探析土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的關(guān)系

■陳超

（云南國(guó)土資源職業(yè)學(xué)院云南昆明652501）

探析土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的關(guān)系

■陳超

（云南國(guó)土資源職業(yè)學(xué)院云南昆明652501）

土地資源日益緊張，加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃十分必要，但是在城鄉(xiāng)規(guī)劃中，難免會(huì)受到土地規(guī)劃管理的束縛與限制。主要對(duì)土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的關(guān)系進(jìn)行了討論，希望對(duì)相關(guān)研究領(lǐng)域提供幫助。

土地規(guī)劃 管理 城鄉(xiāng)規(guī)劃 實(shí)施

在我國(guó)特有的規(guī)劃與土地管理職能分立的情況下，城鄉(xiāng)建設(shè)面臨著同時(shí)以兩個(gè)規(guī)劃為依據(jù)的局面。其中，城鄉(xiāng)規(guī)劃從宏觀的空間發(fā)展戰(zhàn)略到微觀的詳細(xì)規(guī)劃設(shè)計(jì)均有大量的專業(yè)理論和編制實(shí)踐來支撐，在過去30年快速城市化時(shí)期始終是地方政府關(guān)注的重心。相形之下，土地規(guī)劃起步晚，但進(jìn)步大。近10年開展的兩輪土地利用總體規(guī)劃均高舉了耕地保護(hù)和土地集約利用的大旗，其核心內(nèi)容體現(xiàn)了中央自上而下控制地方建設(shè)用地規(guī)模、保護(hù)耕地的決心，出于保障建設(shè)用地、完成耕地保護(hù)任務(wù)的目的，土地規(guī)劃也受到了地方政府的高度重視。

1　土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃之間的矛盾

1.1管理方式的矛盾

土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施都是在我國(guó)特殊的國(guó)情下所產(chǎn)生的兩種管理方式，隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，特別是近幾年來大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)入城市，城鎮(zhèn)化的進(jìn)程不斷加快，土地資源做為一種經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性資源正面臨著嚴(yán)峻的考驗(yàn)，而與之相對(duì)應(yīng)的土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃就成為了兩個(gè)矛盾體，兩者之間的矛盾不斷加劇。由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村的大量剩余勞動(dòng)力進(jìn)入城市，一些農(nóng)民因?yàn)榉N種原因也放棄了土地的使用權(quán)，在土地規(guī)劃管理中為了土地的合理、有效利用，所以要用這部分閑置的土地進(jìn)行再次的開發(fā)利用。各地根據(jù)實(shí)地情況的不同，進(jìn)行了不同的土地征用，土地的拍賣只關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益，甚至為了某些原因蓄意抬高土地價(jià)格，從而忽略了土地的合理利用，但是城鄉(xiāng)規(guī)劃的目的則是為了城鄉(xiāng)的發(fā)展，同時(shí)兼顧到當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展需要，這樣土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的目的不同，從而構(gòu)成了矛盾。

1.2城鄉(xiāng)規(guī)劃中的矛盾

城鄉(xiāng)規(guī)劃中也存在著對(duì)土地規(guī)劃不科學(xué)的地方。首先，由于城鄉(xiāng)規(guī)劃中的城市化進(jìn)程加快，建筑用土地在不斷地?cái)U(kuò)大，而耕地則在不斷地縮小，城鄉(xiāng)規(guī)劃中對(duì)耕地、非農(nóng)業(yè)用地的控制力度不夠，造成了建筑用地不斷侵蝕耕地的情況。其次，土地規(guī)劃中對(duì)土地的征用是一個(gè)很普遍的現(xiàn)象，但是在土地的征用過程中經(jīng)常發(fā)生土地的補(bǔ)償款與土地的實(shí)際征用價(jià)格之間差距較大的情況，而這種差距則引起了農(nóng)民的不滿情緒，進(jìn)而影響到土地的正常征用工作，使土地的征用過程中的不規(guī)范現(xiàn)象逐步加劇，土地得到不合理的利用。土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃之間的內(nèi)容等有差異。兩者由于管理部門與管理內(nèi)容的不同，其所使用的指導(dǎo)思想與一些原則性問題上都存在著差異。土地規(guī)劃管理是為了土地的合理、科學(xué)的使用，以期達(dá)到土地的最大利用效率；而城鄉(xiāng)規(guī)劃則是為滿足城市化進(jìn)程的需要，兩者在實(shí)施時(shí)存在著差異，甚至是相互制約的局面。

2　土地管理手段是保障城鄉(xiāng)規(guī)劃有效實(shí)施的重要手段

土地管理的主要手段是土地管制制度，體現(xiàn)在規(guī)劃指標(biāo)的引導(dǎo)和計(jì)劃指標(biāo)的控制上。當(dāng)前由于計(jì)劃指標(biāo)的緊約束，布局在地市級(jí)中心城區(qū)以及鄰近地區(qū)、開發(fā)園區(qū)的重點(diǎn)項(xiàng)目和儲(chǔ)備用地主要使用新增計(jì)劃，而區(qū)縣級(jí)項(xiàng)目和村鎮(zhèn)建設(shè)用地主要使用增減掛鉤指標(biāo)。兩種計(jì)劃指標(biāo)與城市規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃相互整合，可促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃的有效實(shí)施。

2.1城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤與村鎮(zhèn)規(guī)劃

雖然土地規(guī)劃圖對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地基本上采取了維持現(xiàn)狀的表達(dá)方式，但在實(shí)踐中卻通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)的拆并，引導(dǎo)農(nóng)村居民點(diǎn)向城鎮(zhèn)和中心村集中。促使各地加大城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的主要?jiǎng)恿κ牵合逻_(dá)地、縣級(jí)政府的新增建設(shè)用地計(jì)劃遠(yuǎn)不能滿足大規(guī)模的城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求，通過拆并村莊騰挪出的用地指標(biāo)可用于城鎮(zhèn)建設(shè)。

2.2城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的功與過

國(guó)土部推行增減掛鉤的初衷是：盤活存量農(nóng)村建設(shè)用地，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局，在保障耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的前提下緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地計(jì)劃緊張壓力。然而掛鉤政策在執(zhí)行中走了樣。少數(shù)地方片面追求增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，違背農(nóng)民意愿強(qiáng)拆強(qiáng)建，農(nóng)民被迫集中居住，不僅生活成本加大，而且難以分享到增減掛鉤所產(chǎn)生的土地增值收益。盡管“農(nóng)民被上樓”一度使掛鉤政策備受社會(huì)質(zhì)疑，但在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程加速、農(nóng)村融入城市、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展大潮下，增減掛鉤作為一項(xiàng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的重要政策在很多地方得到成功運(yùn)用和推廣。在即將被城市化的農(nóng)村地區(qū)、新農(nóng)村建設(shè)示范地區(qū)以及實(shí)施農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)的農(nóng)村，由于本身就有拆遷村莊、集中安排還建點(diǎn)、開展農(nóng)用地整理的迫切需要，掛鉤政策包含一系列同步審批建新區(qū)用地、免交耕地開墾費(fèi)和新增建設(shè)用地使用費(fèi)、配套安排農(nóng)村土地整治項(xiàng)目等優(yōu)惠政策，因此在上述地區(qū)推進(jìn)增減掛鉤壓力小、實(shí)惠大，有利于實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展的雙贏。

3　結(jié)束語

隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國(guó)的城市化進(jìn)程不斷加快，在這一過程中土地資源的利用就成為一個(gè)熱門的話題，如何有效地利用土地資源也是擺在所有人面前的一道難題。土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施兩者之間在實(shí)際操作時(shí)既有聯(lián)系也有區(qū)別，而如何協(xié)調(diào)兩者之間的關(guān)系，使得土地資源得到最大化的利用，同時(shí)保證耕地等資源便是我們研究的一個(gè)十分重要的課題。因此，本文就土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的關(guān)系進(jìn)行一些探討，希望對(duì)于這方面的研究工作有所幫助。

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F301.23[文獻(xiàn)碼]B

1000-405X（2016）-7-346-1