農(nóng)村土地確權引發(fā)的糾紛及其化解策略※
——基于P鎮(zhèn)“六權同確”試點村的分析

○唐跟利　盧彥伶

農(nóng)村土地確權引發(fā)的糾紛及其化解策略※
——基于P鎮(zhèn)“六權同確”試點村的分析

○唐跟利盧彥伶

2016年3月5日，李克強在《2016年國務院政府工作報告》中指出：“積極發(fā)展多種形式農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，完善對家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社等新型經(jīng)營主體的扶持政策，鼓勵農(nóng)戶依法自愿有償流轉(zhuǎn)承包地，開展土地股份合作、聯(lián)合或土地托管?！保?］農(nóng)村土地政策的改變，使農(nóng)村面貌發(fā)生了巨大的變化。土地確權是土地流轉(zhuǎn)的基礎和前提，土地確權這一工作在農(nóng)村引發(fā)了很多矛盾糾紛，在一定程度上影響了農(nóng)村社會穩(wěn)定及發(fā)展。土地糾紛的解決事關農(nóng)民的切身利益，其解決得如何，成為當前影響中國社會穩(wěn)定和發(fā)展的重要因素，若是不能及時有效地遏制和化解農(nóng)村土地糾紛問題，會威脅到我國社會穩(wěn)定及全面小康社會建設。

一、調(diào)查區(qū)域的基本情況

（一）P鎮(zhèn)和試點村的基本情況

P鎮(zhèn)地處川東北，位于達州市通川區(qū)東郊，距離達州市市區(qū)僅13公里。全鎮(zhèn)國土面積75.14平方公里，耕地面積16654畝，轄區(qū)4個社區(qū)、15個行政村，總?cè)丝跀?shù)6576戶，24343人。境內(nèi)有條明月江貫穿而過，氣候溫暖濕潤，四季分明。盛產(chǎn)西瓜、草莓、柑桔等經(jīng)濟作物。

P鎮(zhèn)土地確權最有特色的是W村和C村，這兩個村是該市正在規(guī)劃的“都市農(nóng)業(yè)體驗區(qū)”核心區(qū)的核心村，同時還是“六權同確”工作試點村，具備城鎮(zhèn)化背景和土地確權的雙重因素。

P鎮(zhèn)W村、C村兩村總面積達9.8平方公里，共有15個村民小組。從2014年11月18日起，在通川區(qū)區(qū)委、區(qū)政府的領導和區(qū)“六權同確”辦公室指導下，國土、住建、農(nóng)林、水務等4個區(qū)級部門主動參與，P鎮(zhèn)黨委、政府用3個月時間，完成了W村、C村“六權同確”試點工作任務，完成土地承包經(jīng)營權頒證1182戶；集體土地所有權頒證15宗；集體土地使用權頒證553戶；房屋所有權頒證177戶；林權方面，集體11戶、20宗，個人750戶、1034宗；水利設施產(chǎn)權頒證40處。

（二）試點村土地確權的具體做法

在3個多月的“六權同確”工作中，P鎮(zhèn)黨委、政府抓實準備、作業(yè)、頒證、總結四個階段，抓好成立機構、宣傳動員、調(diào)查摸底、外勘調(diào)查、權屬認證、數(shù)據(jù)處理、公告公示、數(shù)據(jù)入庫、登記頒證、資料歸檔、自查總結、迎接驗收十二個工作步驟，抓住制定實施方案、培訓業(yè)務骨干、建立四類基本信息臺賬、測繪權屬數(shù)據(jù)、配合“巡圖”、集中補辦手續(xù)、簽字確認、發(fā)放權屬證書等二十四個重點工作環(huán)節(jié)，探索推行“四段十二步二十四節(jié)”工作法，高標準、高質(zhì)量地完成了W村、C村2個試點村的工作任務。

二、農(nóng)村土地確權存在的問題和引發(fā)的糾紛

（一）農(nóng)村土地確權缺乏必要的人力和人才

城市的發(fā)展就像一場巨大的磁場，吸引著各種資源。在人力資源方面，農(nóng)村的中年勞動力為了生活去城市打工，為城市貢獻了青春和力量。通過上學從農(nóng)村走出去的大學生們，不愿回到農(nóng)村，繼續(xù)在城市奮斗。這造成了農(nóng)村人口空心化，導致農(nóng)村大量人才流失。因此，在農(nóng)村土地確權工作中缺乏專業(yè)確權人員，村中也沒有中堅力量來配合確權工作。

（二）釘子戶的涌現(xiàn)

面對城鎮(zhèn)化所帶來的利益，很多村民的行為表現(xiàn)得很盲目，在情理法理之外謀求著自己的利益。為此，村民不再顧及多年的鄉(xiāng)土情誼，不再畏懼法律的威嚴，為自己的不合理利益進行死纏爛打式的維護，這類人在土地確權過程中逐漸涌現(xiàn)出來。

（三）農(nóng)村土地確權引發(fā)的糾紛

土地確權引發(fā)糾紛矛盾多發(fā)生在城鎮(zhèn)化水平較高的地方。就通州市P鎮(zhèn)來說，P鎮(zhèn)S村沒有在市規(guī)劃的重點區(qū)域內(nèi)，就沒有投資項目落戶或經(jīng)過S村，因此土地確權較為順利，而W村和C村在市規(guī)劃的重點區(qū)域內(nèi)，矛盾糾紛就相對較多，沖突也比較白熱化。

1.農(nóng)民與基層政府、干部的矛盾

具體體現(xiàn)在確權前進行的房屋質(zhì)量鑒定，鑒定前收費，工作組只給農(nóng)民收費的收據(jù)，鑒定后的意見書卻未及時發(fā)放。農(nóng)民認為工作組不發(fā)房屋鑒定意見書是詐騙。在丈量房屋面積以及賠款時，從房屋主體墻壁開始丈量，而房屋鑒定交費的時候就依屋檐滴水算。村民認為賠款面積故意算小，而收費的面積卻算大，這不合理。在確權前干部沒有向農(nóng)民仔細地解讀政策，同時，在確權過程中的違規(guī)行為和結果反饋不及時引發(fā)了農(nóng)民對基層干部和政府的不信任?；鶎诱⒏刹繉Υ瞬恢匾?，采取不正當方式處理農(nóng)村土地確權糾紛，致使村民就此上訪。

2.農(nóng)民與農(nóng)民的糾紛

在農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程中，政府征用農(nóng)地用于修建公共基礎建設，涉及到農(nóng)民的宅基地和田地。然而，修這些公共基礎設施并不是該村所有家庭的土地都會占用，不是全村中所有村民所屬的地都會被征用，這就引發(fā)被征用地的村民和沒有被征用地村民之間產(chǎn)生矛盾，尤其是在補償方案確定方面。例如，P鎮(zhèn)W村因修高速公路和物流基地征用農(nóng)地，政府對此進行撥款補償，W村的操作方案是：國家補償款項用于村中所有中老年人購買社保；被征用宅基地的家庭，會另選地用于建設集中居住地；被征占田地的家庭，會對村里所有田地進行調(diào)整，把沒有因修路被征用地的家庭田地分出三分地給被征用的家庭。該方案看似很合理，然而被征用地一方認為國家占他們的地，賠款不應該給沒有被占地的人買社保，沒有被征用地一方認為給被占地的人安排了集中聚居地，就不該再分出地給他們。

3.家庭內(nèi)部成員權屬爭議

農(nóng)村被動的城鎮(zhèn)化發(fā)展使得農(nóng)民對利益看得越發(fā)重要，甚至家庭、家族內(nèi)部都會有爭議。以前村中沒有開展土地確權、沒有搞開發(fā)，房屋、土地的所有權不論是屬于誰的，只要是自家人，宅基地誰都可以用，房子誰都可以住，田地誰都可以種。然而隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化的建設，一些農(nóng)民看重的不再是親情，而是賠償?shù)慕疱X。在W村就出現(xiàn)幾起家族成員內(nèi)部的權屬爭議，比較典型的就是繼母與兒子爭搶房屋所有權、養(yǎng)子與叔伯爭搶房屋所有權。這些矛盾糾紛，在農(nóng)村具有傳染性特征，一家出現(xiàn)，另一家就會想到自己的情況，沖擊著農(nóng)村的社會關系和社會結構，影響基層社會穩(wěn)定，給農(nóng)村基層治理帶來了嚴重影響。

三、農(nóng)村土地確權存在問題和引發(fā)糾紛的原因分析

（一）人性——經(jīng)濟利益驅(qū)動

根據(jù)馬斯洛需求理論，人最基本的需求就是生理需求，滿足人的生理需求首要是物質(zhì)基礎?！叭藶樨斔?，鳥為食亡”，民以食為天，食以地為本。在農(nóng)村，土地是農(nóng)民最基本的保障。面對城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展所帶來的經(jīng)濟利益，村民抱有靠拆遷、征地而成為“暴發(fā)戶”的心理，即使沒有立刻成為“幸運兒”，基于未來升值空間的考慮，現(xiàn)在爭奪成功的每一分地都是未來的保障。

（二）政策宣傳不全面、不到位，致使農(nóng)民理解有誤

地方政府政策宣傳沒有到位，農(nóng)民對政策的理解沒有到位。在調(diào)查中有村民曾經(jīng)去過廣州打工，了解到廣州的一些政策，如計劃生育政策，土地政策等，發(fā)現(xiàn)本地的政策和廣州的不一樣，他們認為國家政策應該一樣，所以本地的土地政策是假政策，不是國家的政策。他們對兩地土地政策簡單對比后，總結出廣東的政策好。殊不知，因地制宜，省情不一樣，政策也不一樣，適合自己的政策才是好政策。

（三）農(nóng)村社區(qū)公共服務嚴重滯后

在城市里被認定的公共產(chǎn)品，有些在農(nóng)村就不再具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)，農(nóng)村有更多的公共服務支出需要村民自己來承擔［2］。如果農(nóng)村社會保險、醫(yī)療保障體系完備，村民就不會再為此負擔支出。如上述P鎮(zhèn)W村的土地征用補償方案中社保購買、土地調(diào)整等要求就不會出現(xiàn)，村民之間的矛盾糾紛就可以避免。除此之外，村道路、水電、垃圾池等公共設施的建設、維修投入也不夠完善。在P鎮(zhèn)引起沖突頗多的詬病就是垃圾池的建造，垃圾池建在A村某民宅基地附近，方便了A村民，但其他附近村民倒垃圾，常常會引起該戶人的謾罵，原因是垃圾臟了他家的宅基地，同時，垃圾的難聞氣味也是謾罵理由之一。公共產(chǎn)品的缺乏和公共服務不到位，加劇了村民之間的矛盾糾紛。

（四）法律受到挑戰(zhàn)，政府遷就老百姓

基層干部深深體會到國家法律易受到農(nóng)民的挑戰(zhàn)，有農(nóng)民甚至不理睬法律的判決，通過信訪、鬧訪、常訪來解決問題，導致法院的判決無法執(zhí)行。最為突出的就是家庭內(nèi)部爭奪房屋所有權的糾紛，前期法院的判決都未有效執(zhí)行，P鎮(zhèn)在進行土地確權工作的同時，因要修高速公路，征用土地，拆遷房屋，繼續(xù)引起矛盾糾紛，法律受到了挑戰(zhàn)。

四、農(nóng)村土地確權問題和糾紛的化解策略

（一）健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化機制、人才回流機制

城市居民的公費醫(yī)療、養(yǎng)老保障等是城市居民的基本生存保障之一。對比城市居民，土地是農(nóng)民的根。增加農(nóng)民的非農(nóng)業(yè)收入，不再依賴吃土地的老本，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，讓農(nóng)民富起來，縮小城鄉(xiāng)差距，是減少農(nóng)民因地產(chǎn)生糾紛的根本之道。因此，農(nóng)村基層治理必須根據(jù)中央相關文件精神，致力于消除城鄉(xiāng)差距。實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，加快構建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，著力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利［3］，加快形成新型城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制。

（二）加強農(nóng)村土地確權政策宣傳

對土地確權工作的步驟、手續(xù)、確權標準條件、結果呈現(xiàn)形式、證書頒發(fā)時間等具體政策信息等都要向農(nóng)民明說。不能認為農(nóng)民沒必要知道而壟斷這些政策信息，政策不向農(nóng)民說明白，就會有誤解，會產(chǎn)生“官民”、“干群”矛盾。分村組干部、農(nóng)戶、外出人員三類深入細致地做好政策宣傳解釋工作，對個別存在抵觸情緒的村民加強溝通，耐心做好解釋工作，及時化解不滿情緒，避免讓農(nóng)民誤以為政策是“上正，中歪，下亂來”。為此，要通過各種途徑，如地方電視臺和報紙等新聞媒體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村公務欄、墻體標語以及代理人轉(zhuǎn)達會議內(nèi)容等形式加強土地確權相關政策宣傳。

（三）基層政府的職能定位優(yōu)化

重新認識和界定基層政府職能，正確處理政府、市場和社會的關系，實現(xiàn)基層政府職能轉(zhuǎn)變，強調(diào)基層政府社會管理職能和公共服務職能［4］。在保障基層政府的社會管理和公共服務的財政基礎之上，將農(nóng)村基層治理重心集中在公共領域，同時，逐步擴大農(nóng)村公共服務覆蓋面。積極優(yōu)化基層政府在土地確權中的社會管理職能和公共服務職能是農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設的保障，也是健全農(nóng)村基層治理機制的重要一環(huán)。

（四）村民自治：村委會和村干部在調(diào)節(jié)中的作用

農(nóng)村土地確權工作必須要經(jīng)過村支書和村主任以及村民小組長等鄉(xiāng)村代理人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以上級干部因為不了解村中具體情況，也只能提供指導。確權工作必須要發(fā)動村中干部，最終責任也要落到村中干部身上，因為他們天天和村民打交道，有一定情感基礎，對農(nóng)村事務也知根知底，知道哪些工作要從哪方面入手。尤其是在城鎮(zhèn)化背景下，土地確權涉及農(nóng)民自身的經(jīng)濟利益較大，沒有對本村知根知底的村干部的參與，涉農(nóng)土地糾紛將會更多。土地權屬爭議問題必須發(fā)揮村委會、村民小組的調(diào)解作用。

另外，要有組織層次。在農(nóng)村最低基層更多地是要發(fā)揮村民小組的作用，這一級更能傾向于村民自治。在具體糾紛中，各村民小組應當成立由當?shù)赝诵荽褰M干部、教師及德高望重的老人等公道正派、熟悉歷史情況的本組成員組成的議事小組，協(xié)助村組明確權屬、解決糾紛。

（五）針對釘子戶治理

確權首先應該是一個涉及社會穩(wěn)定的政策問題，是一個化解人民內(nèi)部矛盾的有效方法，其次才是行政管理問題［5］。對于不認可法律、調(diào)解無用又死纏爛打的釘子戶人員，可以“擱置爭議”。C村的做法是讓爭論的雙方自己調(diào)解，調(diào)解好再進行下一步；調(diào)解不好的，就不確權、不征用。不征用就不會拆遷，就沒有補償。這樣，雙方都會認識到調(diào)解的重要性進而有利于處理矛盾糾紛。

［1］李克強.政府工作報告——2016年3月5日在第十二屆全國人民代表大會第四次會議上 ［Z］. 2016-3-5.

［2］王利文，楊兵.新型城鎮(zhèn)化中的基層治理機制問題［J］.南方農(nóng)村，2014，（12）.

［3］新華每日電訊.中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定 ［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/ mrdx/2013-11/16/c_132892941.html.

［4］陳振明.政府改革與治理-基于地方實踐的思考［M］.北京：中國人民大學出版社，2013.

［5］馬智利，石昕川.基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試驗區(qū)背景下的宅基地確權和流轉(zhuǎn)機制研究 ［J］.農(nóng)村經(jīng)濟，2011，（3）.

（作者單位 西華師范大學管理學院）

（責任編輯 田鶯歌）

2016年四川省省級大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練計劃項目（項目編號：201610638040）；南充市“十二五”社科規(guī)劃2015年度課題（項目編號：NC2015B009）；2015年西華師范大學大學生科技創(chuàng)新項目（項目編號：427336）。