基于農(nóng)村教師住房調(diào)查的政策思考

鄧雅倩，李學

(湖南科技大學 a.教育學院；b.人文學院，湖南 湘潭 411201)

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基于農(nóng)村教師住房調(diào)查的政策思考

鄧雅倩a，李學b

(湖南科技大學 a.教育學院；b.人文學院，湖南 湘潭 411201)

摘要：通過對湖南、山西、新疆、浙江4省45所農(nóng)村初中和小學的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當前義務(wù)教育階段農(nóng)村教師現(xiàn)有住房狀況堪憂，教師住房對教學工作影響較大，教師住房滿意度不高并對政府的住房政策前景不樂觀。應(yīng)當通過落實、調(diào)整、新增教師住房相關(guān)政策，改善教師工作臨時住房和有產(chǎn)權(quán)的生活住房條件，為教師安心工作提供基本物質(zhì)保障。

關(guān)鍵詞：義務(wù)教育階段；農(nóng)村教師；住房；調(diào)查報告；政策思考

尊師重教是中華民族的優(yōu)良傳統(tǒng)。近年來，黨和國家將教育優(yōu)先發(fā)展作為國家的基本戰(zhàn)略方針，多次提出要提高教師社會地位，保障教師在體面生活的基礎(chǔ)上安心從事教育工作。安居才能樂業(yè)，教師地位有沒有提高、生存狀況有沒有改善，首先可從其居住條件體現(xiàn)出來。當前農(nóng)村義務(wù)教育階段教師“已經(jīng)成為農(nóng)村的一個特殊的弱勢群體”[1]，成為影響教育質(zhì)量整體提升的關(guān)鍵因素，因此，了解農(nóng)村教師住房情況，關(guān)注其居住條件，對教師隊伍穩(wěn)定和專業(yè)發(fā)展具有特殊的時代意義與價值。

1調(diào)查概況

農(nóng)村是與大中城市相對對應(yīng)的區(qū)域概念，包括農(nóng)業(yè)人口集中地區(qū)和縣級以下小城鎮(zhèn)。本調(diào)查的對象是在農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育階段從教的教師，涉及湖南望城、桃江、邵陽、永順、慈利等地及山西、新疆、浙江4省共45所初中和小學，有經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)、中等地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)三個層次，調(diào)查對象所在地域具有較強的代表性。共發(fā)放問卷700份，回收有效問卷678份，有效率為96.9%，效度符合調(diào)查要求。

調(diào)查問卷主體內(nèi)容包括教師住房實際情況、教師對住房狀況的滿意程度及期望的政策支持，涉及以下四大方面：教師現(xiàn)有住房條件，教師住房對教學的影響，教師對現(xiàn)有住房的滿意度，教師對住房政策的意見與看法。問卷還設(shè)置了與住房相關(guān)的個人信息部分，旨在了解教師住房與教師個人職稱、所在學校位置、配偶職業(yè)及家庭成員情況之間的關(guān)系。

研究主要采用excel和spss15.0等軟件作為分析工具，通過數(shù)據(jù)整理、分析、統(tǒng)計、對比的方式得出結(jié)論，結(jié)合當前教師住房政策，在文獻分析等基礎(chǔ)上提出政策建議。

2調(diào)查結(jié)果及分析

2.1教師現(xiàn)有住房狀況堪憂

教師住房情況主要受家庭人員職業(yè)、父母經(jīng)濟條件等個人因素影響，又與任教學校所處位置、學校住校要求等工作條件密切相關(guān)。調(diào)查中近1/3的教師工作時間常居住的地方是在學校，在校外自購房、與父母同住及租房居住的分別占42.12%、11.46%和12.03%。按照人均住房35 m2的小康標準計算，72.21%的被調(diào)查教師達不到這一標準，其中人均10 m2以下的占36.58%，僅有27.79%的教師在學校住房面積超過35 m2。此外，居住的位置也存在較多的問題，絕大部分教師在校期間居住的是集體辦公室或教室之間的隔音間，僅少數(shù)教師有相對獨立的空間(住在教學樓以外的單間或套間)。

在學校住房緊張難以滿足需求情況下，自購或自建住房成為廣大農(nóng)村教師的首要選擇。被調(diào)查對象中除極少數(shù)教師通過從學校出售獲得有產(chǎn)權(quán)的住房外，相當一部分教師已經(jīng)通過購買商品房或在農(nóng)村獲得宅基地自建商品房，但仍有超過1/3的教師有房住但沒有獲得房屋產(chǎn)權(quán)。數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)分析顯示，工作時間常住住房位置與年齡呈現(xiàn)負相關(guān)(-1.119)、與學校距鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心遠近呈顯著相關(guān)(0.220)，說明年齡較大的教師與學校位置較好的教師能夠較好利用自有住房。而教學時間校內(nèi)人均居住面積、住房類型及獲得有產(chǎn)權(quán)住房方式與教齡、學歷、職稱等因素都沒有明顯關(guān)系，說明教師住房的分配和獲得的方式呈現(xiàn)多樣化差異，沒有一種固定的模式，也從另外一個角度說明當前還缺少產(chǎn)生較大影響的教師住房政策。

2.2教師住房對教學工作影響較大

教師生活工作條件對教學質(zhì)量有較大程度的影響。首先，農(nóng)村購房或自建住房雖然價格要遠低于城市，但農(nóng)村教師工資相對較低，其他渠道收入來源少，對大部分購房者是一個較大的經(jīng)濟負擔。調(diào)查顯示，67.83%的教師獲得的住房均價在1 500元以下，但負債10萬元以上的比例卻高達40.76%。其次，從住房到學校的路途要花費較多的時間和經(jīng)濟成本。32.15%的教師從住房到學校所用時間在半小時以上，如果按早晨8點到校的要求計算，這些教師至少要6點半起床才能準時到校，擔任班主任或語文、英語科目的任課教師還有指導晨讀、早操等工作，起床時間更要提前。農(nóng)村地區(qū)公共交通欠缺，主要依靠步行或騎乘摩托車、電動車等，58%以上教師日均用于往返的費用在5元以上，一個月需要上百元交通開支。第三，教師在住房獲取教學信息資源困難。大部分教師在常住房間通過網(wǎng)絡(luò)獲取信息資料不太方便或很不方便，并且沒有獨立書房或雖有書房但并不實用。

2.3教師對改善住房條件充滿期待

教師住房與學校距離的遠近對教學、生活必然會有一定程度影響，特別是農(nóng)村地區(qū)教師流動性較大、女教師多，在兼顧家庭、教學及子女學習多種情況時住房的位置成為最糾結(jié)的一項內(nèi)容。調(diào)查顯示，將近一半的受訪者表示最關(guān)心的是住房所在位置是否方便教學，把工作的需要放在第一位的選擇；但超過一半的受訪教師對現(xiàn)有住房情況不滿意或很不滿意，認為住房對教學有較大程度的不利影響。主要原因是校外住房距離學校太遠，校內(nèi)住房的用水、廁所等基本條件沒有保障，個別偏遠的學校還需要挑水來滿足日常生活需求。因此絕大部分教師希望學校能夠無償提供住房使用。

2.4教師對改善住房政策前景不樂觀

住房問題是涉及民生的基本問題。國家的住房政策對普通群眾特別是低收入群眾生活影響很大。農(nóng)村教師群體生活在農(nóng)村但又不能享受農(nóng)村住房補貼，按照法律規(guī)定也不能在農(nóng)村集體用地上購買宅基地自建住房；同時又不屬于城市居民，不能申請廉租房或經(jīng)濟適用房。惠及農(nóng)村教師的住房政策少且沒有得到有效落實，如《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)》提出的“建設(shè)農(nóng)村艱苦邊遠地區(qū)學校教師周轉(zhuǎn)宿舍。研究制定優(yōu)惠政策，改善教師工作和生活條件”，在絕大部分地區(qū)還是停留在文件層面。唯一推廣面最大的住房公積制度，也由于農(nóng)村教師基礎(chǔ)工資低、扣繳比例低，而被半數(shù)以上教師認為對改善住房狀況沒有什么幫助；另外由于教育行政部門不太關(guān)心也無力關(guān)心教師住房，導致教師對政府改善教師住房普遍不看好，除要求新建教師住房外，教師普遍希望通過提高工資福利自由選擇住房。

3結(jié)論與政策建議

農(nóng)村教師群體是當前中國社會一個特殊的群體，“中國普通中小學專任教師已達1 064.01萬人，縣鎮(zhèn)以下中小學教師占到79.5%”[2]，提高他們的住房質(zhì)量能夠直接推動社會公平和保障教師隊伍穩(wěn)定。由于農(nóng)村教師工作性質(zhì)的限制，解決他們的住房問題面臨著許多矛盾：一是教師為工作著想希望住校與為生活便利希望在城鎮(zhèn)購房之間存在沖突；二是學校建房意愿與現(xiàn)有政策之間存在沖突；三是農(nóng)村教師工作的流動性與住房的固定性之間存在的沖突?；膺@些矛盾，需要教師個人合理進行職業(yè)規(guī)劃、恰當定位生活方式、科學設(shè)計支出方式，同時更需要政府在政策上給予扶持，在公積金政策、住房建設(shè)用地及教師工資福利方面向農(nóng)村教師傾斜，才能從源頭上切實解決問題。應(yīng)當在現(xiàn)有農(nóng)村教師住房政策基礎(chǔ)上，從“落實”“調(diào)整”和“新增”三個方面著力，構(gòu)建符合農(nóng)村特點的教師住房政策立體網(wǎng)絡(luò)。

第一，落實好現(xiàn)有的教師住房相關(guān)政策。當前政策層面并非沒有體現(xiàn)出對教師特別是農(nóng)村教師的住房關(guān)懷，問題是政策并沒有落實或缺少落實的保障機制。國家層面義務(wù)教育督導評估中的“義務(wù)教育學校辦學基本標準”指標沒有涉及到教師住房問題，省、縣級的教育綜合情況評價更是如此。如《湖南建設(shè)教育強省規(guī)劃綱要(2010-2020)》要求“改善教師居住條件，將教師住房納入保障性住房體系予以保障；加快農(nóng)村學校教師周轉(zhuǎn)宿舍建設(shè)”，但在教育督導評價指標體系針對教師的條款主要是指教師應(yīng)達到的義務(wù)水準、從教資格等方面的要求?！逗鲜×x務(wù)教育合格學校驗收標準》雖然提出了“校舍能滿足正常的教學和生活需要，教學用房及教學輔助用房、辦公用房、生活服務(wù)用房等相互配套”要求，但其表述也較為籠統(tǒng)，且在評估中所占分值過低。

落實好現(xiàn)有教師住房相關(guān)政策，首先需要制定出具有較強的可操作性的細則。要根據(jù)現(xiàn)有社會生活條件和政府財政情況，優(yōu)先解決影響農(nóng)村教師工作生活中的突出問題。農(nóng)村教師住房當務(wù)之急是在學校能夠有一個較為穩(wěn)定的居住條件，據(jù)此就應(yīng)當將“周轉(zhuǎn)宿舍建設(shè)”放在第一位，需要在建設(shè)用地、資金來源、項目審批、時間規(guī)劃、使用條件等環(huán)節(jié)做出明確規(guī)定，保障建設(shè)工作有序開展、有章可循、有據(jù)可依、有錢可用。其次要提高政策統(tǒng)籌的層級。目前我國農(nóng)村學校主要由縣級政府管理，由于縣域間經(jīng)濟發(fā)展不平衡，在財政支出能力方面差別很大，因此教師住房政策的落實應(yīng)提高到省級層面，由中央、省、縣按適當?shù)谋壤謸?jīng)費支出，形成省籌縣管的政策落實體系。“沒有地方政府的財力作支撐，沒有地方政府的高度領(lǐng)導，教師周轉(zhuǎn)房建設(shè)是難以真正落到實處的?！盵3]其三要有效利用好現(xiàn)有教師公用住房。在有限的教師公用住房中，存在教師調(diào)動、離職、退休等各種原因?qū)е碌慕處煵辉趰彽匀徽加们闆r，需要縣級教育行政部門和學校領(lǐng)導及時加以解決，最大限度發(fā)揮公用住房的流動使用特性。

第二，針對農(nóng)村地區(qū)特點調(diào)整教師住房政策。農(nóng)村教師由于其工作區(qū)域的限制，自購商品住房主要集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣城，價格要遠遠低于大中城市；農(nóng)村學校用地成本、住房建設(shè)成本也遠遠低于城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。但在現(xiàn)有政策框架內(nèi)，農(nóng)村教師屬于城鎮(zhèn)戶口，無法享受農(nóng)村建房在宅基地、稅收等方面的便利，也難以獲得申請經(jīng)濟適用房、廉租房和政策性租賃房的資格，即使得到批準，也因為工作關(guān)系在居住方面造成許多不便。因此，靈活調(diào)整現(xiàn)有的政策限制并支持農(nóng)村教師在工作地就近購房或集體建房，能夠在解決教師住房方面取得明顯成效。

農(nóng)村教師對住房問題的考慮主要是基于兩個方面，一是方便當前的教學工作，二是考慮到退休之后老有所居。農(nóng)村教師對住房的這種特殊要求對相關(guān)政策的靈活性提出了更大的挑戰(zhàn)。據(jù)此現(xiàn)有政策應(yīng)當做出以下調(diào)整：首先，將農(nóng)村教師住房問題納入新農(nóng)村建設(shè)政策體系。農(nóng)村教師長期扎根于農(nóng)村、服務(wù)于農(nóng)村，理應(yīng)通過縣級以上行政部門的規(guī)劃，獲得集體建房用地使用相關(guān)優(yōu)惠。其次，根據(jù)教師在農(nóng)村地區(qū)的服務(wù)年限增加住房貸款額度。學?；蚩h級教育行政部門要為滿足教師合理住房需求提供借款擔保，并在利息上給予最大優(yōu)惠。三是充分利用與改造學?，F(xiàn)有住房資源。允許學校根據(jù)區(qū)域內(nèi)未來上學人口情況利用富余的、具有可改造條件的教學用房建設(shè)為生活用房。

第三，根據(jù)農(nóng)村教育發(fā)展新增教師住房政策。需要政策暢通社會資本進入渠道。由于農(nóng)村教師群體基數(shù)大，待遇相對較低，而國家現(xiàn)有財政并不是特別充裕，因此通過政策杠桿引導社會、企業(yè)和其他組織參與農(nóng)村教師住房的改造與建設(shè)，是對教師個人投入、政府計劃投入的有力補充。當前存在的問題不是缺少資金，而是接受公益基金、企業(yè)和其他組織資助改善農(nóng)村教師住房條件社會投入渠道暢通存在一定的問題。“對于中國社會轉(zhuǎn)型以及急需大力發(fā)展的教育，民間教育公益團體和理論界一樣,也很容易感到無奈甚至痛苦?！盵4]一方面是社會資本進入教育領(lǐng)域存在困難，另一方面是類似于農(nóng)村教師住房等問題急需資金，這個環(huán)節(jié)的打通就需要政府扮演可靠的中間人角色，通過政策調(diào)節(jié)加以解決。

政策可針對特定教師群體而設(shè)置。如隨著農(nóng)村特崗教師招聘政策的持續(xù)進行，這一群體的數(shù)量已經(jīng)相當龐大，并且相當一部分人遠離家鄉(xiāng)、在工作地無親無靠，收入普遍不高并且服務(wù)滿期后的去留具有相當大的不確定性，如何使他們有一較為穩(wěn)定的居住條件增加當前崗位的吸引力，應(yīng)當通過制定新的政策來實現(xiàn)。又如“單邊戶”教師家庭，其配偶為農(nóng)民或下崗職工時，如何在住房公積使用、自建住房或購買住房方面給予更多的傾斜，都需要制定新的政策來支撐。

此外，需要在組織機構(gòu)方面調(diào)整，如在農(nóng)村教師集中的縣級以上行政部門的房產(chǎn)局設(shè)立專門機構(gòu)，負責協(xié)調(diào)處理教師住房興建的相關(guān)手續(xù)；將農(nóng)村教師住房建設(shè)納入縣或市的社會發(fā)展整體規(guī)劃，在規(guī)定時間內(nèi)落實到位?？傊?，農(nóng)村教師住房的歷史欠賬較多，只有高度重視這一現(xiàn)狀，并通過有效的政策推動，才會使這一職業(yè)吸引更多的優(yōu)秀人才參與，才能保障中國教育的均衡水平逐步提高。

參考文獻：

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(責任校對龍四清)

doi:10.13582/j.cnki.1674-5884.2016.03.008

收稿日期：20151023

基金項目：湖南省研究生科研創(chuàng)新項目(CX2015B524)；湖南省教育科學規(guī)劃重點課題(XJK012AJM002)

作者簡介：鄧雅倩(1991-)，女，湖南桃江人，碩士生，主要從事學科教學(語文)研究。

中圖分類號：G451.2

文獻標志碼：A

文章編號：1674-5884(2016)03-0022-03