我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)場(chǎng)地污染之行政責(zé)任研究及借鑒

王楠

（天津師范大學(xué)法學(xué)院，天津 河西 300387）

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)場(chǎng)地污染之行政責(zé)任研究及借鑒

王楠

（天津師范大學(xué)法學(xué)院，天津 河西 300387）

我國(guó)污染場(chǎng)地中的責(zé)任主體通常涉及污染者以及場(chǎng)地權(quán)利人兩方，亦可稱行為責(zé)任人與狀態(tài)責(zé)任人。在行政管理當(dāng)中，行政機(jī)關(guān)基于迅速有效的管理原則，有權(quán)對(duì)于場(chǎng)地權(quán)利人即污染場(chǎng)地的責(zé)任人追究其相應(yīng)責(zé)任，并允許其事后向行為人索取賠償。污染者基于其污染行為承擔(dān)一定責(zé)任。污染場(chǎng)地權(quán)利人則因其對(duì)于場(chǎng)地具有管理之義務(wù)，故場(chǎng)地污染使其承擔(dān)一種狀態(tài)責(zé)任。結(jié)合臺(tái)灣地區(qū)的相關(guān)案例，不難得出結(jié)論，污染場(chǎng)地修復(fù)責(zé)任以行為責(zé)任人承擔(dān)責(zé)任為第一選擇，狀態(tài)責(zé)任人污染者為責(zé)任的次要承擔(dān)者。

責(zé)任主體；行為責(zé)任；狀態(tài)責(zé)任

土地是一種寶貴的自然資源。然而，伴隨人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，卻帶來(lái)一次又一次的土地污染之殤。從我國(guó)大陸現(xiàn)有法律體系來(lái)看，關(guān)于污染防治類的相關(guān)法律僅有《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等單行法等。但土壤污染的單行立法還處于缺失狀態(tài)，而現(xiàn)行的相關(guān)土壤污染類的相關(guān)法律法規(guī)也并沒有起到較大效果。這對(duì)于大部分的污染場(chǎng)地的責(zé)任承擔(dān)劃分起到了一定的阻礙。故對(duì)于污染場(chǎng)地中責(zé)任主體的進(jìn)一步明晰、行為責(zé)任及狀態(tài)責(zé)任的確立承擔(dān)勢(shì)在必行。本文試圖從我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)立法例出發(fā)，對(duì)行為責(zé)任人及狀態(tài)責(zé)任人之概念做進(jìn)一步的分析，以期對(duì)大陸地區(qū)污染場(chǎng)地責(zé)任承擔(dān)方面起到一定借鑒意義。

1 案例的引入及分析

臺(tái)北市○○區(qū)○○路000號(hào)旁原告(財(cái)政部國(guó)有財(cái)產(chǎn)署)所管領(lǐng)之臺(tái)北市○○區(qū)○○段○○段○○地號(hào)土地(下稱系爭(zhēng)土地)，其上有遭第三人無(wú)權(quán)占用之建筑垃圾，因臺(tái)風(fēng)來(lái)襲，違建及樹木倒塌，經(jīng)被告(臺(tái)北市政府環(huán)保局)于2013年7月22號(hào)現(xiàn)場(chǎng)勘察后，發(fā)現(xiàn)系爭(zhēng)土地上遺有大量廢棄物，現(xiàn)場(chǎng)臟亂，影響公共衛(wèi)生，乃拍照采證，并開立編號(hào)BG915261號(hào)環(huán)境改善勸導(dǎo)通知單，請(qǐng)?jiān)嬗?013年7月29日下午3時(shí)前完成改善，逾期未改善將依法告發(fā)處罰。后因原告不服其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的清楚責(zé)任，于2013年8月26依法提起訴訟。

在此案例中，清晰的可以看出財(cái)政部國(guó)有財(cái)產(chǎn)署即狀態(tài)責(zé)任人，而第三人可以看做行為責(zé)任人。而案件中主要的爭(zhēng)論點(diǎn)圍繞原告（財(cái)政部國(guó)有財(cái)產(chǎn)署）是否有責(zé)任承擔(dān)清除其管理領(lǐng)地廢棄物之義務(wù)？

按行政法①上之義務(wù)人有“行為責(zé)任”及“狀態(tài)責(zé)任”之區(qū)別。所謂“行為責(zé)任”系指因自身行為（包含作為與不作為）招致危險(xiǎn)者，負(fù)有排除危險(xiǎn)之義務(wù)；而“狀態(tài)責(zé)任”則是從對(duì)物的狀態(tài)具有事實(shí)上的管領(lǐng)力，有能力負(fù)責(zé)的觀點(diǎn)出發(fā)，認(rèn)為即便不是招致危險(xiǎn)的行為人，為有效履行行政任務(wù)、維護(hù)公共秩序，其亦有排除危險(xiǎn)、恢復(fù)安全之義務(wù)。至于在什么樣的范圍內(nèi)存在狀態(tài)責(zé)任，悉依法律規(guī)定之意旨認(rèn)定。②

本件原告管領(lǐng)之土地上有建筑垃圾等一般廢棄物，依采證照片可知現(xiàn)場(chǎng)凌亂，易滋生蚊蠅，無(wú)論就市容、公共安全及衛(wèi)生均有所妨害，依臺(tái)灣地區(qū)廢棄物清理法（下文統(tǒng)稱廢棄物情理法）第11條第1款規(guī)定，土地或建物之所有人、管理人或使用人雖非招致廢棄物之行為人，然均屬狀態(tài)責(zé)任人，負(fù)有清除之義務(wù)。原告雖主張：本件應(yīng)有廢棄物清理法第11條第4款、第5款規(guī)定之適用，且行政機(jī)關(guān)于裁罰時(shí)，行為責(zé)任應(yīng)優(yōu)先于狀態(tài)責(zé)任；同屬狀態(tài)責(zé)任者，則有直接管領(lǐng)力者優(yōu)先于無(wú)直接管領(lǐng)力者而受罰，原告所屬北區(qū)分署雖先后四次發(fā)函向被告主張已查知建物使用人，應(yīng)以該使用人為清除義務(wù)人。然該使用人亦非因自身行為招致危險(xiǎn)者，與原告同屬狀態(tài)責(zé)任人，其雖負(fù)有清除義務(wù)，然原告并不因此而解免其依廢棄物清理法第11條第1款所生之法定清除義務(wù)。而原告系行政機(jī)關(guān)，應(yīng)依法行政，且具人力、物力，相較于一般民眾，較可合理期待能積極、有效排除廢棄物，防免公共衛(wèi)生之危害，是被告通知原告應(yīng)限期完成清除，并于原告未能完成時(shí)，以甲處分裁處法定罰鍰之最低額，于法尚無(wú)違誤。

2 臺(tái)灣地區(qū)立法例

2000年臺(tái)灣地區(qū)制定“土壤及地下水污染整治法”歷經(jīng)先后兩次修該，明確需要加以修復(fù)的場(chǎng)址有兩類：污染控制場(chǎng)址和污染整治場(chǎng)址。

2.1 責(zé)任主體范圍

2.1.1 污染行為人、潛在責(zé)任人

污染者通常分為污染行為人以及潛在的污染責(zé)任人。在二者中，行為人通常會(huì)觸犯法律，而潛在污染責(zé)任人并不具備這一特征。二者均對(duì)被控污染的場(chǎng)地進(jìn)行管理、調(diào)查，必要時(shí)都應(yīng)當(dāng)采取一定的措施盡量控制污染危害性擴(kuò)大。

2010年進(jìn)行法律修訂時(shí)，將“潛在的污染責(zé)任人”增加為責(zé)任主體。這在一定層面上采取了美國(guó)關(guān)于嚴(yán)格責(zé)任的定義觀念，只要有排放污染物到相應(yīng)的權(quán)利場(chǎng)地，均可能成為潛在污染責(zé)任人，對(duì)污染場(chǎng)址負(fù)相關(guān)責(zé)任。③“潛在污染責(zé)任人”這一概念符合環(huán)保條例，從嚴(yán)格意義上來(lái)說(shuō)，其不屬于真正的污染行為人，臺(tái)灣地區(qū)環(huán)保主管部門表示對(duì)責(zé)任的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)解釋，并恪遵善盡查證責(zé)任后才能加以處分，以避免對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)造成重大沖擊④。潛在的責(zé)任人以及相關(guān)的行政部門在履行責(zé)任承擔(dān)時(shí)，僅僅負(fù)擔(dān)半數(shù)罰款，足以見得其與污染行為人負(fù)擔(dān)之輕重。

2.1.2 污染土地關(guān)系人（狀態(tài)責(zé)任人）

污染土地狀態(tài)人是指對(duì)于被控污染場(chǎng)地，不屬于污染行為人的土地相關(guān)人。通常指土地的所有權(quán)人。在一定層面上可將其承擔(dān)的責(zé)任看做是一種狀態(tài)性責(zé)任。⑤

污染場(chǎng)地的行為人對(duì)于其行為責(zé)任不做任何回應(yīng)，相應(yīng)的主管機(jī)關(guān)可視自身情況（主要指財(cái)力物力），采取相應(yīng)的整改措施進(jìn)行改善；而污染土地關(guān)系人作為一種狀態(tài)責(zé)任人，在相應(yīng)行政部門進(jìn)行管理之前也應(yīng)當(dāng)擬定相應(yīng)的計(jì)劃以期對(duì)土地進(jìn)行整改。若污染場(chǎng)地的行為人或其它相關(guān)人拒不履行對(duì)場(chǎng)地的整治之責(zé)，或因其逃逸致使責(zé)任無(wú)法履行，狀態(tài)責(zé)任人應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的實(shí)施計(jì)劃。

未履行相應(yīng)管理義務(wù)之關(guān)系人，在相應(yīng)主管就污染場(chǎng)地進(jìn)行整改后，因整改而產(chǎn)生的相應(yīng)費(fèi)用，土地關(guān)系人應(yīng)當(dāng)同行為人以及潛在責(zé)任人一同承擔(dān)連帶責(zé)任。未盡管理義務(wù)的污染土地狀態(tài)責(zé)任人，應(yīng)就相應(yīng)行政部門控制場(chǎng)地或整治場(chǎng)地實(shí)施調(diào)查、采取措施、提出或?qū)嵤┱斡?jì)劃或整治目標(biāo)而支出的費(fèi)用與污染行為人、污染相關(guān)人共同承擔(dān)。

2.2 責(zé)任主體之間的關(guān)系

切實(shí)未盡到善良管理義務(wù)之權(quán)利人，需與場(chǎng)地污染行為人以及相關(guān)責(zé)任人負(fù)連帶責(zé)任。而場(chǎng)地權(quán)利人基于管理產(chǎn)生的費(fèi)用，有權(quán)向行為人或污染相關(guān)人進(jìn)行索賠。而行為人和潛在責(zé)任人因其違法程度不同，所以在賠償方面的情況也不盡相同。潛在責(zé)任人在部分情況下可以就其履行義務(wù)所支出的費(fèi)用向行為人進(jìn)行求償。

3 我國(guó)大陸污染場(chǎng)地責(zé)任承擔(dān)現(xiàn)狀

我國(guó)土地資源廣博，自然場(chǎng)地污染也較為嚴(yán)重。但對(duì)于污染場(chǎng)地治理的各項(xiàng)規(guī)范卻不盡明確，即使國(guó)家以及相應(yīng)的政府部門已經(jīng)意識(shí)到依法整治污染場(chǎng)地的必要性，以“污染行為人進(jìn)行付費(fèi)”的理論也已基本形成，然而，在現(xiàn)實(shí)生活當(dāng)中，其落實(shí)程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。主要問題主要?dú)w納為：法律約束力度欠缺、“污染行為人進(jìn)行付費(fèi)原則”沒有實(shí)際落實(shí)、環(huán)境保護(hù)執(zhí)法力度小。

3.1 關(guān)于場(chǎng)地污染者追責(zé)的法律約束力度欠缺

我國(guó)目前關(guān)于污染場(chǎng)地整治的立法處于欠缺狀態(tài)，僅僅分散與行政機(jī)關(guān)的相關(guān)文件中，以行政指導(dǎo)的方式存在。缺乏有力的法律約束力會(huì)導(dǎo)致以下問題：首先，責(zé)任人追究中出現(xiàn)若干問題；其次，行政系統(tǒng)內(nèi)部做出的規(guī)定可操作性受到懷疑；最后，在規(guī)范文件內(nèi)容上，缺乏環(huán)境要素的整體考慮。

場(chǎng)地污染原因復(fù)雜，各個(gè)方面的原因都將導(dǎo)致場(chǎng)地遭到污染，這無(wú)疑給相關(guān)責(zé)任人的認(rèn)定帶來(lái)極大困難。就目前我國(guó)治理情況來(lái)說(shuō)，對(duì)于污染場(chǎng)地的整治僅僅考慮土壤遭到破壞這一因素，并未與其它相關(guān)的因素聯(lián)系，如地下水的污染也可在一定程度上導(dǎo)致場(chǎng)地遭致破壞。追究責(zé)任時(shí)應(yīng)當(dāng)適當(dāng)考慮其它因素，從而避免在一定程度上重復(fù)管理。

3.2 “污染者付費(fèi)原則”沒有實(shí)際落實(shí)

污染者應(yīng)就其污染行為進(jìn)行付費(fèi)，而由污染者進(jìn)行付費(fèi)無(wú)論在法律層面還是道德層面都有一定的合理性。然而不區(qū)分原由的一律由行為責(zé)任兒人進(jìn)行費(fèi)用承擔(dān)，卻有權(quán)利過(guò)度使用之嫌。由上文易知，在污染場(chǎng)地這一事實(shí)中，責(zé)任人認(rèn)定較為復(fù)雜。當(dāng)法律規(guī)制不盡明確時(shí)，應(yīng)由確定的負(fù)責(zé)人進(jìn)行負(fù)擔(dān)，然而在實(shí)踐當(dāng)中，最終的責(zé)任人往往是承繼人以及相應(yīng)的管理機(jī)關(guān)，這在一定程度上導(dǎo)致“污染者付費(fèi)原則”并沒有落實(shí)而是被架空，亦沒有在責(zé)任的承擔(dān)上對(duì)實(shí)際行為人產(chǎn)生有力約束。因而，應(yīng)當(dāng)對(duì)于此原則的實(shí)際合理性進(jìn)行進(jìn)一步的思考。

3.3 環(huán)境保護(hù)部門執(zhí)法力度小

場(chǎng)地修復(fù)的責(zé)任區(qū)別于普通私法性質(zhì)的責(zé)任，它的實(shí)現(xiàn)需要依托于完善且合理的行政管理制度，因而具有一定的行政性。截止當(dāng)前為止，我國(guó)環(huán)境機(jī)構(gòu)設(shè)置還存在一定程度的缺失。我國(guó)關(guān)于環(huán)境保護(hù)的主要管理部門有環(huán)境保護(hù)部、各省環(huán)境保護(hù)廳以及地方各級(jí)環(huán)境保護(hù)局。在執(zhí)法過(guò)程中，環(huán)境保護(hù)部門受到同級(jí)人民政府的以及“其他有關(guān)部門”的干預(yù)，這些“有關(guān)部門”涉及水利、國(guó)土資源、發(fā)展與改革委員會(huì)、農(nóng)業(yè)部門、衛(wèi)生部門、工商部門等，各大部門追求自身部門利益，在環(huán)境管理過(guò)程中存在互相推諉現(xiàn)象，使得環(huán)境管理不斷弱化。

4 我國(guó)大陸污染場(chǎng)地修復(fù)責(zé)任承擔(dān)制度之完善

4.1 完善污染場(chǎng)地保護(hù)法律體系

現(xiàn)下，美國(guó)、英國(guó)德國(guó)等國(guó)家已經(jīng)健全了關(guān)于污染場(chǎng)地治理和保護(hù)的相關(guān)法律，臺(tái)灣地區(qū)亦詳細(xì)的制定了以行為責(zé)任人以及狀態(tài)責(zé)任人為責(zé)任主體的一系列相應(yīng)保護(hù)體系，從土地建筑物、地下水以及土表污染各個(gè)方面入手，形成了較全面的場(chǎng)地污染保護(hù)法律。

在全面推進(jìn)依法治國(guó)的今天，我國(guó)亦應(yīng)當(dāng)以此為背景，推動(dòng)完善國(guó)家以及地方層面關(guān)于場(chǎng)地污染的相關(guān)法律法規(guī)，以保護(hù)可持續(xù)發(fā)展資源為要義，設(shè)立民事以及行政層面的追責(zé)制度。以期有力的控制約束稱帝污染行為。

4.2 重新界定付費(fèi)原則以明確責(zé)任主體

明確的責(zé)任人是相關(guān)法律得以實(shí)施的必要條件。我國(guó)應(yīng)當(dāng)在借鑒美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)以及臺(tái)灣地區(qū)相關(guān)法律責(zé)任制度是基礎(chǔ)上，對(duì)于相應(yīng)的治理原則進(jìn)行補(bǔ)充和完善。⑥我國(guó)在很大程度可以借鑒臺(tái)灣的相關(guān)制度，臺(tái)灣地區(qū)的“責(zé)任主體”制度與“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”這一思路有相似之處。具體而言，即我國(guó)法律應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步確定污染行為者、污染場(chǎng)地所有者、相應(yīng)政府部門的不同責(zé)任。⑦

4.3 強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)部門的職權(quán)

污染場(chǎng)地修復(fù)責(zé)任不僅僅具有公法屬性，亦具有社會(huì)屬性。其公法屬性要求污染場(chǎng)地管理體制需高效、公正。而其社會(huì)屬性要求其需要一定的社會(huì)道德認(rèn)同感，積極、有效的完成污染場(chǎng)地的修復(fù)和治理。這在國(guó)外已得到實(shí)現(xiàn)。美國(guó)EPA⑧具有強(qiáng)大的行政執(zhí)法權(quán)力，可以下達(dá)修復(fù)命令；英國(guó)的地方環(huán)保部門在執(zhí)法中具有更大的靈活性，很大程度上提高了政府的有效監(jiān)管力度。而我國(guó)場(chǎng)地修復(fù)管理體制具有高度集中之特點(diǎn)，應(yīng)該在政府的靈活性上進(jìn)行更大的改進(jìn)和提高，比如對(duì)于環(huán)境執(zhí)法權(quán)的分配上，可以適當(dāng)收歸相應(yīng)部門，以防止監(jiān)管空白。

5 結(jié)語(yǔ)

場(chǎng)地修復(fù)、土地開放，這是當(dāng)前眾多國(guó)家面臨的重要任務(wù)。責(zé)任的確定以及追究更是急迫。責(zé)任制度的發(fā)展通常經(jīng)歷兩個(gè)過(guò)程。在第一階段，各國(guó)主要追究利益相關(guān)者的法律責(zé)任，設(shè)立罰款數(shù)額，并進(jìn)行嚴(yán)格執(zhí)法，通常亦會(huì)設(shè)立一定的基金作為保障。然而，各國(guó)場(chǎng)地修復(fù)陷入“責(zé)任人不明--政府出錢”的尷尬境地，嚴(yán)苛的連帶責(zé)任不僅有違公平，而且讓投資者望而卻步。而現(xiàn)今，責(zé)任制度已經(jīng)邁入第二個(gè)階段--政府及社會(huì)的共同參加。政府職能有了一定的改變，通過(guò)設(shè)立規(guī)范、建立平臺(tái)，鼓勵(lì)更多的社會(huì)力量加入，保障基金的集結(jié)方式亦向新的融資平臺(tái)尋求資金支持。

我國(guó)尚處于發(fā)展當(dāng)中，環(huán)境治理問題日益增多，緊靠資金的支持并不足以在根本上對(duì)于大量的污染場(chǎng)地進(jìn)行修復(fù)。正是由于制度管理的不足，很大程度亦促進(jìn)了我國(guó)從其它國(guó)家以及地區(qū)汲取更加有效的管理方法，從而使得我國(guó)順利從轉(zhuǎn)型期過(guò)度。故，我國(guó)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加快《土壤污染防治法》《地下水污染防治法》等相應(yīng)法規(guī)的設(shè)立，強(qiáng)化政府部門對(duì)于場(chǎng)地污染治理和防護(hù)的職能，確定相應(yīng)的付費(fèi)和管理機(jī)制，引入并確定污染場(chǎng)地行為人、污染場(chǎng)地狀態(tài)人等相關(guān)概念、并建立切實(shí)有效的制度。一方面，讓明確的污染者進(jìn)行責(zé)任承擔(dān)，另一方面，亦可積極探索國(guó)家--社會(huì)組織--公民互動(dòng)模式，鼓勵(lì)社會(huì)力量的加入，以保障修復(fù)資金的充足，從而實(shí)現(xiàn)“綠色永續(xù)治理”。

注釋：

①此指臺(tái)灣地區(qū)行政法，臺(tái)灣地區(qū)主要以德國(guó)行政法相關(guān)理念為背景，故有行為責(zé)任人及狀態(tài)責(zé)任人之概念。

②臺(tái)灣地區(qū)廢棄物清理法第11條規(guī)定即就一般廢棄物之狀態(tài)責(zé)任人為規(guī)范。

③賴宜欣.土污法修正：明確責(zé)任認(rèn)定與求[EB/OL].[2014-01-22].http://law.moeasmea.gov.tw/modules.php name=Content &pa=show page&pid=1923，2016年5月3日訪問。

④賴宜欣.土污法修正：明確責(zé)任認(rèn)定與求[EB/OL].[2014-01-22].http://law.moeasmea.gov.tw/modules.php？name=Content &pa=show page&pid=1923，2016年5月3日訪問。

⑤王婉華：《臺(tái)灣污染場(chǎng)地環(huán)境管理法律法規(guī)及若干啟示》，環(huán)境教育，2010年第2期。

⑥戚道孟、周慶春：《國(guó)外土壤污染防治立法及對(duì)我國(guó)的啟示》，環(huán)境法治與建設(shè)和諧社會(huì)--2007年全國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研討會(huì)（年會(huì)）論文集（第三冊(cè)）。

⑦劉婷：《我國(guó)建立污染場(chǎng)地環(huán)境評(píng)估制度的可行性及政策設(shè)計(jì)》，2011年清華大學(xué)碩士論文。

⑧EPA是美國(guó)環(huán)境保護(hù)署(U.S Environmental Pro-tection Agency)的英文縮寫。它的主要任務(wù)是保護(hù)人類健康和自然環(huán)境。EPA總部設(shè)在華盛頓,負(fù)責(zé)對(duì)很多環(huán)境項(xiàng)目設(shè)立國(guó)家標(biāo)準(zhǔn),監(jiān)控強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行和符合情況。EPA聯(lián)合州和地方政府頒發(fā)一系列商業(yè)以及工業(yè)許可證。EPA認(rèn)證美國(guó)環(huán)?？偸餎PA的主要目的是保護(hù)人民健康、保護(hù)生態(tài)環(huán)境--空氣、水和土地這些我們賴以生存的環(huán)境。在成立之后的30多年，EPA一直在為給全美人民創(chuàng)造一個(gè)整潔的健康環(huán)境而努力。如果符合EPA要求，則EPA會(huì)頒發(fā)符合證書。

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責(zé)任編輯：鄧榮華

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2016-05-16

王 楠（1991-），女，山東鄒平人，天津師范大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。