某縣"十二五"土地整治規(guī)劃實(shí)施情況評估與思考

■賈翠萍

（北京世紀(jì)農(nóng)豐土地科技有限公司　新疆　烏魯木齊　830000）

某縣"十二五"土地整治規(guī)劃實(shí)施情況評估與思考

■賈翠萍

（北京世紀(jì)農(nóng)豐土地科技有限公司新疆烏魯木齊830000）

土地整治可以彌補(bǔ)土地利用和土地條件之間存在的差距，達(dá)到土地資源生產(chǎn)、生活和生態(tài)狀況的最優(yōu)化。中國農(nóng)業(yè)大學(xué)教授郝晉珉認(rèn)為，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，土地整治也應(yīng)隨之變化，并與國家整體戰(zhàn)略同步，主動(dòng)引導(dǎo)和保障國家戰(zhàn)略部署。他指出，應(yīng)將土地整治定位得更高一些，思考國家戰(zhàn)略到底需要什么，可以為其做好哪些服務(wù)。要強(qiáng)調(diào)耕地、建設(shè)用地、生態(tài)環(huán)境和農(nóng)民權(quán)益的統(tǒng)籌管理，與節(jié)約用地戰(zhàn)略相統(tǒng)一，著眼全局，從之前單純的專項(xiàng)整治轉(zhuǎn)向全面的綜合整治。。

土地整治目標(biāo)規(guī)劃實(shí)施評價(jià)工作啟示

1　“十二五”土地整治規(guī)劃目標(biāo)

1.1總體目標(biāo)

本著提高耕地質(zhì)量，增加耕地?cái)?shù)量，同時(shí)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的總體目標(biāo)，有序開展農(nóng)用地整理，大力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)；加強(qiáng)農(nóng)牧業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局優(yōu)化；在保證改善生態(tài)環(huán)境的前提下，使宜農(nóng)未利用土地資源得到適度開發(fā)；通過退耕還牧，退牧還草，休牧育草，劃區(qū)輪牧，使草原生產(chǎn)能力得到恢復(fù)和改善，充分發(fā)揮土地整治的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益，實(shí)現(xiàn)額敏縣土地資源可持續(xù)利用，為推進(jìn)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)提供土地保障。

1.2具體目標(biāo)

規(guī)劃到2015年，全縣土地整治總規(guī)模40100.44公頃，補(bǔ)充耕地2147.71公頃。

1.2.1農(nóng)用地整理目標(biāo)

規(guī)劃期間，全縣農(nóng)用地整理總規(guī)模36813.43公頃，補(bǔ)充耕地924.54公頃，分為高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)和一般農(nóng)用地整理兩類。

（1）高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)目標(biāo)。通過土地整治提高基礎(chǔ)設(shè)施配套程度，改善農(nóng)業(yè)機(jī)械化、規(guī)模化生產(chǎn)條件，增強(qiáng)抵御自然災(zāi)害能力，改善生態(tài)景觀，提高糧食生產(chǎn)保障能力，建設(shè)集中連片、設(shè)施配套、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、生態(tài)良好、抗災(zāi)能力強(qiáng)，并與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營方式相適應(yīng)的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田。規(guī)劃期間，全縣安排高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)規(guī)模29900.75公頃，可建成高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田面積29327.00公頃，補(bǔ)充耕地新增耕地528.30公頃，耕地質(zhì)量提高1個(gè)等級。

（2）一般農(nóng)用地整理目標(biāo)。通過加強(qiáng)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大農(nóng)田保護(hù)和建設(shè)，提高耕地質(zhì)量；適度開發(fā)宜農(nóng)土地后備資源，歸并零散地塊，整治田間道路、溝渠、林網(wǎng)、田坎、墳地、零星建設(shè)用地，增加有效耕地面積。規(guī)劃期內(nèi)，農(nóng)用地整理總規(guī)模6912.68公頃，補(bǔ)充耕地面積396.24公頃。

1.2.2農(nóng)村建設(shè)用地整理目標(biāo)

加快推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整理，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)功能建設(shè)，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。規(guī)劃期內(nèi)，農(nóng)村建設(shè)用地整理規(guī)模1477.78公頃，補(bǔ)充耕地面積82.31公頃。

1.2.3城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤目標(biāo)

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局，確保實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地不增加，耕地不減少。規(guī)劃期間，劃定農(nóng)村居民點(diǎn)用地拆舊區(qū)規(guī)模44.60公頃，全部用于城鎮(zhèn)建設(shè)。

1.2.4生態(tài)治理目標(biāo)

通過草場整治、防護(hù)林建設(shè)和環(huán)境綜合治理等，使自然生態(tài)和農(nóng)牧業(yè)發(fā)展相對平衡，從而保持生態(tài)良好和可持續(xù)發(fā)展。規(guī)劃期間，擬對二支河牧場開展草場治理，整治規(guī)模為515.45公頃。

1.2.5宜耕后備土地資源開發(fā)目標(biāo)

堅(jiān)持因地制宜，適度開發(fā)宜耕后備土地資源，確保耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，規(guī)劃期間安排土地開發(fā)規(guī)模1249.18公頃，補(bǔ)充耕地1140.86公頃。

2　“十二五”土地整治規(guī)劃實(shí)施評價(jià)

2.1取得的成效

上輪規(guī)劃按照占補(bǔ)平衡的基本原則，在充分考慮耕地后備資源潛力、投入和區(qū)域協(xié)調(diào)的前提下，通過大力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，提高了耕地質(zhì)量，促進(jìn)了土地集約利用，在改善土地生態(tài)環(huán)境和農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，擴(kuò)展城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展的空間等方面也取得了一定的成效，進(jìn)一步增強(qiáng)了土地資源尤其是耕地資源可持續(xù)利用能力。

2.1.1有效補(bǔ)充了耕地?cái)?shù)量，實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡

“十二五”期間，全縣共實(shí)施土地整治項(xiàng)目17個(gè)，建設(shè)規(guī)模14246.20公頃，建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田面積為13246.87公頃，累計(jì)新增耕地面積244.36公頃，確保了全縣耕地總量穩(wěn)中有升，實(shí)現(xiàn)了耕地占補(bǔ)平衡。

2.1.2改善了農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施條件，提高了耕地質(zhì)量

上輪規(guī)劃實(shí)施期間，全縣土地整治項(xiàng)目累計(jì)投資28010.32萬元，土地平整面積1931.60公頃，完成灌、排渠（管）道工程量2442.228公里，田間道路工程量350.32公里，田間道路通達(dá)度平均達(dá)到100%，新增和改善機(jī)耕面積13246.80公頃，修建6383座機(jī)井、渡槽、橋、涵、水閘、泵站等水工建筑物，鹽堿地治理面積15.05公頃，建設(shè)農(nóng)田防護(hù)林96.2862萬株，受益人口達(dá)14494人，農(nóng)民人均新增農(nóng)業(yè)年純收入2945.71元，實(shí)現(xiàn)了田、水、路、林、村綜合整治，極大的改善了農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施條件，提高了耕地質(zhì)量，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，降低了生產(chǎn)成本，增加了農(nóng)民務(wù)農(nóng)收入。

2.1.3優(yōu)化了土地利用結(jié)構(gòu)，促進(jìn)土地集約利用

通過開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地整治，既增加了耕地面積，又優(yōu)化了土地利用結(jié)構(gòu)和布局，利用節(jié)約出來的一部分集體建設(shè)用地，依法依規(guī)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，壯大了集體經(jīng)濟(jì)，拓寬了城鄉(xiāng)發(fā)展空間，有力地促進(jìn)了新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展；有效促進(jìn)了土地集約利用，優(yōu)化了土地利用結(jié)構(gòu)，土地的集約化程度和利用效益明顯提高。

2.2存在的問題

“十二五”土地整治規(guī)劃對規(guī)劃期間的土地整治工作發(fā)揮了一定的指導(dǎo)作用，本輪規(guī)劃要全面分析上輪規(guī)劃編制的歷史背景及政策環(huán)境，客觀分析存在的問題及其原因，客觀公正、實(shí)事求是地進(jìn)行評價(jià)。

2.2.1規(guī)劃的約束性不強(qiáng)，實(shí)施權(quán)威性不夠

上輪土地整治規(guī)劃的編制實(shí)施，很大程度上指導(dǎo)了全市土地整治工作，但由于土地整治規(guī)劃作為政策出臺的時(shí)間較晚，學(xué)科體系至今還處在不斷完善和發(fā)展過程中，因此被社會(huì)各界認(rèn)知、接受和重視的程度也相對較弱，導(dǎo)致其規(guī)劃權(quán)威性不足，加之規(guī)劃的彈性不足，所以規(guī)劃實(shí)施過程中依然存在部分土地整治項(xiàng)目與規(guī)劃不符的情況。

2.2.2土地整治目標(biāo)單一，與相關(guān)規(guī)劃的缺少銜接

上輪土地整治規(guī)劃目標(biāo)比較單一，主要以實(shí)現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)任務(wù)和補(bǔ)充耕地任務(wù)為目的，對農(nóng)村建設(shè)用地整理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等考慮較少；缺乏與相關(guān)部門的銜接與協(xié)調(diào)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入比較分散，一些行業(yè)規(guī)劃與土地整治規(guī)劃在規(guī)劃布局、建設(shè)內(nèi)容、規(guī)劃期限等方面不協(xié)調(diào)，也在一定程度上限制了土地整治綜合控制作用的發(fā)揮。

2.2.3規(guī)劃實(shí)施管理難度大，權(quán)屬調(diào)整方式匱乏

土地用途管制制度的實(shí)行，體現(xiàn)了規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，但土地整治項(xiàng)目安排的隨意性較大，加之土地占用補(bǔ)償機(jī)制的不健全，制約了土地整治規(guī)劃的順利實(shí)施。同時(shí)，土地整治規(guī)劃注重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，缺少對權(quán)屬調(diào)整的政策研究，實(shí)施保障措施匱乏，規(guī)劃實(shí)施過程中規(guī)模效益受到一定制約。

3　對新一輪土地整治工作的重要啟示

3.1加強(qiáng)宣傳，提高全社會(huì)對土地整治重要性的認(rèn)識

深入開展土地基本國情和國策教育，加強(qiáng)土地整治法規(guī)和政策宣傳，提高全社會(huì)對土地整治在全面建設(shè)小康社會(huì)，實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，保護(hù)和建設(shè)生態(tài)環(huán)境中重要作用的認(rèn)識。樹立依法、按規(guī)劃進(jìn)行土地整治的觀念，增強(qiáng)公眾參與和監(jiān)督意識。

3.2充實(shí)土地整治規(guī)劃的內(nèi)容，健全規(guī)劃體系

根據(jù)全縣經(jīng)濟(jì)建設(shè)和占補(bǔ)平衡需要，積極探索國土綜合整治新機(jī)制，嚴(yán)格依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃進(jìn)行項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)，形成總體規(guī)劃、整治規(guī)劃、項(xiàng)目設(shè)計(jì)相銜接的規(guī)劃體系，切實(shí)發(fā)揮規(guī)劃對土地整治活動(dòng)的宏觀控制和引導(dǎo)作用。加強(qiáng)和完善土地整治年度計(jì)劃管理，落實(shí)建設(shè)占用耕地計(jì)劃、土地整治補(bǔ)充耕地計(jì)劃和土地整治項(xiàng)目計(jì)劃掛鉤制度，嚴(yán)格按照規(guī)劃編報(bào)項(xiàng)目計(jì)劃，整治后新增耕地要依法實(shí)行承包經(jīng)營，基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)耕地應(yīng)納入基本農(nóng)田進(jìn)行保護(hù)。

3.3完善配套法規(guī)，加強(qiáng)對土地整治的監(jiān)督和指導(dǎo)

完善土地整治地方配套管理細(xì)則，制定額敏縣土地整治規(guī)劃指導(dǎo)意見，完善土地整治規(guī)劃管理，將土地整治納入土地執(zhí)法巡查的范圍，嚴(yán)格禁止違反規(guī)劃的土地整治活動(dòng)。按照國家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，加強(qiáng)對土地整治實(shí)施過程的監(jiān)督指導(dǎo)，強(qiáng)化工程質(zhì)量、資金使用等的監(jiān)管，確保土地整治活動(dòng)規(guī)范、有序地開展。

加強(qiáng)土地整治權(quán)屬管理，按照依法、自愿、公平的原則調(diào)整土地權(quán)屬，防止發(fā)生新的土地權(quán)屬爭議。整治前，要明確土地權(quán)屬和土地利用現(xiàn)狀；整治后，要及時(shí)進(jìn)行土地變更調(diào)查和土地變更登記。

3.4穩(wěn)定和拓寬投入渠道，探索完善土地整治經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制

按照“誰占用、誰補(bǔ)充，誰破壞、誰復(fù)墾”的原則，嚴(yán)格新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)和耕地開墾費(fèi)的收繳使用管理，做到收繳到位，?？顚Ｓ?；加大對工礦廢棄地復(fù)墾投入的力度。努力提高資金使用效率，降低成本，優(yōu)先保障土地整治重大工程的投入。

建立多種投資渠道。按照“誰投入、誰受益”的原則，完善適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的利益分配機(jī)制，吸引社會(huì)更多資金投入土地整治，推進(jìn)土地整治的產(chǎn)業(yè)化。

3.5加強(qiáng)基礎(chǔ)建設(shè)，提高土地整治的整體水平

充分運(yùn)用現(xiàn)代科技手段，加強(qiáng)土地整治的資源調(diào)查、評價(jià)和監(jiān)測；開展土地整治領(lǐng)域的基礎(chǔ)研究，完善土地整治標(biāo)準(zhǔn)體系；加快土地整治規(guī)劃管理的信息系統(tǒng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)管理的計(jì)算機(jī)化和網(wǎng)絡(luò)化；加強(qiáng)土地整治實(shí)用技術(shù)的開發(fā)和推廣，增加土地整治的科技含量。廣泛開展國際交流與合作，學(xué)習(xí)借鑒國外的先進(jìn)技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)。健全專門機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)人才培養(yǎng)，全面提高土地整治專業(yè)隊(duì)伍的整體素質(zhì)。

4　結(jié)束語

土地整治規(guī)劃是落實(shí)土地利用總體規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)的重要手段，也是指導(dǎo)地方科學(xué)開展土地整治工作的重要依據(jù)。科學(xué)編制和嚴(yán)格實(shí)施土地整治規(guī)劃，有利于整合資源、引導(dǎo)資金、整體推進(jìn)土地綜合整治、有效補(bǔ)充耕地面積、提高耕地質(zhì)量、建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田、切實(shí)落實(shí)耕地保護(hù)目標(biāo)任務(wù)。

F407.1[文獻(xiàn)碼]B

1000-405X（2016）-9-408-1