我國改革開放以來教育收費政策發(fā)展路徑與反思

楊云蘭

（沈陽師范大學教育科學學院，遼寧沈陽110034）

教育學視界

我國改革開放以來教育收費政策發(fā)展路徑與反思

楊云蘭

（沈陽師范大學教育科學學院，遼寧沈陽110034）

改革開放以來，我國教育收費政策經(jīng)歷了一系列變革，其總的路徑是：高等教育從“免費”轉為“收費”，普通高中由“收費”到“高擇校費”再到“限費”，義務教育則由“收雜費”最終走向“免學雜費”?？偨Y和反思三十多年來我國教育收費政策沿革的經(jīng)驗和問題，對促進今后中國教育與社會的健康發(fā)展具有一定啟示作用。

教育政策；教育收費；發(fā)展路徑

教育收費是收費主體根據(jù)國家法律法規(guī)對接受教育服務的群體和個體收取非營利性的基本費用，一般稱之為學雜費，即學校通過向直接的教育需求者提供教育服務而獲得的成本補償。改革開放以來，我國各級教育的收費政策經(jīng)歷了一系列變化。從高等教育、高中教育以及義務教育三個層次，全面梳理一段時期教育收費政策的發(fā)展變革軌跡，可以系統(tǒng)科學認識相關政策的優(yōu)勢與不足，為中國教育的未來發(fā)展提供借鑒。

一、高等教育從“免費”轉為“收費”

改革開放以后，隨著國民經(jīng)濟迅速發(fā)展，國家對高等教育“統(tǒng)包統(tǒng)分”政策已越來越不能適應社會發(fā)展需求。從1980年起，江蘇、上海等部分高校開始招收“收費、走讀、不包分配”的走讀生。1983年，國務院批轉教育部、國家計委《關于加速發(fā)展高等教育的報告》，明確提出：“對住校生要酌收住宿費，助學金制度要改為獎學金和助學金相結合的制度”?！胺e極提倡大城市、經(jīng)濟發(fā)展較快的中等城市和大企業(yè)舉辦高等?？茖W校和短期職業(yè)大學，……這類學校一般應酌收學費、實行走讀、畢業(yè)生擇優(yōu)錄用?！盵1]這些規(guī)定改變了我國高等教育長期實施的免費政策，大學里開始出現(xiàn)繳納學費的“自費生”。1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》再一次重申，高等學校要改變全部按國家計劃統(tǒng)一招生且畢業(yè)生全部由國家包下來分配的辦法，強調實行國家計劃招生、用人單位委托招生以及自費生并行的招生政策，其中國家計劃外招收的自費生，應交納一定數(shù)量的培養(yǎng)費[1]2288。對一些特殊專業(yè)以及特別優(yōu)秀或經(jīng)濟困難學生，國家政策又規(guī)定：“師范和一些畢業(yè)后工作環(huán)境特別艱苦的專業(yè)的學生，國家供給膳宿并免收學雜費。對學習成績優(yōu)異的學生實行獎學金制度，對確有經(jīng)濟困難的學生給以必要補助。”[1]2288基于此，從1987年起，部分高校開始招收自費大學生，約占招生計劃的3-5%。同時國家在收費標準上也做了規(guī)定：理工科學生每年繳學雜費1 800元，文科學生每年繳1 200元[2]。1990年，國家教委等五部門聯(lián)合發(fā)布《普通高等學校招收自費生暫行規(guī)定》，要求自費生在校期間須向學校繳納培養(yǎng)費與學雜費[1]3007。在上述政策推動下，1993年，高校招收的“自費生”比例已達30%左右，收費標準一般生均每年為二三千元，占高校全部培養(yǎng)費用的30%-40%[1]3568。自費生的出現(xiàn)，不僅擴大了受教育面，也改變高校單一依靠國家財政撥款的狀況，在一定程度上補充了高等教育經(jīng)費，這無疑是我國教育發(fā)展史上一項大的變革，產(chǎn)生極為深遠的影響。

但是，這種高等教育收費生與免費生并存的政策，引發(fā)人們對教育公平的日益關注，直接導致人們對這類“學費雙軌制”政策的批評。同時，隨著國家經(jīng)濟體制改革的深入，全社會也呼吁在高等教育收費問題上追求公平原則，這促使高等教育收費向并軌制改革很快成為必然。早在1989年，國家教委發(fā)布《關于改革高等學校畢業(yè)生制度的報告》中就提出：“學生上學除特殊規(guī)定外，一般要交納學雜費?？紤]到一般學生家庭目前的經(jīng)濟收入水平和實際承受能力，開始時收取學雜費的數(shù)額不能太高，一般掌握在每學年100-300元為宜?！盵1]28501993年1月，國務院批轉《國家教委關于加快改革和積極發(fā)展普通高等教育的意見》，明確把學生繳費作為教育經(jīng)費來源之一，提出“我國高等學校逐步形成國家投資為主，學生繳費和社會集資為輔；民辦自費；企業(yè)辦學等多種辦學的形式?！盵1]3450同年2月，中共中央、國務院又印發(fā)《中國教育改革和發(fā)展綱要》，在確定高校實施收費制度的同時，還指出要提高非義務教育階段學生學費標準：“改變學生上大學由國家包下來的做法，逐步實行收費制度。高等教育是非義務教育，學生上大學原則上均應繳費?！盵1]3470自此，我國高等教育免費時代結束，進入收費的新階段。

事實上，國家真正實行教育收費“并軌制”改革始于1994年北京大學、清華大學等37所高校的試點。1994年9月，國家計委、國家教委在《關于調整普通高等院校學雜費問題的通知》中提出，這37所試點高校實行“公費”和“自費”招生“并軌”，“并軌”后的學雜費按其主管部門批準的標準執(zhí)行[1]3708。1995年，除山西、江西、安徽、貴州、青海、新疆、西藏等7個省、自治區(qū)外，其余23個省、自治區(qū)、直轄市共有246所高等學校實行了招生收費并軌改革。這一年，實行招生收費并軌改革的普通高等學校一般專業(yè)學費標準每生每學年最高不超過1200元。1996年高等院校學費標準有所提高，調整為1 500元。農(nóng)林、師范、民族、體育、航海等專業(yè)招收的大學生仍享受免繳學費政策[1]4003。

此后，為加強高等教育收費管理的規(guī)范化，國家又出臺一系列規(guī)章制度，如1996年12月，國家教委、國家計委、財政部聯(lián)合制定下發(fā)的《高等學校收費管理暫行辦法》規(guī)定：“學費標準根據(jù)年生均教育培養(yǎng)成本的一定比例確定。不同地區(qū)、不同專業(yè)、不同層次學校的學費收費標準可以有所區(qū)別。在現(xiàn)階段，高等學校學費占年生均教育培養(yǎng)成本的比例最高不得超過25%。農(nóng)林、師范、體育、航海、民族專業(yè)等享受國家專業(yè)獎學金的高校學生免繳學費?！盵1]4103盡管如此，1990年代末的高校收費仍呈大幅度上漲趨勢，1998年普通高校學費生均每年為1 974元，1999年為2 769元，2000年已高達3 550元。而1998—2000年我國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入分別為5 425.1元、5 854元、6 280元；農(nóng)村居民人均純收入分別為2 162元、2 210元、2 253元。學費占城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的比例分別為36.4%、47.3%、56.5%；占農(nóng)村居民人均純收入的比例則分別為91.3%、125.3%、157.6%[3]。由此，高校學費占普通家庭收入的比例逐年提高，甚至成為一些家庭特別是農(nóng)村家庭沉重的經(jīng)濟負擔。

21世紀，我國高等教育學費標準的升幅漸趨緩和，不過，與大多數(shù)供子女上大學的家庭的實際經(jīng)濟負擔能力相比，還是顯得偏高。以2004年為例，清華大學學費5 000元，北京大學4 900-5 300元，北京師范大學4 800元，上海外國語大學10 000元，復旦大學5 500元，哈爾濱工業(yè)大學4 000-5 500元，中山大學4 560-5 160元，山東大學3 600-3 940元[4]。這樣的收費標準，對于一些貧困家庭來說，其子女圓美麗的“大學夢”確實是并不輕松的負擔。

當然，隨著我國高等教育收費制度改革的不斷推進，其中也伴隨出現(xiàn)了教育亂收費等問題。為遏制亂收費，2005年5月，教育部、國家發(fā)展改革委、財政部發(fā)出《關于做好2005年高等學校收費工作有關問題的通知》強調，高等學校學費、住宿費收費標準繼續(xù)保持穩(wěn)定，不得以任何理由、任何形式提高或變相提高。學校不得向學生收取國家規(guī)定項目外的其他任何費用，如“轉專業(yè)費”“贊助費”“擴招費”等[5]。

總之，高等教育收費政策一直實施至今，學雜費收入占教育財政收入的比重越來越大，占生均經(jīng)常性成本比例也逐年提高，這一方面確實為彌補高等教育經(jīng)費不足做出了貢獻，使得國內高校在辦學規(guī)模、辦學效益等方面都有了快速發(fā)展；另一方面，我們也不能否認，高等教育收費政策在推進過程中也存在一些突出問題，如很難體現(xiàn)教育的“優(yōu)質優(yōu)價”，也不能兼顧國內經(jīng)濟與社會發(fā)展的不平衡，這使得高等教育經(jīng)費在消除原有不公平的同時，又必然帶來新的“不公平”。

二、普通高中從“收費”到“高擇校費”再到“限費”

根據(jù)教育成本分擔原則，作為非義務教育的高中階段一直收取學費、雜費。1989年，國家教委、國家物價局、財政部聯(lián)合下發(fā)《關于清理整頓中小學收費項目有關問題的通知》，指出“非義務教育的高級中學應收學費和雜費?！薄案呒壷袑W的學費，是學生在校期間所需的部分培養(yǎng)費用。雜費、學費標準和收取辦法，由省、自治區(qū)、直轄市教育、物價、財政部門根據(jù)當?shù)厝罕娊?jīng)濟收入水平和承受能力，研究制訂方案，報人民政府批準后執(zhí)行，并報國家教育委員會、國家物價局、財政部備案?！盵1]2856

隨著國家經(jīng)濟社會的發(fā)展以及高等教育實施收費制度，1993年9月24日，國務院辦公廳下發(fā)《關于加強中小學收費管理工作的通知》提出，非義務教育階段的學雜費標準可適當提高，但要根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展狀況和群眾收入的承受能力確定收費數(shù)額。對在非義務教育階段超計劃招收的個別學生，要以學習成績?yōu)橹饕獦藴蔬M行錄取，不得以交錢多少為錄取標準[1]3562。

1996年12月，國家教委、國家計委、財政部頒發(fā)《普通高級中學收費管理暫行辦法》規(guī)定，高中學校依據(jù)國家有關規(guī)定，向學生收取學費的標準根據(jù)年生均教育培養(yǎng)成本的一定比例確定。不同地區(qū)學校的學費收費標準可以有所區(qū)別[1]4102?；诖?，各地普通高中階段的教育收費標準呈現(xiàn)動態(tài)調整趨勢。但由于有國家和地方政府的財政撥款，同時需兼顧學生家庭經(jīng)濟負擔能力，普通高中收費的提升幅度一直相對穩(wěn)定，直到進入21世紀升幅仍相對較小，收費標準基本維持在省級重點高中800-1 000元，市級重點高中600-800元，其他高中500-800元。這其實為向高校輸送大批量畢業(yè)生、促進高等教育規(guī)模發(fā)展起到了極為關鍵的保障作用。

在公辦普通高中收費制度的發(fā)展中，國內一些地區(qū)1990年代出現(xiàn)了一種新收費方式，即“以錢擇?！保S多學校招收繳納高昂學費的“擇校生”。而普通高中的這種“新收費方式”出現(xiàn)的背景與原因，主要在于幾方面：1.經(jīng)濟體制轉型帶動出現(xiàn)的“教育產(chǎn)業(yè)化”理念，讓高中教育越來越向較高收費的高等教育看齊，甚至向市場經(jīng)濟的其他服務業(yè)看齊，忽略甚至否定高中教育的社會公益性一面；2.隨著經(jīng)濟社會發(fā)展的不平衡日益凸顯，許多有經(jīng)濟條件的人有能力在一定范圍內選擇非義務教育階段的優(yōu)質資源；3.伴隨經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡的教育資源的不平衡，導致優(yōu)質教育資源稀缺，教育供給與人們日益增長的教育需求不相匹配，這也使“以錢擇?！背蔀橐环N教育資源配置方式；4.國家財政投入有限，學校辦學經(jīng)費不足，為維持和提高學校辦學，收取擇校費成為一種集資方式。

但是，公辦普通高中擇校收費帶來的問題很快顯現(xiàn)出來，特別是很多學校存在不規(guī)范收費行為，諸如提高收費標準，降低錄取分數(shù)，擴大招生比例等，造成高中階段新的“教育不公平”，當然引起社會較大反響。為糾正上述問題，國家針對“普通高中擇校收費”制定“三限”政策：2001年6月，國務院糾風辦、教育部頒發(fā)《關于進一步做好治理教育亂收費工作的意見》，要求各地要嚴格規(guī)范大中城市公辦高中“擇校生”收費和民辦高中的收費行為。高中招收擇校生，不準違背“三限”政策，即限分數(shù)（不準違反規(guī)定錄取低于最低錄取分數(shù)線的新生）、限人數(shù)（不準超過國家規(guī)定的班額，不得擠壓招生計劃指標，變相擴大擇校生人數(shù)，即擇校生數(shù)量不得超過省級政府規(guī)定的比例）、限錢數(shù)（擇校生交費標準，由教育部門提出，經(jīng)省級人民政府批準后向社會公布）。學校不準超過規(guī)定標準收費，不得向擇校生收取贊助費或建校費等[6]。

“三限”政策的出臺，在一定程度上規(guī)范了高中的擇校收費行為，在限人數(shù)上，要求擇校生占總人數(shù)比例必須低于30%；收費標準上，各地區(qū)依據(jù)實際情況有所不同，但總體來看，擇校費仍極為高昂，普通家庭根本難以承受。各省公布的三年一次性繳納的擇校費標準顯示：2002年，山東省省級規(guī)范化高中（省重點高中）10 000元，市級規(guī)范化高中9 000元，一般高中8 000元。2007年，浙江省寧波市省一級重點高中26 900元，省二級重點高中（包括特色高中、綜合高中）22 000元，省三級重點高中21 100元；其他高中20 200元。2012年，湖北省武漢市每名學生3年不超過24 000元[7]。

為限制各地高中日益調高的擇校收費標準，近幾年教育部等相關部門多次發(fā)文要求嚴格執(zhí)行并調整公辦普通高中招收擇校生“三限”政策，在《關于2011年治理教育亂收費規(guī)范教育收費工作的實施意見》中強調，每個學校招收擇校生的比例最高不得超過本校當年招收高中學生計劃數(shù)（不包括擇校生數(shù)）的30%。從2012年秋季開始，以學校為單位將招收擇校生比例降到20%。各地要研究制定加大高中教育政府投入，逐步取消“三限”收費的措施和辦法。研究在一定時期內取消公辦高中招收擇校生“三限”政策[8]。2014年4月16日，教育部等五部門發(fā)布《關于2014年規(guī)范教育收費治理教育亂收費工作的實施意見》中又明確規(guī)定：“2014年，每所學校招收擇校生的比例最高不得超過本校當年招收高中學生計劃數(shù)（不含擇校生數(shù)）的10%。嚴禁在擇校生外以借讀生、自費生、復讀生等名義高收費招收學生?！盵9]2015年，全國許多省市已陸續(xù)公布普通高中取消“三限生”政策?？梢灶A見，隨著教育資源的平衡發(fā)展，加上國家相關政策法規(guī)的嚴格執(zhí)行，普通高中擇校生的“三限”政策在完成其使命后終將退出歷史的舞臺。

三、義務教育從“收雜費”最終走向“免學雜費”

為了貫徹實施九年制義務教育，使適齡兒童普遍接受基礎教育，1986年4月12日，第六屆全國人民代表大會第四次會議通過《中華人民共和國義務教育法》規(guī)定：“國家對接受義務教育的學生免收學費”。這是國家從法律上確定了義務教育免收學費的基本政策。鑒于各地經(jīng)濟社會發(fā)展實際水平的差異，國家教委、國家物價局、財政部發(fā)出的《關于清理整頓中小學收費項目有關問題的通知》（1989）以及《中華人民共和國義務教育法實施細則》（1992），均明確提出實施義務教育的學?？墒杖‰s費，但必須經(jīng)批準適當收取。據(jù)此，各地紛紛制定了中小學收費標準。湖北省1990年規(guī)定每生每學期普通初小雜費農(nóng)村5-6元，縣鎮(zhèn)7元，大、中城市9元；普通高小雜費農(nóng)村6-7元，縣鎮(zhèn)8元，大、中城市10元；普通初中雜費農(nóng)村9-10元，縣鎮(zhèn)12元，大、中城市14元[10]。江西省2000年規(guī)定每生每學期小學雜費鄉(xiāng)鎮(zhèn)及農(nóng)村30元，城鎮(zhèn)（含行署所在地城市以外的縣級市、區(qū)和工礦區(qū)）35元，省轄市、行署所在地城市40元；初中雜費鄉(xiāng)鎮(zhèn)及農(nóng)村40元，城鎮(zhèn)55元，省轄市、行署所在地城市60元[11]。

然而，在實施過程中，由于教育財政投入不足，部分學校為增加教職工福利等原因，在義務教育的雜費收取上，出現(xiàn)了“一邊免費，一邊亂收費”現(xiàn)象。比如，學校以及教育主管部門強行向學生推銷商品及國家規(guī)定之外的復習資料和書籍；開設各種特長班、補課班；向學生亂攤派、亂集資；重點學校的擇校費，等等。這使本應收低雜費的義務教育成為高昂亂收費的教育服務，極大增加了家庭特別是農(nóng)村家庭的經(jīng)濟負擔。

相對城鎮(zhèn)而言，農(nóng)村中小學教育亂收費狀況更加突出。2001年2月，國家計委在《關于農(nóng)村中小學教育收費專項檢查情況的報告》中提到，據(jù)不完全統(tǒng)計，各地共檢查農(nóng)村中小學近2萬所，查出違紀違規(guī)收費金額2.6億元，已糾正處理6 836萬元，其中退還學生5 800萬元，收繳財政850萬元，罰款186萬元[6]799。

隨著“亂收費”現(xiàn)象越演越烈，國家相繼出臺一系列政策規(guī)定，明令嚴格治理。1993年11月26日，國家教委發(fā)出《關于取消中小學亂收費項目的通知》，具體列出予以取消和停止的中小學校自行規(guī)定的五大方面21個亂收費項目，包括校舍建設維修費、校內課程測驗考試費、留級費、批改作業(yè)費、對學生的各種罰款等[1]3576。此后，國家教委發(fā)布的《關于進一步做好學校收費工作的通知》（1994），國家教委、國家計委、財政部聯(lián)合制定的《義務教育學校收費管理暫行辦法》（1996），反復強調義務教育階段免收學費，只繳雜費；除收取雜費、借讀費之外，未經(jīng)批準不得再向學生收取任何費用，否則學生有權拒交。

在國家教委三令五申下，義務教育階段的治理亂收費工作取得一定成效。據(jù)統(tǒng)計，1995年自取消全國中小學21個收費項目后，各省、自治區(qū)、直轄市陸續(xù)公布了783項本地區(qū)取消的收費項目，清退亂收費金額共計1.2億元[1]3808。此后，直到2014年度為止，教育部、國務院糾風辦、監(jiān)察部、發(fā)展改革委、財政部、審計署、新聞出版總署等多部門每年均聯(lián)合發(fā)出關于本年度治理教育亂收費工作的實施意見或通知，使治理教育亂收費不僅成為國家關注的社會焦點熱點問題，也成為一項任重道遠且急需“標本兼治”的難題。

為此，義務教育提出并試行“一費制”收費制度，以此規(guī)范各地學校的收費行為，最大限度治理教育亂收費問題。所謂“一費制”是指在嚴格核定雜費、課本和作業(yè)本費標準的基礎上，一次性統(tǒng)一向學生收取費用。2001年5月，《國務院關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》提出：“在國家扶貧開發(fā)工作重點縣等農(nóng)村貧困地區(qū)義務教育階段，實行由中央有關部門規(guī)定雜費、書本費標準的‘一費制'收費制度。”[6]888同年6月7日，教育部、財政部又下發(fā)《關于對全國部分貧困地區(qū)農(nóng)村中小學生試行免費提供教科書的意見》，明確從2001年秋季開始，在全國部分貧困地區(qū)農(nóng)村中小學，對家庭經(jīng)濟困難學生試行免費提供教科書。免費提供教科書的對象為國家扶貧開發(fā)工作重點縣中，到2000年底未普及初等教育縣的全部農(nóng)村小學生、未通過國家基本普及九年義務教育和基本掃除青壯年文盲驗收縣農(nóng)村初中學生中家庭經(jīng)濟困難的學生，以及特殊教育學校（特教班）的學生[6]907。在這一年的6月12日，國務院糾風辦、教育部在《關于進一步做好治理教育亂收費工作的意見》中又明文規(guī)定：試行“一費制”的國家和省級貧困縣農(nóng)村中小學校，不準超出小學每生每年120元，初中每生每年230元的最高限額[6]928。經(jīng)過試行后，2004年秋季開學，全國公辦普通小學和普通初中均推行“一費制”政策。

“一費制”政策在一定程度上可以避免學校巧立名目亂收費問題，在遏制亂收費方面取得一定效果。但在具體實施過程中，由于“一費制”并未規(guī)范收費項目，于是一些學校仍出現(xiàn)許多不良做法，使“一費制”之外的費用反而更高。如國家扶貧工作重點縣陜西省略陽縣，按“一費制”，2003年秋季新學年農(nóng)村小學收費為每生一學期90元，農(nóng)村初中收費為每生一學期145元，而實際上學生在報名時還另增加：小學教學輔導資料費每生一學期29.35元，作業(yè)本費6元。初中教學輔導資料費每生一學期62-79元，試卷費4元，作業(yè)本費9元。此外，部分學生交保險費18元，住校生交住宿費一學期35元（個別學校45元）。一個小學生一學期實際資費為125.35元，全年則超過250元，占略陽縣2003年農(nóng)民人均收入的16.71%。一個初中生一學期交費平均為232元，全年為464元，占略陽縣2003年農(nóng)民人均純收入的31%；住校生加上住宿費35元，一學期共交費267元，全年為534元，占農(nóng)民人均純收入的35.7%[12]。

為了摒除“一費制”帶來的隱性弊端，2005年5月發(fā)布的《關于進一步做好在全國義務教育階段學校推行“一費制”收費辦法工作有關問題的通知》，指出“一費制”收費執(zhí)行的各種偏差，即“在國家規(guī)定的收費項目外擅自增加新的收費項目，將收費標準制定權層層下放到省級以下政府部門，以及強制學生統(tǒng)一繳納服務性、代收性費用等問題”[5]748，要求各地均要按照三部委文件規(guī)定，進一步完善本省份“一費制”收費辦法，確保執(zhí)行不走樣。

為進一步加大治理各地義務教育階段“亂收費”力度，2005年底，國家推出以“兩免一補”為核心的農(nóng)村教育經(jīng)費保障機制，提高貧困地區(qū)的入學率?！皟擅庖谎a”是指農(nóng)村義務教育階段，免教科書費、免雜費、補助寄宿生生活費。免費教科書按每生每學期根據(jù)實際書款減免；免雜費的標準為小學每生每學期70元，初中生每學期90元；補助貧困寄宿生生活費每人每年750元（2011年秋季開始調整為小學每人每年1 000元，初中每人每年1 250元）。2006年1月，財政部、教育部印發(fā)《全國農(nóng)村義務教育階段學生免收學雜費的實施管理辦法》，明確免學雜費補助資金由中央財政和地方財政共同承擔。要求免收學雜費政策實施后，學校只能按“一費制”規(guī)定收取課本費、作業(yè)本費兩項代收費項目和寄宿學生住宿費；自2009年春季學期開學起，取消寄宿制學生住宿費。學校和教職工不得再向學生收取其他任何費用[13]。之后，2006年6月修訂的《中華人民共和國義務教育法》提出新規(guī)定：實施義務教育，不收學費、雜費。這意味著義務教育進入免學費、雜費的階段，停止收取飽受爭議的“雜費”。

正是在農(nóng)村教育經(jīng)費保障機制和《中華人民共和國義務教育法》的雙重推動下，我國義務教育收費進入一個新階段，開始分步分地區(qū)實行免學雜費，提高入學率，普及義務教育。2005年12月頒發(fā)的《國務院關于深化農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革的通知》明確了實施計劃：2006年，西部地區(qū)農(nóng)村義務教育階段中小學生全部免除學雜費；2007年，中部地區(qū)和東部地區(qū)農(nóng)村義務教育階段中小學生全部免除學雜費。享受城市居民最低生活保障政策家庭的義務教育階段學生，與當?shù)剞r(nóng)村義務教育階段中小學生同步享受“兩免一補”政策；進城務工農(nóng)民子女在城市義務教育階段學校就讀的，與所在城市義務教育階段學生享受同等政策[5]921。

這些政策實施后已取得初步成效，2005年，中央和地方對中西部地區(qū)安排“兩免一補”資金72億元，包括免費教科書資金30.4億元、免雜費資金30.6億元、寄宿生生活補助資金近11億元。在592個國家扶貧開發(fā)工作重點縣中，共有1 700多萬名貧困生享受了“兩免一補”。而農(nóng)村貧困家庭小學生、初中生每人每年分別可平均免除書本費和學雜費210元、320元，其中寄宿生還可享受生活補助費200-300元，使中西部農(nóng)村地區(qū)35萬名因貧輟學學生重返校園[14]。2007年，僅中西部免除學雜費一項，平均每年每個小學生減負140-180元，初中生減負180-230元；同時享受免費教科書政策的，平均每年每個小學生減負210-250元，初中生減負320-370元；同時享受寄宿生生活費補助的，平均每年每個小學生減負多達510-550元，初中生減負多達620-670元[5]1507。

2008年，我國開始全面免除城市義務教育階段的學雜費。然而，擇校亂收費依然存在，為獲得優(yōu)質教育，許多家庭仍需支付高昂費用。為此，教育部、國家發(fā)展改革委、審計署于2012年1月印發(fā)《治理義務教育階段擇校亂收費的八條措施》，以糾正不正之風，維護教育公平公正。2015年11月28日，國務院印發(fā)《關于進一步完善城鄉(xiāng)義務教育經(jīng)費保障機制的通知》，提出統(tǒng)一城鄉(xiāng)義務教育“兩免一補”政策，從2017年春季學期開始面向全部城市和農(nóng)村的學生。這意味著義務教育即將真正實現(xiàn)所有學生免學雜費。

四、對我國改革開放以來教育收費政策發(fā)展路徑的反思

改革開放以來，經(jīng)過不斷發(fā)展完善，我國教育收費政策取得極大進步，其主要成績有：

1.教育收費管理日益規(guī)范化。教育收費管理實現(xiàn)了由上至下的轉移，擴大了基層特別是地方教育行政機構的管理自主權。管理機構實現(xiàn)了由財政部門到教育部門再到學校的轉變，逐漸下放了學雜費的管理權，這有利于強化學校的辦學自主權。

2.教育收費政策的調整回應了經(jīng)濟社會發(fā)展的要求。就我國國情而言，義務教育階段從免學費轉向免學雜費，并提出“一費制”“兩免一補”政策，無疑為提高兒童入學率，普及九年基礎教育方面提供了重要的政策保障。非義務教育階段的普通高中和高校，由于受教育者接受較多差異性教育服務，付出一定的補償是對國家教育財政的有益補充。這種教育成本補償原則長期成為非義務教育制定收費標準的原則之一，對穩(wěn)定教育經(jīng)費來源起到一定積極作用。因此，收費標準的高低說到底還是由社會經(jīng)濟整體水平?jīng)Q定，不同時期的收費標準只是特定歷史時期的產(chǎn)物。

3.教育收費制度保證國家為主導。政府統(tǒng)籌管理，對教育學雜費管理頒布了一系列相關的規(guī)章制度和法規(guī)，以指令性、計劃性的方式進行宏觀調控。這糾正了一段時期一些人片面鼓吹的“教育產(chǎn)業(yè)化”帶來的負面問題。事實證明，在我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平仍然不平衡，教育資源隨之不平衡的未來很長一段時間內，簡單把任何層次的教育完全推向市場都是極為不負責任，也必然導致各種新的“教育不公平”?！笆陿淠荆倌陿淙恕?，市場的最大特點就是用無形的手讓產(chǎn)出的可見效益最大化，這對于教育顯然不完全適用。為了糾正教育面對市場時片面追求短期利益的“近視行為”，國家需要從政策制度層面做好頂層設計，一方面能為絕大多數(shù)民眾提供及時的優(yōu)質的公共服務；另一方面，也能著眼國家和民族的未來為教育發(fā)展提供不竭的動力。

4.教育收費政策在一定程度上符合公平性原則。主要體現(xiàn)在：一是減免學雜費的實施標準與評定程序較為客觀公正。二是堅持對弱勢群體特別是農(nóng)村的扶持。三是通過教育收費使社會各階層平等負擔教育成本，使不同經(jīng)濟條件的學生都能夠入學。四是地區(qū)間學雜費標準的靈活性，這也體現(xiàn)出平衡地區(qū)差異、經(jīng)濟差異的一種公平性。

回顧我國教育收費政策取得上述寶貴經(jīng)驗的同時，必須看到，其中也暴露出一些問題。

問題之一，過分強調學雜費在教育財政中的功能。學雜費無疑可以起到補助學校教育經(jīng)費不足的作用，但教育收費說到底只是部分地補償教育機構負擔的教育成本，而不可能成為教育財政收入的主要來源，也不應該成為教育經(jīng)費的主要支柱。否則，便顛倒了國家和各級政府在教育發(fā)展投入上所具有的絕對主體地位。依靠收取學雜費減輕基層政府財政負擔，以此緩解教育財政經(jīng)費嚴重不足問題，這表面上是為保障群眾平等享有受教育機會，實際從經(jīng)濟上加重部分生活困難家庭子女的求學成本，最終導致他們選擇輟學，實際是剝奪了他們的受教育機會。

問題之二，國家財政性教育經(jīng)費的主渠道作用發(fā)揮不夠。國家財政性教育經(jīng)費與教育收費作為教育機構成本補償?shù)膬纱笄?，兩個渠道之間的主輔地位規(guī)定著教育收費制度的改革主旨，但現(xiàn)實中兩者比例關系始終難以科學有效厘定，國家財政性教育經(jīng)費的主渠道作用常被淡化。從我國近幾十年來教育收費政策的發(fā)展變化軌跡不難看出，只有擺正學雜費收入在學校運轉中所發(fā)揮的作用，才能防止教育財政的畸形發(fā)展。國家只有保證并不斷增加財政性教育經(jīng)費投入，學雜費收入才能發(fā)揮應有的作用。

問題之三，教育收費的制度化法制化還任重道遠。制度化法制化是對教育收費實行有效監(jiān)督的必備手段。到目前為止，各級教育收費的監(jiān)督力度普遍較薄弱，許多收費環(huán)節(jié)缺少法律監(jiān)督。這里的核心問題是教育收費制度法制建設問題。在依據(jù)公平原則進行制度改革過程中，人為因素在收費制度制定實施中的影響，往往使教育收費制度降低了公開性、公正性和公平性。之所以產(chǎn)生這些問題，主要原因之一就是收費制度的監(jiān)管機制缺乏，或形同虛設，存在著極大缺陷，使收費制度中的任意性、隨意性大范圍內存在，很容易滋生教育亂收費亂象。因此，唯有建立健全法律監(jiān)督機制才能保障教育收費的公平公正。另外，改革開放以來我國教育收費政策的演變歷程中還存在著一些其他問題，諸如地區(qū)間學雜費標準的合理設定，學雜費收入的使用效率，教育收費制度改革與人才培養(yǎng)問題等，這些都對教育發(fā)展產(chǎn)生不同程度的影響。

總之，教育收費制度事關千家萬戶，事關我國經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實，更事關國家民族的未來。改革開放以來的教育收費制度為大力推進教育發(fā)展起到了重要作用。今后乃至未來，國家和各級政府更應當高度重視這項制度的頂層設計與法律法規(guī)的制定實施，既不能簡單走市場化之路，也不能簡單照搬國外經(jīng)驗或成功模式。所有教育者、管理者都應當始終以為國家民族培育英才的責任心，以讓最多數(shù)的子孫后代接受最優(yōu)質最公平教育的使命感，隨時隨地花好每一分錢，收好每一分錢，最終讓每一分錢都成為中華民族偉大復興進程的助力而不是阻力！

[1]何東昌.中華人民共和國重要教育文獻（1949—1997年）[G].海口：海南出版社，1998：2085.

[2]楊德廣.招收自費生是深化高等教育改革的重要措施[J].中國高教研究，1992（4）：40-46.

[3]羅曉華.高等教育財政投資政策研究[M].北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2008：156.

[4]陳明遠.知識分子與人民幣時代[M].上海：文匯出版社，2006：250.

[5]何東昌.中華人民共和國重要教育文獻（2003—2008）[G].北京：新世界出版社，2010：729.

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[7]濰坊市物價局.關于調整高中階段學校收費的通知[EB/OL].（2002-06-30）[2013-07-18].http://www. wffzedu.com/Article/ShowArticle.asp?ArticleID=3722；寧波教科網(wǎng).普通高中“三限生”擇校費收費標準[EB/OL]（2007-06-30）[2016-02-10].http://www.nbedu. gov.cn/zwgk/article/show_article.asp?ArticleID=35543；高家龍.武漢高中“三限生”將逐步取消[EB/OL].（2012-07-25）[2015-12-10].http://www.eol.cn/gkxw_ 11396/20120725/t20120725_816296.shtml.

[8]教育部.關于2011年治理教育亂收費規(guī)范教育收費工作的實施意見[EB/OL].（2011-04-07）[2016-01-11].http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s5841/201104/xxgk_118354.html.

[9]教育部.關于2014年規(guī)范教育收費治理教育亂收費工作的實施意見[EB/OL].（2014-04-16）[2016-01-22].http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201405/t20140505_1074921.htm.

[10]湖北省物價局.湖北省中小學收費項目及標準[J].財會通訊，1990（9）：60-61.

[11]江西省教委.關于調整義務教育階段學校收費標準的報告[J].農(nóng)村發(fā)展論叢，2000(17、19)：7-8.

[12]陜西省略陽縣農(nóng)村社會經(jīng)濟調查隊.沉重的教育費用負擔拖著農(nóng)民致富的腿——陜西省略陽縣農(nóng)民教育費用負擔情況調查[J].調研世界，2005（1）：28-29.

[13]財政部，教育部.全國農(nóng)村義務教育階段學生免收學雜費的實施管理辦法[EB/OL].（2006-01-19）[2015-11-12].http://www.law-lib.com/law/law_view. asp?id=135205.

[14]教育部.實行“兩免一補”政策[EB/OL].（2006-09-23）[2014-03-22].http://www.gov.cn/ztzl/fupin/content_ 396672.htm.

Development Path and Reflection on Chinese Education Tuition Policy Since Reform and Opening-up

Yang Yunlan
（College of Educational Science,Shenyang Normal University,Shenyang Liaoning110034）

Since the reform and opening-up in china,education tuition policy has experienced a series of changes. At the stage of higher education,the tuition policy transitions from“free”to“fee”.For high school,the tuition policy is“fee”originally,then“high school-choosing fee”,and finally“l(fā)imited fee”.For compulsory education,the policy of“tuition-free”eventually turns into“no tuition and fees”.This study summarizes and reflects the over-30-year evolutionary experiences and problems of Chinese education tuition policy,which is supposed to be a certain enlightenment to the healthy development of Chinese education and society in the future.

education policy；education tuition fees；development path

G 467

A

1674-5450（2016）03-0027-07

2016－02－25

2013年遼寧省教育科學“十二五”規(guī)劃項目（JG13DB070）；2015年遼寧省社會科學規(guī)劃基金項目（L15BGL027）；教育部人文社會科學研究項目（10YJC880144）；沈陽師范大學重大孵化項目（ZD201616）

楊云蘭，女，江西豐城人，沈陽師范大學副教授，教育學博士，主要從事中國教育史研究。

【責任編輯：趙偉責任校對：王鳳娥】