政府購買公共服務(wù)的多元主體監(jiān)督機制*①

胡艷蕾

(天津大學(xué) 管理與經(jīng)濟學(xué)部,天津， 300072)

政府購買公共服務(wù)的多元主體監(jiān)督機制*①

胡艷蕾

(天津大學(xué) 管理與經(jīng)濟學(xué)部,天津， 300072)

政府購買公共服務(wù)是現(xiàn)代國家政府治理能力提升與管理機制創(chuàng)新的路徑選擇之一。然而，國內(nèi)外的實踐經(jīng)驗證明，政府購買行為極易滋生腐敗問題。如何才能有效預(yù)防或消除腐敗問題？在實證研究中將網(wǎng)絡(luò)調(diào)查法、訪談法等定性研究方法與數(shù)據(jù)收集、統(tǒng)計等定量研究方法相結(jié)合，探討政府購買公共服務(wù)監(jiān)督主體的類型劃分與選擇及其內(nèi)在邏輯關(guān)系，構(gòu)建政府購買公共服務(wù)的多元主體參與型理論模型；分析總結(jié)目前我國政府購買公共服務(wù)監(jiān)督機制中存在的問題，并深入分析其產(chǎn)生的根本原因；提出構(gòu)建我國政府購買公共服務(wù)的多元主體參與型監(jiān)督機制的具體對策。

政府購買；公共服務(wù)；多元主體；監(jiān)督機制

國際數(shù)字對象唯一標(biāo)識符(DOI)：10.16456/j.cnki.1001-5973.2016.06.008

政府購買公共服務(wù)是現(xiàn)代國家政府治理能力提升與管理機制創(chuàng)新的路徑選擇之一，其根本目的在于降低政府直接提供公共服務(wù)的成本，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量與數(shù)量以推動公共福利的最大化。然而，國內(nèi)外的實踐經(jīng)驗證明，不僅發(fā)展中國家的政府購買行為極易滋生腐敗問題，甚至像美國、加拿大、英國等發(fā)達國家的政府購買行為亦普遍存在著腐敗問題。正因為如此，我國政府購買公共服務(wù)監(jiān)督機制的健全與完善問題亦日益引起國內(nèi)學(xué)者的關(guān)注。本文在深入分析我國政府購買公共服務(wù)現(xiàn)存問題及誘因的基礎(chǔ)上，認為逐步構(gòu)建由政府審計部門、政府采購部門、第三方審計機構(gòu)、公共服務(wù)使用者(社會公眾)與公共服務(wù)供應(yīng)方等多元主體參與型監(jiān)督機制是提升我國政府購買公共服務(wù)效率的必然路徑。

一、政府購買公共服務(wù)的多元監(jiān)督主體定位

隨著20世紀70年代末以來世界范圍內(nèi)的行政改革浪潮，政府購買公共服務(wù)作為一種新的政府治理模式應(yīng)時而生。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：“加大政府購買公共服務(wù)力度，……推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買?！?②《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2013年，第10頁。目前，政府購買公共服務(wù)是我國政府推動公共服務(wù)供給方式改革的重要路徑，是公共服務(wù)供給的一種新理念、新機制和新方法，能夠充分發(fā)揮市場在公共服務(wù)資源配置中的作用，推動政府職能轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟社會治理體系創(chuàng)新以及政社合作的良性互動。政府購買公共服務(wù)的監(jiān)督機制通常是指對政府購買公共服務(wù)的內(nèi)容、過程以及成效進行監(jiān)督管理的系統(tǒng)化工作機制，其首要功能在于防止政府的權(quán)力濫用。法國啟蒙思想家孟德斯鳩曾說過：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！?[法]孟德斯鳩：《論法的精神》，張雁深譯，北京：商務(wù)印書館，1986年，第151頁。同樣，在政府購買公共服務(wù)中亦不可避免地存在著公共權(quán)力濫用的可能性與風(fēng)險。如招投標(biāo)過程中的權(quán)力尋租、欺詐等行為，會最終造成公共服務(wù)產(chǎn)品供給不足、質(zhì)量下滑、資金浪費等不良后果。不斷健全與完善政府購買公共服務(wù)監(jiān)督機制，一方面通過對政府購買公共服務(wù)承接主體的有效監(jiān)督，可以確保公共服務(wù)供給質(zhì)量與供給數(shù)量；另一方面，有利于政府購買公共服務(wù)效益的提升。

通過對相關(guān)文獻的梳理，發(fā)現(xiàn)國內(nèi)外學(xué)者對于政府購買公共服務(wù)監(jiān)督主體的定位及其分析角度并不統(tǒng)一。國外學(xué)者薩拉蒙(Lester M. Salamon)首次指出，公共服務(wù)可以采取市場化的手段由商業(yè)和非盈利組織來生產(chǎn)*Lester M. Salamon. Beyond privatization: the tools of government action.Washington, D. C: Urban Institute Press, 1989.；E·S·薩瓦斯認為，所有公共服務(wù)生產(chǎn)提供都可以通過公私合作伙伴關(guān)系來實現(xiàn)，而且有些公共服務(wù)項目通過公私伙伴關(guān)系會取得更理想的效果*[美]E. S. 薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》，周志忍 等譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2003年。；羅伯特·阿格拉諾夫等學(xué)者亦提出在21世紀公共組織與非公共組織之間的成功協(xié)作通常得益于一些基本前提或程序步驟，且協(xié)作管理具有補充甚至在一些情況下取代官僚過程的趨勢*[美]羅伯特·阿格拉諾夫、邁克爾·麥圭爾：《協(xié)作性公共管理:地方政府新戰(zhàn)略》，鄲益奮、李玲玲譯，北京：北京大學(xué)出版社，2007年。。自此，西方逐步建立了政府購買公共服務(wù)的多元合作機制，其監(jiān)督主體亦隨之健全。如美國聯(lián)邦政府在政府采購過程中，建立了由各個部門協(xié)調(diào)配合的多層次、多機構(gòu)、立體化的監(jiān)督體系，具體包括由立法機構(gòu)、行政機構(gòu)、司法機構(gòu)以及社會方面的多主體監(jiān)督機制，具體監(jiān)督部門為：國會及專門委員會、聯(lián)邦會計總署、白宮下屬的行政和預(yù)算辦公室、聯(lián)邦政府采購政策辦公室、聯(lián)邦各行政機構(gòu)中的合同上訴委員會、聯(lián)邦行政機構(gòu)中的監(jiān)察辦公室、聯(lián)邦索賠法院、利益相關(guān)方等構(gòu)成的內(nèi)外部監(jiān)督相結(jié)合的政府采購監(jiān)督機制。國內(nèi)有的學(xué)者將政府采購的法律監(jiān)督主體視為其監(jiān)督主體，并劃分為由政府采購主管部門、現(xiàn)實供應(yīng)商與采購人構(gòu)成的內(nèi)部監(jiān)督主體，和由人民代表大會及其常委會、潛在供應(yīng)商、審計、紀檢及監(jiān)察部門、司法部門、行業(yè)協(xié)會、中介機構(gòu)、社會大眾及新聞媒體共同構(gòu)成的外部監(jiān)督主體。(江合寧等，2009)*江合寧、謝拓：《論我國政府采購監(jiān)督主體及其權(quán)力(利)配置》，《甘肅社會科學(xué)》2009年第4期。有的學(xué)者則基于政府購買公共服務(wù)的利益相關(guān)者角度，認為政府購買公共服務(wù)的監(jiān)督主體應(yīng)當(dāng)包括：政府、公共服務(wù)承接組織以及公共服務(wù)的使用者。隨著我國政府購買公共服務(wù)體系建設(shè)的不斷深入，愈來愈多的學(xué)者認為應(yīng)構(gòu)建主體多元化的政府購買公共服務(wù)監(jiān)督機制。在對國內(nèi)外相關(guān)文獻系統(tǒng)梳理的基礎(chǔ)上，本文認為政府購買公共服務(wù)的監(jiān)督主體應(yīng)包括兩大類，即內(nèi)部監(jiān)督主體與外部監(jiān)督主體。

(一)內(nèi)部監(jiān)督主體

政府購買公共服務(wù)的內(nèi)部監(jiān)督主體，即是指與政府購買公共服務(wù)具有直接利益關(guān)系的組織或公民個體，具體包括公共服務(wù)的購買主體(即相關(guān)的行政機關(guān)或事業(yè)單位)、承接政府購買公共服務(wù)的企業(yè)或社會組織、公共服務(wù)的享用者。我國財政部2015年1月1日頒布并執(zhí)行的《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》規(guī)定：“政府購買服務(wù)的主體(以下簡稱購買主體)是各級行政機關(guān)和具有行政管理職能的事業(yè)單位；黨的機關(guān)、納入行政編制管理且經(jīng)費由財政負擔(dān)的群團組織向社會提供的公共服務(wù)以及履職服務(wù)，可以根據(jù)實際需要，按照本辦法規(guī)定實施購買服務(wù)?！币虼?，公共服務(wù)購買主體具體應(yīng)包括財政審計部門、購買公共服務(wù)的具體政府機關(guān)的上級主管部門與其內(nèi)部的財務(wù)部門、績效評估部門、業(yè)務(wù)分管部門等政府內(nèi)部機構(gòu)。政府購買公共服務(wù)的內(nèi)部監(jiān)督主體與政府購買公共服務(wù)這一過程具有直接的利益關(guān)系，各部門若基于自身組織或個體的利益考量而盲目追逐自我利益的最大化，而疏于自我監(jiān)督，最終造成公共服務(wù)供給數(shù)量減少或質(zhì)量下滑等現(xiàn)象。顯然，由于政府購買公共服務(wù)內(nèi)部監(jiān)督主體的自利性而造成其內(nèi)部監(jiān)督機制出現(xiàn)體制性缺陷，而難以有效運行。

(二)外部監(jiān)督主體

政府購買公共服務(wù)的外部監(jiān)督主體，即是指除了政府機關(guān)以外的與政府購買公共服務(wù)過程不具有直接利益關(guān)系的組織或公民個體，具體包括：

1.“人大”及其常委會。其主要監(jiān)督職能為：審議采購計劃與預(yù)算計劃，以監(jiān)督政府發(fā)揮宏觀調(diào)控職能；要求本級政府采購部門定期報告工作進展情況，以發(fā)揮其作為核心權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督職能；具有立法監(jiān)督權(quán)，即通過頒布科學(xué)、合理、明確、可操作的“陽光法案”(政府采購基本法律與實施細則)對政府購買公共服務(wù)活動進行全面監(jiān)督，以預(yù)防或遏制潛在的違法違規(guī)行為。

2.公共服務(wù)的潛在供應(yīng)商。即通過賦予公共服務(wù)供應(yīng)商監(jiān)督權(quán)利促使他們基于維護自身合法民事權(quán)利的目的而對政府購買公共服務(wù)活動進行監(jiān)督，該方法在英美等國政府采購中廣泛運用。如《聯(lián)合國貿(mào)易法委員會貨物、工程和服務(wù)采購示范法》中規(guī)定： “賦予供應(yīng)商要求審查的權(quán)利，包括采購方法的選擇、評選程序、廢標(biāo)決定、拒絕邀請等?！?楊燦明、李景友：《政府采購問題研究》，北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社，2004年，第105-106頁。

3.司法部門。即是指司法部門通過行使財政司法權(quán)對政府購買公共服務(wù)活動進行事后監(jiān)督，如通過健全行政訴訟、行政公訴以及刑事訴訟制度，一旦在政府購買公共服務(wù)過程中出現(xiàn)權(quán)力尋租、違法違規(guī)行為，利益受損方可以通過法律手段維護自我利益，繼而對政府購買公共服務(wù)活動實現(xiàn)強有力的監(jiān)督效果。

4.政府購買公共服務(wù)行業(yè)協(xié)會。目前，我國政府采購行業(yè)協(xié)會的成員主要為政府采購機構(gòu)人員，而國外大多數(shù)政府采購行業(yè)協(xié)會通常為非政府機構(gòu)人員構(gòu)成的專業(yè)性、獨立性很強的組織團體，如美國的政府采購研究所、教育、醫(yī)療服務(wù)采購協(xié)會、全國采購管理協(xié)會、后勤工程師協(xié)會等。*江合寧、謝拓：《論我國政府采購監(jiān)督主體及其權(quán)力(利)配置》，《甘肅社會科學(xué)》2009年第4期。

5.第三方評估鑒定機構(gòu)。主要有三種形式：一是政府采購鑒定中心，對政府采購合同與評標(biāo)工作進行鑒定，如建立專家評委庫；二是質(zhì)量檢查機構(gòu)，如韓國在政府采購廳中設(shè)立政府采購質(zhì)量檢測實驗室，利用該檢查機構(gòu)的中立地位與技術(shù)優(yōu)勢對采購貨物、工程與服務(wù)情況進行績效檢查，以行使其法律賦予的質(zhì)檢權(quán)；三是公證部門，如邀請公證組織參加政府購買公共服務(wù)的招標(biāo)項目，對招標(biāo)項目的資格預(yù)審、標(biāo)書發(fā)售至接受標(biāo)書、評標(biāo)開標(biāo)進行全過程監(jiān)督，并予以公證。此外，還應(yīng)對社會招標(biāo)代理機構(gòu)的資格認定進行統(tǒng)一管理，以規(guī)范招標(biāo)代理行為。*曹富國：《四萬億經(jīng)濟刺激計劃下的中國公共采購法治》，第四屆中國財經(jīng)法律論壇暨公共采購國際論壇，2008年。

6.公共媒體與社會公眾。政府購買公共服務(wù)的資金源自于公共財政，顯然，社會公眾作為納稅人，與政府購買公共服務(wù)活動具有間接的利益關(guān)系，因此，他們有權(quán)控告或檢舉政府購買公共服務(wù)活動中的違法行為，且相關(guān)部門應(yīng)根據(jù)其職責(zé)范圍及時處理；而公共媒體則有權(quán)對政府購買公共服務(wù)活動中的違法事件進行曝光，發(fā)揮社會輿論監(jiān)督效果，采購機關(guān)則有接受社會監(jiān)督的責(zé)任。*方芳、趙海洋、方強：《政府采購招標(biāo)投標(biāo)指南》，上海：上海財經(jīng)大學(xué)出版社，2001年，第4頁。只有這樣，才能使政府購買公共服務(wù)的購買方與承接方如同“金魚缸中的魚”一樣，時刻處于社會公眾的監(jiān)督之下。*曹富國：《政府采購目標(biāo)與原則研究——國際政府采購規(guī)則之比較》，《中國招標(biāo)》1998年第15期。具體可通過完善政府購買公共服務(wù)信息披露制度，將有關(guān)采購信息尤其是招投標(biāo)重大信息公示于購買單位的公示欄內(nèi)，以便于社會監(jiān)督；健全供應(yīng)商、采購人(單位)、采購代理機構(gòu)、專家?guī)臁⒉少徫?、參考價格、招標(biāo)、中標(biāo)及質(zhì)疑訴訟等信息系統(tǒng)建設(shè)；設(shè)立財政、審計、監(jiān)察或政府購買公共服務(wù)行業(yè)協(xié)會信訪辦等監(jiān)管機構(gòu)，開設(shè)政府購買舉報和投訴電話；邀請?zhí)仄副O(jiān)督員或公共媒體參加政府購買招投標(biāo)活動。

二、我國政府購買公共服務(wù)監(jiān)督中面臨的主要問題

黨的十八大以來，我國不斷推進政府購買公共服務(wù)體系建設(shè)，各方面配套機制亦在不斷健全、完善。然而，由于傳統(tǒng)政治經(jīng)濟體制以及社會管理體制的制約，尤其是政府購買公共服務(wù)監(jiān)督體系不夠健全，造成政府購買公共服務(wù)成本偏高、供需不一致、權(quán)力尋租等問題。在對國內(nèi)政府購買公共服務(wù)進行大量的案例分析與社會調(diào)查基礎(chǔ)上，我們認為目前我國政府購買公共服務(wù)監(jiān)督機制主要存在下述幾個問題：

(一)政府購買公共服務(wù)監(jiān)督機制的法律法規(guī)不健全

目前，我國政府購買公共服務(wù)監(jiān)督機制的相關(guān)法律法規(guī)仍不健全，相關(guān)監(jiān)督機制的規(guī)定較寬泛，不夠具體。2015年以前，我國并未制定出全國統(tǒng)一的政府購買公共服務(wù)的監(jiān)督性法律法規(guī)，而是以地方性規(guī)范為主，由于立法層次低造成政府購買公共服務(wù)監(jiān)督機制缺乏全局性，各地監(jiān)督指標(biāo)不統(tǒng)一、操作性不強，最終造成監(jiān)督效果差、效率低等問題。如無錫市《關(guān)于政府購買公共服務(wù)的指導(dǎo)意見(試行)》、上海市《浦東新區(qū)關(guān)于政府購買公共服務(wù)的實施意見(試行)》、杭州市《關(guān)于政府購買社會組織服務(wù)的指導(dǎo)意見》等，均屬于地方性規(guī)范。且上述地方性規(guī)范往往僅在原則上規(guī)定了監(jiān)察、審計部門及社會公眾可以對政府購買公共服務(wù)進行監(jiān)督，然而，對于監(jiān)督的依據(jù)與方式方法并未進行詳細的規(guī)定，造成執(zhí)行者只能根據(jù)以往的經(jīng)驗進行監(jiān)督，繼而造成監(jiān)督乏力。根據(jù)黨的十八屆三中全會有關(guān)精神和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)[2013]96號)部署，2014年12月，中央財政部制定了《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》并頒布實施，其中第六章對政府購買服務(wù)的績效與監(jiān)督機制進行論述，但仍是一種較為寬泛、原則性的規(guī)定。

總之，我國政府購買公共服務(wù)監(jiān)督的相關(guān)法律法規(guī)仍不夠健全，應(yīng)進一步細化，不斷加強其可操作性與科學(xué)規(guī)范性。

(二)政府購買公共服務(wù)監(jiān)督主體以內(nèi)部監(jiān)督為主

目前，我國政府購買公共服務(wù)的監(jiān)督主體較單一，以內(nèi)部監(jiān)督為主，缺乏社會監(jiān)督與專門監(jiān)督，具體表現(xiàn)為：

第一，政府購買公共服務(wù)的職能部門即政府購買主體的監(jiān)督。根據(jù)我國《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》規(guī)定，政府購買主體包括具有履行公共服務(wù)職能的政府機關(guān)、事業(yè)單位以及經(jīng)費來源為公共財政的群團組織，他們具有提供公共服務(wù)的職責(zé)與一定的行政管理職能，在履行職責(zé)的同時，應(yīng)開展自我監(jiān)督。如上海市浦東區(qū)的地方性管理辦法規(guī)定政府購買公共服務(wù)項目的管理由本系統(tǒng)內(nèi)部的各級政府部門負責(zé)。*滬社團：《上海市浦東新區(qū)建立政府購買公共服務(wù)機制》，《中國社會報》2008年4月18日。

第二，由具有財政、審計、督察職能的政府機關(guān)構(gòu)成的監(jiān)督機構(gòu)。該類部門雖然不直接參與政府購買公共服務(wù)，但仍屬于政府管理體系的構(gòu)成部分，因此，該類監(jiān)督主體仍為政府購買公共服務(wù)的內(nèi)部監(jiān)督主體。如我國財政部頒發(fā)的《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》中規(guī)定政府購買服務(wù)的監(jiān)督、審計由財政、審計等 有關(guān)部門負責(zé)。*中華人民共和國財政部：《關(guān)于印發(fā)〈政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)〉的通知》，2016年4月12日。http://www.mof.gov.cn/mofhome/zonghesi/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201501/t20150104_1175300.html

第三，政府組織設(shè)立的專門監(jiān)督機構(gòu)。如深圳市政府在對購買公共服務(wù)的監(jiān)督過程中要求，“當(dāng)公共服務(wù)合同生效時限到期后，政府各相關(guān)部門應(yīng)組成評估小組或引入社會評估機構(gòu)按照事項確定的評估方法和事項，聽取受托單位完成工作情況的匯報，審核受托單位提供的工作情況總結(jié)和有關(guān)說明材料，對受托單位完成工作的績效進行評估驗收”*項顯生：《我國政府購買公共服務(wù)監(jiān)督機制研究》，《福建論壇》2014年第1期。。因此，我國政府購買公共服務(wù)的監(jiān)督主體仍以內(nèi)部監(jiān)督為主，缺乏外部監(jiān)督，如第三部門、社會公眾等外部監(jiān)督主體的參與，具體表現(xiàn)為：社會公眾參與監(jiān)督的相關(guān)法規(guī)制度不健全，參與路徑單一化；專業(yè)化監(jiān)督機構(gòu)缺位，且缺乏規(guī)范化管理等方面。

(三)政府購買公共服務(wù)監(jiān)督內(nèi)容較籠統(tǒng)、不夠全面

目前，我國針對政府購買公共服務(wù)管理辦法中的關(guān)于監(jiān)督內(nèi)容的規(guī)定較籠統(tǒng)，不夠具體、明確，且地方性規(guī)范的側(cè)重點往往各不相同。如某些地市側(cè)重于“工作績效、受益情況、公眾滿意度”等績效考核內(nèi)容，某些地市則將“服務(wù)供應(yīng)方的資質(zhì)、服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準、服務(wù)計算標(biāo)準、服務(wù)成果評價標(biāo)準等”質(zhì)量標(biāo)準作為重點監(jiān)督內(nèi)容。目前，公共服務(wù)預(yù)算是政府購買公共服務(wù)的主要監(jiān)督對象，然而，由于我國的預(yù)算制度還不夠完善，政府購買公共服務(wù)的預(yù)算范圍不明確、職責(zé)不清晰，預(yù)算水平偏低、執(zhí)行力不足、監(jiān)督不夠到位，政府購買公共服務(wù)的供給決策、執(zhí)行及其結(jié)果評估缺乏有效的監(jiān)督，大量存在公共服務(wù)供需不一致等問題。以近年來我國很多城市建立的公共自行車租賃系統(tǒng)為例，即政府向社會力量購買公共自行車租賃系統(tǒng)這一公共服務(wù)，最早始于浙江杭州，由于運轉(zhuǎn)良好而被稱為杭州模式。然而，2009年湖北武漢市投資建設(shè)的公共自行車租賃系統(tǒng)由最初的“民心工程”變?yōu)椤棒[心工程”，興建之初共計投入3億元、上千個站點、10萬輛自行車、100萬人辦卡，而四年之后的狀況為“車輛少、租車難”，大量管理公共自行車的站點崗?fù)o人值守、智能租車系統(tǒng)無法使用、公共自行車數(shù)量少且以“缺胳膊少腿”的破車為主；另一方面，承接該項公共服務(wù)的企業(yè)卻通過政府補貼賺足了錢。*王鐘的：《政府購買服務(wù)不是一錘子買賣》，《中國青年報》2014年4月15日。究其根本原因在于，武漢市公共自行車租賃系統(tǒng)存在明顯的運營監(jiān)管缺陷，其監(jiān)督主體僅僅為政府與具體的運營企業(yè)，造成了財務(wù)管理混亂、運行效率低等問題?？傊?，由于對政府購買公共服務(wù)的監(jiān)督內(nèi)容的規(guī)定不夠具體、明確，造成政府購買公共服務(wù)的監(jiān)督主體的責(zé)任歸屬不夠明確具體，最終導(dǎo)致監(jiān)督乏力。

(四)政府購買公共服務(wù)的監(jiān)督人員能力素質(zhì)不夠

目前，我國政府購買公共服務(wù)的監(jiān)督主體仍為內(nèi)部監(jiān)督主體，即政府機關(guān)本身，由于其專業(yè)能力水平及其效率低下造成政府購買公共服務(wù)的監(jiān)督能力較薄弱，具體表現(xiàn)為下述幾個方面：第一，政府購買公共服務(wù)監(jiān)督人員能力不足。其原因主要在于，一是政府購買公共服務(wù)監(jiān)督人員的專業(yè)化水平不夠。近年來，我國不斷推動政府購買公共服務(wù)體系建設(shè)，然而，大多數(shù)政府工作人員并不具備足夠的相關(guān)知識儲備，面對內(nèi)容廣泛、專業(yè)性強的各類公共服務(wù)，難以承擔(dān)好其監(jiān)督職能。以公共服務(wù)定價為例，政府內(nèi)部工作人員通常缺乏市場經(jīng)驗，對于公共服務(wù)產(chǎn)品的定價往往缺乏專業(yè)知識及其經(jīng)驗，對于招投標(biāo)過程的監(jiān)督易產(chǎn)生盲目性。二是政府購買公共服務(wù)監(jiān)督人員責(zé)任意識不強。政府購買公共服務(wù)的資金來源為公共財政，其購買公共服務(wù)的目的在于維護公共利益、提升公共福利水平、服務(wù)于特定群體，與政府購買公共服務(wù)的相關(guān)監(jiān)督人員并無直接利益關(guān)系，導(dǎo)致上述監(jiān)督人員極易產(chǎn)生“事不關(guān)己、高高掛起”的心態(tài)，缺乏承擔(dān)監(jiān)督職能的責(zé)任意識。三是政府購買公共服務(wù)監(jiān)督人員易存在瀆職現(xiàn)象。由于我國政府購買公共服務(wù)建設(shè)近幾年來剛剛起步，相關(guān)監(jiān)督機制仍不夠健全完善，承接主體市場亦未完全成熟，一些監(jiān)督人員易受個人利益驅(qū)使而發(fā)生權(quán)力尋租、瀆職等行為。第二，政府購買公共服務(wù)監(jiān)督手段較落后。目前，我國政府購買公共服務(wù)的監(jiān)督手段普遍較落后，以文本形式監(jiān)督為主，政府信息化程度不高。往往政府購買公共服務(wù)失敗案例由網(wǎng)絡(luò)報道之后，政府才有所知覺，一方面造成公共利益受損，另一方面導(dǎo)致政府機構(gòu)的公共信譽不斷下滑。監(jiān)督手段的落后主要造成兩大問題：一是監(jiān)督效率較低。相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，1999年，全國組織2.3萬名審計人員對中國工商銀行與中國建設(shè)銀行進行財務(wù)審計，審計方式以手工審計為主。2003年，則采用了計算機技術(shù)，參與審計的人數(shù)為1999年人數(shù)的10%，而發(fā)現(xiàn)的違規(guī)違紀問題卻是1999年的38倍。*梅月華：《芻議財政監(jiān)督信息化建設(shè)(上)》，《財政監(jiān)督》2008年第3期。二是監(jiān)督成本偏高。傳統(tǒng)手工審計方式需要大量的審計人員奔走于各地進行財政審計檢查工作，必然產(chǎn)生人員薪金、交通費用、餐飲費用以及住宿費用等大量費用，造成監(jiān)督成本居高不下。三是政府購買公共服務(wù)的監(jiān)督信息溝通不暢。目前，政府信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)仍不夠健全，尤其是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的計算機網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)信息的更新較滯后，監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的問題與經(jīng)驗未能實現(xiàn)地區(qū)間、部門間的共享。如一些違法違紀的線索未能及時移送，造成違法者沒有得到應(yīng)有懲處。監(jiān)督信息溝通不暢還會導(dǎo)致信息不對稱或信息孤島現(xiàn)象，最終造成重復(fù)監(jiān)督。比如有些地方，政府購買公共服務(wù)的監(jiān)督主體頻繁開展監(jiān)督，貌似監(jiān)督到位，然而實際監(jiān)督效果不佳，往往是一種“蜻蜓點水”似的監(jiān)督，基本沒有發(fā)現(xiàn)問題，更不會追究相關(guān)人員的責(zé)任；最終造成監(jiān)督成本上升，政府購買公共服務(wù)成本亦不斷上升。

三、構(gòu)建政府購買公共服務(wù)多元主體監(jiān)督機制的路徑選擇

(一)健全多主體參與監(jiān)督的相關(guān)法律法規(guī)

完善的法律法規(guī)是政府購買公共服務(wù)多元主體參與監(jiān)督的重要保障與根本依據(jù)，而目前我國政府購買公共服務(wù)監(jiān)督主體的參與依據(jù)為一些非立法性規(guī)范、制度，由于缺乏法律依據(jù)，往往造成政府購買公共服務(wù)監(jiān)督主體缺乏立法權(quán)威與監(jiān)督行為的法律保障，造成他們參與監(jiān)督的積極性與主動性不高，監(jiān)督效果不強等問題。第一，推進異體審計監(jiān)督法制化。審計監(jiān)督作為政府內(nèi)部的行政機構(gòu)，仍屬于內(nèi)部監(jiān)督主體。由于傳統(tǒng)體制的制約，審計部門監(jiān)督的可信性、權(quán)威性以及有效性常常受到公眾質(zhì)疑；而審計部門也常常處于兩難境地，即一方面要受到行政管理層級體制的約束，另一方面又要對行政部門進行財務(wù)監(jiān)督管理，最終造成審計監(jiān)督形式化現(xiàn)象。因此，應(yīng)健全審計部門監(jiān)督的法律依據(jù)。武漢大學(xué)唐忠義教授建議：“將審計機構(gòu)及其職責(zé)納入人大系統(tǒng)，使審計監(jiān)督進入權(quán)力機關(guān)監(jiān)督體系，可大大提升審計監(jiān)督份量和權(quán)重，形成公共服務(wù)的制度化‘異體問責(zé)’，也能更大程度上體現(xiàn)人民的政府要由人民來監(jiān)督的本質(zhì)要求?！?唐忠義、顧杰、張英：《我國公共服務(wù)監(jiān)督機制問題的調(diào)查與分析》，《中國行政管理》2013年第1期。第二，完善政府購買主體的權(quán)力監(jiān)督法律法規(guī)建設(shè)。目前，由于相關(guān)法律法規(guī)不健全，公共服務(wù)的購買主體易存在權(quán)力尋租、貪污腐敗等違法現(xiàn)象，不僅導(dǎo)致公共服務(wù)水平和質(zhì)量得不到保證，而且造成政府及官員的公信力不斷下降。因此，必須加強相關(guān)法律法規(guī)的健全與完善，形成嚴格、系統(tǒng)的行政權(quán)力監(jiān)督法律機制，以推動政府購買公共服務(wù)行為的法制化與規(guī)范化。如我國香港地區(qū)在《十六項服務(wù)素質(zhì)標(biāo)準評估模式參考指引》中明確規(guī)定，監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)嚴格依據(jù)社工機構(gòu)的19項服務(wù)素質(zhì)評估標(biāo)準對其進行評估，且每項服務(wù)素質(zhì)標(biāo)準都有相應(yīng)的指標(biāo)、評估步驟和評估方法。*項顯生：《我國政府購買公共服務(wù)監(jiān)督機制研究》，《福建論壇》2014年第1期。

(二)拓寬多元主體參與監(jiān)督的路徑與渠道

政府購買公共服務(wù)的多元主體參與監(jiān)督，首先需要明確多元監(jiān)督主體的定位，即包括購買主體、承接主體、享用主體以及司法機關(guān)、第三部門、社會公眾等。其次，應(yīng)為上述監(jiān)督主體提供規(guī)范化、科學(xué)、便捷的監(jiān)督路徑與監(jiān)督渠道。如美國具有科學(xué)、規(guī)范、系統(tǒng)的多元主體參與監(jiān)督機制，其中，國會與專門委員會以及聯(lián)邦會計總署的審計監(jiān)督屬于立法部門的監(jiān)督；行政與預(yù)算管理辦公室、聯(lián)邦政府采購政策辦公室、行政機構(gòu)內(nèi)部的合同上訴委員會以及監(jiān)察辦公室屬于行政部門的監(jiān)督；聯(lián)邦索賠法院、區(qū)巡回法院以及聯(lián)邦最高法院屬于司法部門的監(jiān)督；此外，利益相關(guān)方屬于社會輿論監(jiān)督。且對于上述監(jiān)督主體的監(jiān)督職責(zé)與監(jiān)督程序均有明確、系統(tǒng)的法律法規(guī)以及制度依據(jù)，從而確保了上述監(jiān)督主體有效地發(fā)揮他們的監(jiān)督功能，有利于節(jié)約公共財政資金、預(yù)防腐敗、推進市場公平以及相關(guān)社會經(jīng)濟目標(biāo)的實現(xiàn)。*汪佳麗、李心佩、徐煥東：《美國聯(lián)邦政府采購監(jiān)督管理體系》，《中國行政管理》2012年第7期。因此，應(yīng)不斷拓寬政府購買公共服務(wù)多元主體參與監(jiān)督的路徑與渠道，實質(zhì)性引入、運用現(xiàn)代化監(jiān)督手段與監(jiān)督方式，借鑒國外政府購買公共服務(wù)多元主體參與監(jiān)督的制度建設(shè)經(jīng)驗，逐步實現(xiàn)對政府購買公共服務(wù)的事前、事中、事后的全過程監(jiān)督，建立健全政府購買公共服務(wù)監(jiān)督的信息公開、信息溝通、信息共享機制，為多元主體參與監(jiān)督提供基本依據(jù)；另一方面，應(yīng)逐步建立多元主體參與監(jiān)督的多元化平臺，如逐步建立政府購買公共服務(wù)監(jiān)督的網(wǎng)絡(luò)參與機制，運用熱線電話、報刊雜志專欄、電視專題節(jié)目、網(wǎng)站、微信、微博等多元化參與平臺，確保政府購買公共服務(wù)的監(jiān)督主體通過公開、規(guī)范、便捷的路徑或渠道對政府購買公共服務(wù)行為進行全過程的監(jiān)督，以提升政府購買公共服務(wù)的長期效益，維護政府機關(guān)及其官員的公共信譽。

(三)完善多元主體參與監(jiān)督的制度保障

近年來，我國逐步推進政府購買公共服務(wù)體系建設(shè)。然而，政府購買公共服務(wù)的相關(guān)制度仍不夠健全完善，尤其是多元主體參與監(jiān)督的配套機制。第一，應(yīng)健全政府購買公共服務(wù)的財務(wù)管理及預(yù)算管理制度。目前，我國財政預(yù)算制度的公開性、透明性在不斷提升。然而，某些預(yù)算開支的具體條目仍存在一些漏洞。如通常招待費、考察費、獎金補助等一些不適宜的或超標(biāo)的支出均列為“其他支出”一項，造成這些貌似公開透明的政府賬目，實際上仍存在很大一塊灰色地帶，致使政府購買公共服務(wù)的監(jiān)督主體信息不完整、不對稱，無法實現(xiàn)應(yīng)有的監(jiān)督效果。因此，應(yīng)進一步健全完善政府購買公共服務(wù)的財政管理制度，尤其是加強具體預(yù)算條目的細化，逐步形成規(guī)范、透明的財政管理制度，為多元主體參與監(jiān)督政府購買公共服務(wù)奠定基礎(chǔ)。第二，應(yīng)逐步建立政府購買公共服務(wù)的決策風(fēng)險預(yù)警機制、程序否定評價機制、考核評價與責(zé)任追究機制等相關(guān)配套機制，從而確保多元主體參與政府購買公共服務(wù)的監(jiān)督行為有法可依、有理可循。第三，逐步建立健全多元主體參與監(jiān)督的協(xié)作制度。近年來，我國不斷推進事業(yè)單位改革，部分公共事業(yè)民營化的門檻亦不斷降低，政府購買公共服務(wù)的力度不斷加大，涵蓋的公共服務(wù)類別日益增多，涉及的企業(yè)及社會組織亦不斷增多；與此同時，如何確保政府購買公共服務(wù)的質(zhì)量與數(shù)量是目前面臨的一大問題，必須建立健全政府購買公共服務(wù)的多元合作參與機制，尤其是多元主體參與監(jiān)督的協(xié)作制度，一方面全面發(fā)揮政府主管部門的職能作用，加強自律機制建設(shè)；另一方面，還應(yīng)不斷健全企業(yè)、社會組織、中介機構(gòu)等相關(guān)部門管理機制，形成多元主體共同參與監(jiān)督的協(xié)作制度，逐步形成由政府機關(guān)、企業(yè)、社會組織及社會公眾共同構(gòu)成的互相配合的多元主體監(jiān)督機制。

(四)培育多元主體參與監(jiān)督的文化氛圍

目前，我國仍未形成政府購買公共服務(wù)多元主體參與監(jiān)督的文化氛圍，尤其是對于企業(yè)、社會組織以及社會公眾而言，仍存在著較強的“官本位”思想，對于自己參與政府購買公共服監(jiān)督的能力持懷疑態(tài)度，缺乏參與監(jiān)督的積極性與主動性。如唐忠義教授于2010年6月開始，以湖北省為樣本進行了“公共服務(wù)供給及監(jiān)督機制建設(shè)”的調(diào)研，并于2011年1月至2012年3月間，在湖北、湖南、河南、山東、江蘇、浙江、四川、貴州等八省發(fā)放了關(guān)于“我國公共服務(wù)監(jiān)督現(xiàn)狀與對策”的調(diào)查問卷。調(diào)查問卷結(jié)果顯示，大多數(shù)公眾認為對政府購買公共服務(wù)進行監(jiān)督是必要的，但是僅有三成的公眾參與監(jiān)督的態(tài)度較積極，很多公眾認為“文化水平較低，素質(zhì)不高”；“法律觀念淡薄，主人翁意識不高”；“政治參與意識薄弱”等問題是造成社會公眾參與政府購買公共監(jiān)督不足的原因。因此，不斷提升社會公眾的文化素養(yǎng)，樹立較強的法律觀念與政治參與意識，以培育多元主體參與監(jiān)督政府購買公共服務(wù)的文化氛圍，是提升多元主體參與監(jiān)督效果的重要文化基礎(chǔ)。一方面，政府相關(guān)部門應(yīng)加強公民參與的宣傳教育，提升社會公眾的公共責(zé)任感與社會責(zé)任感，逐步提升他們進行政治參與的主動性與積極性；另一方面，應(yīng)不斷健全政府購買公共服務(wù)的法律法規(guī)制度建設(shè)，拓寬社會公眾參與政府購買公共服務(wù)監(jiān)督的路徑與渠道，確保社會公眾參與監(jiān)督有法可依、有據(jù)可循，且監(jiān)督行為得到有效反饋，從而幫助社會大眾逐步形成主動參與監(jiān)督的文化觀念。

責(zé)任編輯：寇金玲

Research on Multi-subject Supervision Mechanism of Government Purchasing Public Service

Hu Yanlei

(School of Management and Economics, Tianjin University,Tianjin, 300072)

Government purchasing public service is one of the approaches to enhancing governance ability and management innovation of a modern state. However, it is proved by practical experience both at home and abroad that corruption is easy to breed in the process of government purchasing. Applied with both quality research methods such as literature analysis, Internet survey and interviews, and quantity research methods such as data collection and statistics in the process of empirical analysis, this paper discusses the internal logical relations between classification and identification of supervising subjects of government purchasing public service. Then, it analyzes the current problems and causes of government purchasing public service in today’s China. In addition, it puts forward some specific counter-measures of how to establish a multi-subject supervision mechanism of government purchasing public service.

government purchasing; public service; multi-subject; supervision mechanism

2016-08-30

胡艷蕾(1979— )，女，山東菏澤人，天津大學(xué)管理與經(jīng)濟學(xué)部博士研究生，濟南大學(xué)政法學(xué)院講師。

本文為作者主持研究的山東省軟科學(xué)計劃項目(2015RKB01019)、山東省高校人文社科項目(J16YA06)、山東省人文社科統(tǒng)戰(zhàn)專項(15-ZX-TZ-03)、濟南大學(xué)人文社科項目(15YB12)和校級教研項目(JZC1507)的階段性成果。

D630.9

A

1001-5973(2016)06-0097-08