新模式的扶持機(jī)制，通過制定專門的合作創(chuàng)新模式稅收優(yōu)惠政策加大企業(yè)受益程度，進(jìn)而促成創(chuàng)新資源與要素有效突破壁壘、以合力增強(qiáng)創(chuàng)新成效。

當(dāng)然，需要指出的是，初創(chuàng)期企業(yè)創(chuàng)新難度較大的時(shí)期，除了前端研發(fā)階段外，另一個(gè)比較普遍的難題是科技成果出來后的市場轉(zhuǎn)化階段。這實(shí)際上也是我國科技型企業(yè)研發(fā)所面臨的關(guān)鍵障礙之一。所以，加大財(cái)稅政策對科技成果轉(zhuǎn)化的支持是今后制度完善的另一個(gè)方向。為此，可嘗試調(diào)整政府采購創(chuàng)新產(chǎn)品的激勵(lì)制度，建議：督促各級政府出臺具有可操作性的創(chuàng)新采購實(shí)施辦法，確保政策精神能夠落到實(shí)處；在此基礎(chǔ)上，建立政府采購首購補(bǔ)貼制度，對購買國內(nèi)企業(yè)首臺（套）自主創(chuàng)新產(chǎn)品（設(shè)備）的國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體，可按照購買價(jià)格的一定比例予以補(bǔ)貼。同理，財(cái)政也可建立創(chuàng)新產(chǎn)品采購專項(xiàng)補(bǔ)貼，對購買國內(nèi)首臺（套）自主創(chuàng)新重點(diǎn)產(chǎn)品（設(shè)備）的企業(yè)與個(gè)人，給予購買價(jià)格一定比例的獎(jiǎng)勵(lì)，通過補(bǔ)貼機(jī)制引導(dǎo)市場主體的采購行為，從而擴(kuò)大創(chuàng)新產(chǎn)品市場份額、推動(dòng)成果市場化進(jìn)程。

（二）均衡區(qū)域性資源投入與修正扶持主體偏差

如前所述，我國在激勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新上存在資源投入的區(qū)域結(jié)構(gòu)失衡問題，這種失衡必然從長期影響創(chuàng)新能力可持續(xù)性發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。因此，今后在資源投入時(shí)，需要均衡區(qū)域間配置結(jié)構(gòu)?？紤]到西部省區(qū)整體創(chuàng)新水平較差、資源投入也有限，可適當(dāng)增加西部省區(qū)的資源投入規(guī)模。為此，一是有必要加大當(dāng)?shù)胤趸瘓@、科技示范區(qū)、高新產(chǎn)業(yè)園等創(chuàng)新平臺建設(shè)，通過資助創(chuàng)新類培訓(xùn)與科技比賽等傳播創(chuàng)新文化、引導(dǎo)創(chuàng)新資源對接；二是優(yōu)化創(chuàng)新基金為代表的專項(xiàng)資金區(qū)域結(jié)構(gòu)，提高專項(xiàng)資金在西部省區(qū)的扶持力度，確保資金以年10%增長率增長，尤其是加大對西部現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項(xiàng)目、環(huán)境治理項(xiàng)目的培育；三是給予西部省區(qū)一定的稅收優(yōu)惠政策調(diào)整權(quán)限，允許地方政府在一定幅度內(nèi)自行上浮創(chuàng)新優(yōu)惠稅率、研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除率或延長抵免結(jié)轉(zhuǎn)年限；四是加大西部特色產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)力度，通過培育特色產(chǎn)業(yè)集群吸引創(chuàng)新資源流入以增強(qiáng)創(chuàng)新能力建設(shè)。

當(dāng)然，在資源投入?yún)^(qū)域性失衡外，我國財(cái)稅創(chuàng)新資源配置上也存在顯著的主體結(jié)構(gòu)偏差。鑒于主體結(jié)構(gòu)偏差主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面——多以企業(yè)資質(zhì)認(rèn)定作為享有稅收優(yōu)惠政策依據(jù)以及重視研發(fā)技術(shù)主體而輕創(chuàng)新服務(wù)主體，今后修正資源投入主體結(jié)構(gòu)偏差，需要重點(diǎn)解決好優(yōu)惠政策受益主體的科學(xué)合理認(rèn)定問題。建議一是淡化創(chuàng)新主體的資質(zhì)認(rèn)定機(jī)制，以研發(fā)行為作為是否享有優(yōu)惠政策的判斷依據(jù)。這意味著優(yōu)惠政策設(shè)計(jì)需要由資質(zhì)認(rèn)定、范圍認(rèn)定轉(zhuǎn)向以創(chuàng)新要素為取向，如對研發(fā)主體所擁有廠房、建筑物等不動(dòng)產(chǎn)免征營業(yè)稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等政策，不應(yīng)以企業(yè)是否在大學(xué)科技園與孵化器為準(zhǔn)，而應(yīng)面向所有研發(fā)主體，不論其是否在科技園與孵化器內(nèi)；二是增強(qiáng)對創(chuàng)新服務(wù)性機(jī)構(gòu)扶持力度，健全風(fēng)險(xiǎn)投資激勵(lì)政策。法律、會(huì)計(jì)、知識產(chǎn)權(quán)、培訓(xùn)等服務(wù)雖不屬于創(chuàng)新核心業(yè)務(wù)，但是，此類專業(yè)服務(wù)的提供能夠避免研發(fā)主體為諸多繁瑣外圍工作所包圍，它們對縮短研發(fā)周期、推進(jìn)科技成果市場化等具有不可忽略的作用。培育創(chuàng)新服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)際上是為創(chuàng)新活動(dòng)營造良好的外圍環(huán)境。因此，建議國家積極運(yùn)用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助、財(cái)政貼息、稅收優(yōu)惠等手段對創(chuàng)新服務(wù)體系給予一定的扶持。其中，特別需要強(qiáng)調(diào)的是，風(fēng)險(xiǎn)投資、保險(xiǎn)、擔(dān)保機(jī)構(gòu)對創(chuàng)新主體發(fā)展具有融通資金、弱化風(fēng)險(xiǎn)、容許創(chuàng)新“試錯(cuò)”等多種特殊功能，借助財(cái)稅政策工具引導(dǎo)和激勵(lì)風(fēng)險(xiǎn)投資應(yīng)是制度完善的方向，今后可以考慮對投資于創(chuàng)新企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)投資企業(yè)取得的投資收益，一律免征企業(yè)所得稅、風(fēng)險(xiǎn)投資虧損結(jié)轉(zhuǎn)期限予以延長或允許將虧損用于抵免風(fēng)險(xiǎn)投資企業(yè)其他投資的資本利得、對風(fēng)險(xiǎn)投資企業(yè)實(shí)行再投資減免或退稅優(yōu)惠、對保險(xiǎn)公司的科技保險(xiǎn)收入免征相關(guān)稅費(fèi)、對為創(chuàng)新企業(yè)提供服務(wù)的擔(dān)保機(jī)構(gòu)可加倍稅前扣除風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金。

（三）強(qiáng)化人力資本的稅收激勵(lì)機(jī)制

人力資本是最具活力和創(chuàng)造力的創(chuàng)新要素。利用稅收工具肯定并強(qiáng)化創(chuàng)新人才的勞動(dòng)是各國激勵(lì)創(chuàng)新的基本做法。鑒于我國現(xiàn)行稅制對人力資本要素傾斜力度不足，建議通過放寬優(yōu)惠政策享有條件來增強(qiáng)制度的激勵(lì)功效：一是政府發(fā)放的“科技獎(jiǎng)金”“政府特殊津貼”“院士津貼”免征個(gè)人所得稅條件，由“省級以上”調(diào)整為“縣級以上”；二是“職工教育經(jīng)費(fèi)不超過工資薪金總額8%部分據(jù)實(shí)水平扣除，超過部分準(zhǔn)予在以后年度結(jié)轉(zhuǎn)扣除”政策適用范圍，由現(xiàn)行15個(gè)試點(diǎn)區(qū)域拓展到全國；三是個(gè)人用于對非關(guān)聯(lián)的科研機(jī)構(gòu)和高等學(xué)校研究開發(fā)新產(chǎn)品、新技術(shù)、新工藝所發(fā)生的研究開發(fā)經(jīng)費(fèi)資助準(zhǔn)予全額稅前扣除。

（四）構(gòu)建信息共享平臺，增強(qiáng)部門間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

我國創(chuàng)新扶持性政策雖多，但零散與協(xié)作不足不僅削弱了政策激勵(lì)功效，而且，也導(dǎo)致政策管理存在資源浪費(fèi)與成本高昂問題。對此，需要強(qiáng)化部門間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)予以化解，建議建立部門間政策協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，由科技部門或財(cái)稅部門牽頭，聯(lián)合發(fā)改委、知識產(chǎn)權(quán)等相關(guān)部門組成協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌安排部門間政策協(xié)調(diào)。同時(shí)，也可以構(gòu)建由創(chuàng)新主體、科技部門、財(cái)稅部門等參加的信息共享平臺，實(shí)現(xiàn)企業(yè)研發(fā)情況與財(cái)稅扶持信息的有效對接，既方便企業(yè)從平臺上及時(shí)獲取相關(guān)政策規(guī)定，又便利財(cái)稅、科技等主管機(jī)構(gòu)審核企業(yè)研發(fā)投入、政策受益情況，借此降低政策運(yùn)行、管理成本。

〔1〕科學(xué)技術(shù)部發(fā)展計(jì)劃司.中國區(qū)域創(chuàng)新監(jiān)測數(shù)據(jù)2013 [R].科學(xué)技術(shù)文獻(xiàn)出版社,2015.

〔2〕蘭飛,李揚(yáng)子.支持小微企業(yè)科技創(chuàng)新的財(cái)稅政策效果分析與對策[J].稅務(wù)研究,2014(3):21-24.

〔3〕中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院.國家創(chuàng)新指數(shù)報(bào)告2014[M].北京:科學(xué)技術(shù)文獻(xiàn)出版社,2015.6.

〔4〕中華人民共和國科學(xué)技術(shù)部.國家重點(diǎn)園區(qū)創(chuàng)新監(jiān)測報(bào)告2014[M].北京:科學(xué)技術(shù)文獻(xiàn)出版社,2015.7.

〔5〕郭佩霞.促進(jìn)創(chuàng)新型中小企業(yè)發(fā)展的財(cái)稅政策取向[J].稅務(wù)研究,2011(6):10-15.

【責(zé)任編輯王東偉】

F812.4

A

1672-9544（2016）05-0016-07

2016-03-08

郭佩霞，財(cái)稅學(xué)院教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究方向?yàn)樨?cái)政理論與實(shí)踐；胡彬，財(cái)稅學(xué)院在讀碩士研究生，研究方向?yàn)樨?cái)政理論與實(shí)踐。