我國公共體育服務(wù)運行體系的要素構(gòu)成及角色定位

田寶山,　郭修金

(1.河南科技大學(xué) 體育學(xué)院,河南 洛陽 471003; 2.上海體育學(xué)院 體育休閑與藝術(shù)學(xué)院,上海 200438)

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我國公共體育服務(wù)運行體系的要素構(gòu)成及角色定位

田寶山1,郭修金2

(1.河南科技大學(xué) 體育學(xué)院,河南 洛陽 471003; 2.上海體育學(xué)院 體育休閑與藝術(shù)學(xué)院,上海 200438)

摘要公共體育服務(wù)運行體系是公共體育服務(wù)具有的、使其整體保持正常運行所需的各種功能的組合、聯(lián)動和循環(huán)。對公共體育服務(wù)運行體系的內(nèi)涵與要素進行闡釋,分析各要素的角色定位,即政策制定是公共體育服務(wù)運行的邏輯起點,財政保障是基礎(chǔ)支撐,組織建設(shè)是重要載體,生產(chǎn)供給是中樞環(huán)節(jié),監(jiān)管評估是質(zhì)量保證。

關(guān)鍵詞公共體育服務(wù);運行體系;要素構(gòu)成;角色定位

Author’s address1.School of Physical Education,Henan University of Science and Technology,Luoyang 471003,Henan,China;2.School of Sport Leisure and Art,Shanghai University of Sport,Shanghai 200438,China

公共服務(wù)既是建設(shè)現(xiàn)代服務(wù)型政府的一種理念,又是一項不可或缺的責(zé)任。公共體育服務(wù)作為一項基本公共服務(wù)內(nèi)容,是以政府為主導(dǎo)提供的旨在保障全體公民健身要求的公共體育產(chǎn)品和服務(wù)行為[1]。2014年,國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè) 促進體育消費的若干意見》提出,營造重視體育、支持體育、參與體育的社會氛圍,將全民健身上升為國家戰(zhàn)略。在此背景下,公共體育服務(wù)無疑是國家滿足人民群眾日益增長的體育需求的重要舉措。伴隨我國公共體育服務(wù)建設(shè)力度的加大,其體系構(gòu)建呈現(xiàn)出整體推進與重點突破的良好局勢,這使得我國公共體育服務(wù)運行體系成效顯現(xiàn)。然而，客觀上仍存在一些制約因素,如相關(guān)法制缺失、市場機制不完善及社會組織能力不夠等。此外,頂層設(shè)計缺乏、運行效率不高[2]、資源投入不足、供給主體單一及績效評估不力等亦影響我國公共體育服務(wù)體系的有效運行,以致公共體育服務(wù)運行體系與全面建成小康社會的目標(biāo)要求、經(jīng)濟發(fā)展及治理方式等產(chǎn)生諸多不適。因此,破解公共體育服務(wù)運行體系的矛盾,須明確其要素構(gòu)成及角色定位以確保各環(huán)節(jié)銜接通暢,形成政府主導(dǎo)、市場優(yōu)化配置、社會組織積極參與的基本運行格局,從而達到促進我國公共體育服務(wù)良性運行的目標(biāo),進而推動我國全民健身事業(yè)的發(fā)展。

1公共體育服務(wù)運行體系的基本內(nèi)涵

公共體育服務(wù)作為公共服務(wù)的重要內(nèi)容,在經(jīng)濟發(fā)達國家不僅是政府的職能,更是一種常規(guī)制度,因而,發(fā)達國家公共體育服務(wù)在政策制定(1960年聯(lián)邦德國的“黃金計劃”、1975年新加坡的“體育設(shè)施藍圖計劃”、1989年日本的“關(guān)于面向21世紀(jì)體育振興計劃”及美國的“健康公民2000年”等)、供給方式(地方、省級州級、國家層面與社會其他組織機構(gòu)以及市場上營利性企業(yè)的合作聯(lián)手與各盡其職[3])、設(shè)施配備(社區(qū)體育中心建設(shè)及場地設(shè)施配置)、經(jīng)費投入(通過政府預(yù)算增加對公共體育服務(wù)的財政支出)等實踐環(huán)節(jié)成效顯著。公共體育服務(wù)運行體系是公共體育服務(wù)具有的使其整體保持正常運行所需的各種功能的組合、聯(lián)動和循環(huán),是公共體育服務(wù)體系各組成部分相互聯(lián)系、制約及作用的運行方式,是推動整個公共體育服務(wù)體系沿著正確的軌道健康運行并不斷向前發(fā)展的方式[4]。

新中國成立以來,依據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平,我國公共體育服務(wù)運行體系發(fā)展大致經(jīng)歷了政府投入為主、探索社會化和市場化、多元主體供給3個階段。初期,社會主義經(jīng)濟發(fā)展相對落后,采取政府自上而下的投入方式可在較短時間內(nèi)建起體育組織和設(shè)施,為我國體育事業(yè)的后續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。公共體育服務(wù)市場化改革的目標(biāo)在于減少主管部門,收縮政府行動范圍,引入市場化機制,提高供給效率,實現(xiàn)公共體育服務(wù)的最佳供給和公共體育資源的有效配置。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制確立及服務(wù)型政府建設(shè)的提出,公共體育服務(wù)的生產(chǎn)與供給逐漸分開,其鏈條開始延伸至市場和社會組織。政府允許相關(guān)企業(yè)進入公共體育服務(wù)領(lǐng)域,使得公共體育服務(wù)供給主體的籌資方式、渠道日益多樣,并通過市場內(nèi)部的良性競爭提高體育資源的配置效率。此時,體育社會組織的主動參與、自愿奉獻亦發(fā)揮了重要作用。一種由政府主導(dǎo)、市場融入、社會組織參與的公共體育服務(wù)運行模式得以呈現(xiàn)。

2我國公共體育服務(wù)運行體系的要素構(gòu)成

我國早期公共體育服務(wù)的生產(chǎn)和供給幾乎全由政府承擔(dān),區(qū)分其意義不大,但隨著公共體育服務(wù)供給鏈的延長,以及服務(wù)型政府建設(shè)和角色的轉(zhuǎn)變,公共體育服務(wù)的生產(chǎn)與供應(yīng)環(huán)節(jié)逐漸分開。由經(jīng)濟發(fā)達國家公共體育服務(wù)實踐經(jīng)驗及我國現(xiàn)實情況可知,公共體育服務(wù)運行過程由多個要素組成,具體有政策制定、財政保障、組織建設(shè)、生產(chǎn)供給和監(jiān)管評估等。這些要素的有機串聯(lián)是保證公共體育服務(wù)有序推進的前提條件,而每一要素的獨自運轉(zhuǎn)恰是公共體育服務(wù)整體運行的基礎(chǔ)支持。如公共物品和公共服務(wù)的復(fù)雜性、多樣性,與政府傳統(tǒng)僵化、死板的管理體制契合度低,使得單靠政府難以提供足夠、符合公眾需要的公共服務(wù)。因此,將公共服務(wù)的規(guī)劃者與生產(chǎn)者分離,成為世界性潮流,即“第一次分工”[5]。

隨著社會分工的進一步完善,公共服務(wù)供給出現(xiàn)“第二次分工”,將公共服務(wù)的生產(chǎn)再分為直接生產(chǎn)和間接生產(chǎn),即生產(chǎn)者并不一定自己全部生產(chǎn)公共產(chǎn)品和服務(wù),而是根據(jù)其供給效益和效率,從其他生產(chǎn)者處購買。美國民營化理論家薩瓦斯歷時30年在考察了30個國家的公共服務(wù)后,提出了公共服務(wù)供給的10種制度安排。他不僅將“服務(wù)的規(guī)劃者”和“服務(wù)的生產(chǎn)者”分開,還將供給主體進一步細(xì)分為“公共部門”和“私人部門”[5],前者指政府部門,而后者包括市場主體及非政府組織的社會團體和公民。從中可以看出公共服務(wù)運行體系中生產(chǎn)供給環(huán)節(jié)的復(fù)雜演進,這對我國公共體育服務(wù)良性運行有一定啟示作用。應(yīng)梳理各構(gòu)成要素以確定其在公共體育服務(wù)運行體系中的角色,為明晰政府、市場及社會組織于整個運行環(huán)節(jié)中的權(quán)責(zé)奠定基礎(chǔ)。

3我國公共體育服務(wù)運行要素的角色定位

我國公共體育服務(wù)運行體系包括政策制定、財政保障、組織建設(shè)、生產(chǎn)供給和監(jiān)管評估五大基本要素,它們在公共體育服務(wù)運行中所扮演的角色迥異,但目標(biāo)趨于一致,即確保公共體育服務(wù)良性運行。公共體育服務(wù)體系的功能定位主要是明確體系“做什么”,體現(xiàn)體系的總體功能目標(biāo)以及開展的主要功能內(nèi)容,功能定位是否合理關(guān)系到公共體育服務(wù)活動的順利開展[6]。

3.1政策制定:公共體育服務(wù)運行的邏輯起點公共體育服務(wù)政策的制定、執(zhí)行、反饋、修正、終結(jié)等是一項系統(tǒng)工程,任何環(huán)節(jié)的遺漏或不足都會導(dǎo)致整個公共體育服務(wù)政策低效甚或無效?，F(xiàn)實中,備受關(guān)注的是政策執(zhí)行問題,如各級政府投入人力、物力、財力保證公共體育服務(wù)政策的實施情況,公眾批評政策落實走樣等。公共體育服務(wù)政策包括制定、反饋、修正和終結(jié)等,不能忽視其制定的程序性。對公共體育服務(wù)政策執(zhí)行失效、走樣等現(xiàn)象,須認(rèn)真思考政策目標(biāo)的設(shè)置是否科學(xué)、政策內(nèi)容的確定是否合理、政策問題的分析是否準(zhǔn)確、政策主體的界定是否到位、政策對象的區(qū)分是否明確等。公共體育服務(wù)關(guān)乎群眾身心健康,其政策制定需做到科學(xué)、合理、有效。從公共體育服務(wù)政策法規(guī)數(shù)量看,總體上呈增長趨勢,從政策制定的部門看,以國家體育總局為主,政府多部門參與聯(lián)合制定。

目前,我國已初步建立了由法律、法規(guī)和部門規(guī)章所組成的公共體育服務(wù)政策法規(guī)體系,在保障公共體育服務(wù)供給方面具有積極的作用?，F(xiàn)行公共體育服務(wù)政策法規(guī)體系的健全程度還十分有限,主要以部門和地方政策規(guī)章為主,缺乏全國統(tǒng)一的制度安排。規(guī)范政府與社會關(guān)系的公共體育服務(wù)政策法規(guī)也亟待完善,如社會組織在公共體育服務(wù)中的合法地位問題、政府如何向社會組織購買公共體育服務(wù)的問題等。國務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)[2013]96號)明確了購買服務(wù)的基本工作,包括購買主體、承接主體、購買內(nèi)容、購買機制、資金管理及績效管理等。國務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于做好政府向社會力量購買公共文化服務(wù)工作的意見》(國辦發(fā)[2015]37號)指導(dǎo)性目錄涵蓋公益性文化體育產(chǎn)品的創(chuàng)作與傳播、活動的組織與承辦,中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化與民族民間傳統(tǒng)體育的保護、傳承與展示,公共文化體育設(shè)施的運營和管理及民辦文化體育機構(gòu)提供的免費或低收費服務(wù)。可見,政府主導(dǎo)下的政策制定對于公共體育服務(wù)運行非常重要。

3.2財政保障:公共體育服務(wù)運行的基礎(chǔ)支撐長期以來,我國政府在公共服務(wù)提供上偏重營利性的基礎(chǔ)設(shè)施,對文化、體育等公共事業(yè)的投入相對有限,從而造成當(dāng)前人民群眾日益增長的公共服務(wù)需求與供給不足的矛盾,這已成為我國社會發(fā)展中的一大障礙。在公共體育服務(wù)領(lǐng)域,為解決人民群眾日益增長的體育需求與公共體育服務(wù)供給不到位的問題,必須探討市場經(jīng)濟體制下公共體育服務(wù)的有效供給。在市場經(jīng)濟條件下,政府首要職能是彌補市場失靈,向全社會提供基本的公共體育服務(wù),滿足群眾公共體育需求。公共財政作為與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的一種財政類型,其基本特征是以提供社會公共服務(wù)為首任,促進政府職能轉(zhuǎn)變,建設(shè)服務(wù)型政府,優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu),以構(gòu)建公共體育服務(wù)財政保障機制,這是解決公共體育服務(wù)供需矛盾的重要途徑。公共體育服務(wù)需要一定的資金支付服務(wù)產(chǎn)出成本。資金募集決定了公共體育服務(wù)成本的承擔(dān)方和支付方式,這取決于公共體育服務(wù)供給成本與收益之間的平衡關(guān)系。政府通過稅收積攢的公共財政是公共體育服務(wù)基金的主要來源。此外,政府還采用融資激勵機制籌集公共體育服務(wù)經(jīng)費。

目前,我國公共體育服務(wù)所需資金大多來自政府財政,政府通過強制性的征稅權(quán),聚集財政收入,履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)的職責(zé)[7]。因此,政府部門應(yīng)轉(zhuǎn)變體育事業(yè)公共財政理念,調(diào)整和優(yōu)化公共體育財政支出結(jié)構(gòu),如存量調(diào)整:在不改變政府現(xiàn)有支出規(guī)模的前提下,對各項支出進行增減調(diào)整,即增加公共體育服務(wù)經(jīng)費,相應(yīng)減少競技體育投入等。增量調(diào)整:不改變體育事業(yè)公共財政存量支出結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上,將新增的公共財政投入用于公共體育服務(wù)支出[8]。近年來,各級財政對文體事業(yè)投入力度逐年加大?！蛾P(guān)于2014年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2015年中央和地方預(yù)算草案的報告》顯示,2014年全國文體與傳媒支出共計508.15億元,完成預(yù)算的99.2%,增長8.3%,中央本級支出222.69億元,地方轉(zhuǎn)移支付285.46億元,以推動大型體育場館向社會免費或低收費開放,改善基層公共體育健身設(shè)施。據(jù)2013年全國公共財政支出決算統(tǒng)計,全國體育事業(yè)支出為299.08億元,占公共財政支出的0.21%,其中群眾體育支出為27.65億元,人均僅為2.12元[9],這是制約當(dāng)前公共體育服務(wù)運行的關(guān)鍵因素。故政府財政保障對公共體育服務(wù)運行的基礎(chǔ)支撐地位須引起各界重視。

3.3組織建設(shè):公共體育服務(wù)運行的重要載體公共體育服務(wù)組織建設(shè)是由政府、市場及社會等供給主體共同構(gòu)成的、依照一定的管理體制與程序而運行的系統(tǒng)過程,要求各級政府職能部門、體育事業(yè)組織、體育社團、體育經(jīng)營組織、非正式組織等聯(lián)合執(zhí)行。成立以政府職能部門、社會團體、群眾組織和營利性組織構(gòu)成的公共體育組織管理服務(wù)機構(gòu),以促進廣大居民參與體育健身活動。逐步形成完善、多元的公共體育組織管理體系,指導(dǎo)和科學(xué)管理公共體育服務(wù),推動公共體育服務(wù)事業(yè)的健康發(fā)展,對提升城鄉(xiāng)居民健康素質(zhì)指標(biāo)具有重要作用[10]。公共體育服務(wù)運行體系中的組織建設(shè)主要有政府、市場和社會三大動力來源,市場、社會在政府主導(dǎo)下構(gòu)成組織建設(shè)的整體框架。在公共體育服務(wù)運行體系中,體育社會組織是一個重要載體,因其非政府、非營利和較為客觀公正而自然成為政府、市場和社會三者之間的溝通橋梁,它具有政府和市場不具備的獨特優(yōu)勢,成為政府職能轉(zhuǎn)變的有效承接者,且促使公共體育服務(wù)供給多樣化。

我國各省(區(qū)、市)《全民健身實施計劃(2011—2015年)》實施效果自評報告數(shù)據(jù)顯示,目前我國縣級以上體育總會覆蓋率達到60%以上的省(區(qū)、市)共有22個,占全國的71%,其中11個省(區(qū)、市)覆蓋率達到或超過90%以上,全國平均覆蓋率為72%,有9個省(區(qū)、市)的覆蓋率達100%;全民健身站點達到每萬人2個以上的省(區(qū)、市)共有18個,占全國的60%;2013年我國體育類社團達到17 869個,分別比2011、2012年增長了32.03%、18.65%,體育類民辦非企業(yè)單位達到10 353個,分別比2011、2012年增長了34.45%、21.94%,年平均增長率為28.2%。這為我國公共體育服務(wù)運行體系的完善提供了組織保障。

3.4生產(chǎn)供給:公共體育服務(wù)運行的中樞環(huán)節(jié)根據(jù)公共服務(wù)提供者的身份屬性,公共服務(wù)的供給大致可歸納為政府組織提供、非政府組織提供、多元化提供和聯(lián)合提供4種模式[11]。鑒于此,公共體育服務(wù)生產(chǎn)供給可劃分為政府組織生產(chǎn)供給、非政府組織生產(chǎn)供給和多元聯(lián)合生產(chǎn)供給3種基本模式。

3.4.1政府組織生產(chǎn)供給蘇格蘭經(jīng)濟學(xué)家休謨認(rèn)為,公眾對集體消費的物品,無法依靠個人達到公共利益最大化,只有依靠政府才能解決這個問題[12]。公共選擇學(xué)派代表布坎南則認(rèn)為,根據(jù)公共物品屬性,如果由私人提供公共物品,會因收費而導(dǎo)致福利損失和公共物品閑置,也可能導(dǎo)致公共物品供給不足和效率損失[13]。以韋伯為代表的官僚制理論很早就指出了政府的核心價值地位:政府就是公有的,只有政府才能實現(xiàn)公共利益,私人和其他組織既沒有能力也不可能提供公共服務(wù)和實現(xiàn)公共利益[14]。所謂政府組織生產(chǎn)供給是指由政府獨家包攬公共體育服務(wù)的提供和生產(chǎn)的全過程。從主體結(jié)構(gòu)角度看,政府組織供給模式意味著主體只有政府一家,即供給什么公共體育產(chǎn)品、供給多少及怎樣供給等全由政府這個單一權(quán)力中心決定,是一種自上而下的供給機制。從過程角度看,政府承擔(dān)所有公共體育服務(wù)的生產(chǎn)、提供、監(jiān)督等職能,既是安排者又充當(dāng)生產(chǎn)者的角色。這種供給模式能較好地規(guī)避市場在配置資源領(lǐng)域的運作不靈,同時也有效地防止了“公地悲劇”“囚徒困境”和“集體行動的邏輯”等個人自主提供的缺陷。當(dāng)然,公共體育服務(wù)供給產(chǎn)品應(yīng)存在不同的層次和服務(wù)途徑,如政府可通過減稅免稅、特許經(jīng)營等優(yōu)惠政策鼓勵市場力量的介入。

3.4.2非政府組織生產(chǎn)供給英國經(jīng)濟學(xué)家亞當(dāng)·斯密的秩序理論認(rèn)為,在一組共同認(rèn)可的規(guī)則之中,許多個體追求自身利益可能會導(dǎo)致共同利益的提高。這開啟了公共服務(wù)市場化供給的思想。奧斯本和蓋布勒通過美國地方政府的改革經(jīng)驗,提出再造“競爭型政府”理念,將競爭機制引入公共服務(wù)的供給之中。隨著公共行政學(xué)的發(fā)展和新公共管理運動的推進,諸多學(xué)者從理論和實踐方面論證了公共物品私人供給的可能性。公共服務(wù)的市場供給實質(zhì)上是借助競爭優(yōu)勢配置資源,降低成本并進行合理分工,以應(yīng)對政府失靈。如果說政府代理機制中,政府既是掌舵者又是劃槳者,那么在市場供給機制中,政府只是規(guī)劃者、監(jiān)控者或購買者,而有生產(chǎn)資質(zhì)和競爭力的私人企業(yè)成為生產(chǎn)者。如政府可授權(quán)體育企業(yè)在一定時間和范圍內(nèi)提供某項公共體育產(chǎn)品或服務(wù)經(jīng)營的權(quán)利,并準(zhǔn)許其通過向用戶收費或出售產(chǎn)品以獲益。這是公共體育服務(wù)運行中生產(chǎn)供給的細(xì)則分工。

隨著公民社會浪潮的興起,在政府與市場之外,各種非營利性組織或公民社會團體相繼產(chǎn)生:① 社會團體生產(chǎn),即特定公民團體生產(chǎn)和提供相應(yīng)的公共(體育)服務(wù)[15];② 社區(qū)生產(chǎn),通過特定的社區(qū)體育組織提供或參與生產(chǎn)供應(yīng);③ 家庭生產(chǎn),即家庭或個人以自給自足或相互幫助的方式,生產(chǎn)那些政府無法提供或無暇顧及的微觀領(lǐng)域、性質(zhì)難以界定的體育活動。公共體育服務(wù)的自愿供給即是這些社會團體以志愿、相互幫助或自我服務(wù)的方式運行,從而形成政府-市場-公民社會“三足鼎立”的局面。

3.4.3多元聯(lián)合生產(chǎn)供給在現(xiàn)實生活中,由于公共服務(wù)與物品屬性的多樣性,單一供給主體往往難以奏效,實際也行不通。要保證公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量,政府、市場和社會組織應(yīng)共同參與。關(guān)于公共服務(wù)供給混合型機制的研究最早要追溯至埃莉諾·奧斯特羅姆的“公共池塘資源”理論[16]。當(dāng)今西方發(fā)達國家開始形成超越市場和計劃的二元對立,根據(jù)公共服務(wù)的成本和公民滿意度等綜合因素,在公私部門之間選擇了多元化的服務(wù)供給方式,它成為公共服務(wù)發(fā)展的一種新模式[17]。從世界范圍看,在公共體育服務(wù)供給模式的理論研究和實踐運作中,政府供給和市場供給一直是居于主流地位的兩大模式。在實際運行中,政府和市場供給均有其無法規(guī)避的弊端,主要體現(xiàn)在它們的自利性；因此,找尋一種從限制公共權(quán)力約制其自利性的模式實有必要。目前,行之有效的途徑就是多元聯(lián)合,即政府、市場、社會組織、個人等公共體育服務(wù)供給主體之間不斷磨合協(xié)調(diào),進而形成多方協(xié)同配合。在這種模式中各主體發(fā)揮作用不同,以彌補自身在公共體育服務(wù)供給過程中的缺陷,凸顯各自優(yōu)勢。政府主要是在宏觀和中觀層面加以引導(dǎo),其作用主要是政策制定、過程監(jiān)督,引導(dǎo)市場和非營利性體育組織參與并對其進行考核;市場和社會體育組織發(fā)揮競爭、自愿、快速等優(yōu)勢,不斷提高公共體育服務(wù)供給的公平與效率,促使公眾對公共體育服務(wù)多樣化的需求得到最大程度的滿足。

3.4.4我國公共體育服務(wù)供給模式選擇從國際經(jīng)驗看,市場和社會組織參與公共體育服務(wù)的供給模式已近成熟。供給主體的參與程度是由本土實際情況而定的。一般而言,政府在市場失靈后承擔(dān)起保障公共體育服務(wù)的最終責(zé)任,故政府在供給過程中占主導(dǎo)地位。在公共體育服務(wù)供給過程中可以充分利用市場創(chuàng)造的激勵機制和民間組織的靈活性等特點,根據(jù)具體的社會經(jīng)濟環(huán)境,采取不同的組合方式,保證公共體育服務(wù)供給效益。從我國體育事業(yè)發(fā)展的軌跡看,體育發(fā)展是伴隨我國社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展而繁榮起來的,公共體育服務(wù)也隨之興盛。

從國家政策層面看,2012年頒布的《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》指出:加快建立政府主導(dǎo)、社會參與、公辦民辦并舉的基本公共服務(wù)供給模式。在堅持政府負(fù)責(zé)的前提下,充分發(fā)揮市場機制作用,鼓勵社會力量參與,推動基本公共服務(wù)提供主體和方式多元化。從實際操作層面看,由于我國幅員遼闊,各地資源稟賦不同,經(jīng)濟發(fā)展水平不勻,東、中、西各區(qū)域人民生活水平存在較大差異,各地區(qū)公共體育服務(wù)供給模式不盡相同。東部地區(qū)應(yīng)以市場優(yōu)化配置和社會組織參與供給模式為主，西部地區(qū)純政府主導(dǎo)應(yīng)占較大比例?？傊?我國公共體育服務(wù)供給模式的選擇應(yīng)遵循政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、全社會(市場、社會組織等)共同參與的多元聯(lián)合格局,最終實現(xiàn)公共體育服務(wù)均等供給。

3.5監(jiān)管評估:公共體育服務(wù)運行的質(zhì)量保證監(jiān)管是針對公共體育服務(wù)運行全過程的監(jiān)督管理,而評估是對公共體育服務(wù)績效做出的客觀評價。監(jiān)管評估是貫穿公共體育服務(wù)運行的必要程序,其形式取決于公共體育服務(wù)運行的制度安排。

3.5.1監(jiān)督管理過程,確保優(yōu)質(zhì)服務(wù)政府在委托市場、社會組織提供公共體育服務(wù)時,要保證公共體育服務(wù)供給合同的規(guī)范性,生產(chǎn)的數(shù)量、質(zhì)量及完成時間。通過群眾的參與和制約,使公共體育服務(wù)能更好地滿足群眾的體育需求;進行合理的制度設(shè)計,以促進公共體育服務(wù)產(chǎn)品生成者、提供者為公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共體育服務(wù)。有調(diào)查結(jié)果[18]顯示,群眾對政府提供的公共體育服務(wù)并不滿意,如開放的公共體育場館數(shù)量少、免費開放率低、時間短暫及時段不合理;健身場館收費價格偏高,超出居民消費能力;提供的公共體育服務(wù)產(chǎn)品較少、種類單一,健身苑已不能滿足青少年及中年人群的體育鍛煉需求;社區(qū)公共體育場在規(guī)模和地點選擇上亦不能滿足群眾需要,全民健身點的布局不盡合理,未能充分體現(xiàn)其便民性等。這就亟待政府運用公共權(quán)力制定和實施規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn),以約束獨立運營的公共體育服務(wù)機構(gòu),確保其公平、有效運作。公共體育服務(wù)監(jiān)管由3部分構(gòu)成:監(jiān)管主體,具有行政權(quán)力和獨立性的體育機構(gòu);監(jiān)管客體,即被監(jiān)管者,提供公共體育服務(wù)與產(chǎn)品者;監(jiān)管規(guī)則,約束監(jiān)管者和被監(jiān)管者的依據(jù)。須明確三者的關(guān)系,以保證監(jiān)管工作的有效開展,確保提供優(yōu)質(zhì)的公共體育服務(wù)。

3.5.2開展績效評估,優(yōu)化供給主體績效公共體育服務(wù)績效評估的主體可分為內(nèi)部和外部兩大類型:內(nèi)部考核主體包括上級部門、本級部門、下級部門以及內(nèi)部獨立考核部門;外部評估主體包括權(quán)利機關(guān)、政黨組織、社會公眾、大眾傳媒和專業(yè)的第三方評估組織。目前，我國公共體育服務(wù)績效評估主要采用以下3種方式。

(1) 上級部門自上而下的評估。主管部門通常比較熟悉下屬部門的業(yè)務(wù)狀況、人員構(gòu)成以及運作情況,可掌握較多評估信息;主管部門評估具有較強的權(quán)威性,對于保證評估活動順利進行具有積極意義。此種評估方式以是否嚴(yán)格遵守規(guī)則、遵循了法定程序、迎合了上級機關(guān)的意圖為基準(zhǔn),容易流于形式,導(dǎo)致評估結(jié)果失真,并引發(fā)地方政府部門“只唯上,不唯下”“只唯文件,不唯實際”的現(xiàn)象。

(2) 本級部門的評估。自我評估的意義在于對自身績效水平進行界定的基礎(chǔ)上,實現(xiàn)自我績效的改進和提高。不過,同一批人既是決策者又是執(zhí)行者,他們會充分利用“信息不對稱”的優(yōu)勢,最大限度地減少對不同觀點的研究,從而在客觀上影響了評估的可信度[19]。

(3) 第三方評估。此方式在國外應(yīng)用較為廣泛,其優(yōu)勢主要來源于獨立性和科學(xué)性。一般而言,第三方評估大多來自于高等院校、研究機構(gòu)或非營利組織等,他們具備較高的專業(yè)素養(yǎng),掌握較為先進的數(shù)據(jù)分析技術(shù),同時與各地各級政府沒有直接的利益關(guān)聯(lián),在評估過程中可保證其不受來自評估對象的關(guān)系影響。如為全面反映上海市2013年全民健身公共服務(wù)發(fā)展?fàn)顩r,上海體育學(xué)院作為第三方承擔(dān)了“2013年上海市全民健身發(fā)展300指數(shù)”(按照全民健身基本公共服務(wù)體系的構(gòu)成要素,設(shè)定健身環(huán)境、運動參與、體質(zhì)健康3個一級指標(biāo)進行評估,每個一級指標(biāo)100分,滿分為300分)評估工作等。

4結(jié)束語

公共體育服務(wù)運行是對公共體育服務(wù)體系動態(tài)發(fā)展的有效串聯(lián)。目前,我國公共體育服務(wù)運行體系雖然初顯成效,但總體仍處于一種不斷探索、不斷完善的狀態(tài)。不可否認(rèn),無論整體運行效率、頂層制度設(shè)計、資源投入力度還是供給模式選擇、監(jiān)管評估方式等均存有不同程度的缺陷,這亟待對公共體育服務(wù)運行體系的要素構(gòu)成進行審視。明確服務(wù)理念及政策制定的決策目標(biāo),建立健全公共體育服務(wù)運行體系的法規(guī)依據(jù),保證組織建設(shè)、財政支出及生產(chǎn)供給的執(zhí)行效率,改革公共體育服務(wù)的財政制度,構(gòu)建總體實施的監(jiān)管評估機制，無疑是促進我國公共體育服務(wù)良性運行的現(xiàn)實保障；而對于公共體育服務(wù)運行體系的組成要素如何發(fā)揮角色功效及彼此產(chǎn)生聯(lián)動效應(yīng)等，將是政界、業(yè)界和學(xué)界關(guān)注的學(xué)術(shù)課題?？傊?一個和諧良性的公共體育服務(wù)運行體系應(yīng)有政府及相關(guān)體育事業(yè)單位的宏觀把控,市場對公共體育資源的優(yōu)化配置及體育社會組織的積極融入,三者之間互相依賴、制約補充,達至一種互動共容的關(guān)系,最終形成公共體育服務(wù)運行的“三足鼎立”平衡模式。

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收稿日期:2015-09-20； 修回日期:2015-12-05

基金項目:國家社會科學(xué)基金資助重大項目(11&ZD060);國家社會科學(xué)基金資助項目(12BTY013);上海市浦江計劃項目(14PJC088)

第一作者簡介:田寶山(1968-),男,河北通縣人，河南科技大學(xué)副教授;Tel.:13383795198,E-mail:tbs1968@163.com

通信作者簡介:郭修金(1972-),男,山東費縣人,上海體育學(xué)院副教授,博士,博士生導(dǎo)師,復(fù)旦大學(xué)社會學(xué)博士后;Tel.:(021)51253449,E-mail:gxj@sus.edu.cn

中圖分類號G80-05

文獻標(biāo)志碼A

文章編號1000-5498(2016)04-0009-05

DOI10.16099/j.sus.2016.04.002

Element Constitution and Role Location of Operational System for Chinese Public Sports Service∥

TIAN Baoshan1,GUO Xiujin2

AbstractPublic sports service operational system is the one that needs various functions as a whole to link and recycle,characterized by public sports service only.The study interpreted the connotation and element constitution of public sports service operational system and analyzed the role orientation of each element,including the logical starting point for policy development,the basic support for financial security,the important carrier for organization construction,the central link for production and supply and the quality assurance for supervision and evaluation.

Keywordspublic sports service;operational system;element constitution;role location