關(guān)于國內(nèi)土地征收補(bǔ)償?shù)难芯烤C述

【摘要】城鎮(zhèn)化進(jìn)程推動城市建設(shè)用地需求不斷增長，農(nóng)地征收成為新增建設(shè)用地的主要途徑。由于制度內(nèi)在缺陷，損害了農(nóng)民的根本利益，阻礙了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。因此，本文從“公共利益”的界定，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍，征收補(bǔ)償收益分配，土地征收補(bǔ)償制度改革的探討四個(gè)方面進(jìn)行總結(jié)，以期為我國土地征收制度改革和研究提供參考。

Abstract：TThe urbanization promote the demand of the urban construction land ，and the rural land requisition becomes the important way of the newly-added construction land.However， due to the systematical defects of land requisition， have been preventing the normal development of urbanization， and damage the fundamental interests of the farmers . The article will summarized the study of land requisition compensation of domestic scholars， from the definition of \"public interest\"， standard and scope of land requisition compensation， distribution， the reform of land requisition to discuss the land requisition compensation， for provide reference for the research of land requisition compensation.

【關(guān)鍵詞】征地補(bǔ)償；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；收益分配；制度改革

keywords：Land requisition compensation； compensation standards； income distribution； system reform

隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，土地征收已成為增加建設(shè)用地的主要途徑。然而，伴隨征地而來的是一系列社會問題，造成了農(nóng)民利益的損害[1]。其中，最為突出的問題為土地征收補(bǔ)償。我國現(xiàn)行法律法規(guī)雖對土地征收補(bǔ)償問題做了相關(guān)規(guī)定，但在補(bǔ)償范圍、標(biāo)準(zhǔn)、利益分布等方面仍存在不足。本文就國內(nèi)學(xué)者關(guān)于土地征收補(bǔ)償問題進(jìn)行總結(jié)，即“公共利益”界定、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍、征收補(bǔ)償收益分配、土地征收補(bǔ)償制度改革四個(gè)方面，以期對推進(jìn)土地征收補(bǔ)償有關(guān)研究工作的完善有所助益。

1、公共利益界定的研究內(nèi)容

我國法律規(guī)定，國家只有為了公共利益的需要，才可以對土地進(jìn)行征收或征用。可見，“公共利益”是土地征收的唯一限制條件，但我國現(xiàn)行法律中沒有對“公共利益”的標(biāo)準(zhǔn)做明確界定，所以出現(xiàn)征地范圍過大等問題。目前國內(nèi)學(xué)者對公共利益的界定進(jìn)行了大量的研究，主要分以下幾個(gè)方面：

1.1 對公共利益概念的界定

我國現(xiàn)行法律沒有對土地征用“公共利益”進(jìn)行明確界定 [2]。梁慧星（2004）解釋公共利益是范圍廣泛，包括科教文衛(wèi)、環(huán)境、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)等眾多公共資源[3]。陳江龍（2002）則認(rèn)為公共利益是一個(gè)動態(tài)的概念，并對公共利益劃分了層次[4]。王利民（2005）在闡述公共利益自身特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，得出在法律上界定困難的結(jié)論 [5]。所以對于土地征收公共利益的界定仍需探討。

1.2 對公共利益范圍和判斷標(biāo)準(zhǔn)的研究

文曉波（2010）認(rèn)為，由于法律沒有規(guī)定社會公益征地的具體范圍，導(dǎo)致公益性征地界限模糊[6]。錢忠好（2004）也指出現(xiàn)階段我國土地征收呈現(xiàn)出一定的非均衡態(tài)勢，指出扭轉(zhuǎn)非均衡態(tài)勢關(guān)鍵在于嚴(yán)格界定“公共利益”范圍[7]。陸紅生（2003），錢弘道（2007）等認(rèn)為，公共利益的需要是行政征用的首要原則，也是判斷征用合法與否的重要要件[8] [9]。

從以上研究可以發(fā)現(xiàn)，對于公共利益的界定問題，國內(nèi)許多學(xué)者觀點(diǎn)都很接近：即缺乏對土地征用的公益限制，公共利益的界定缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。因此，公共利益在法律上的模糊性是我國農(nóng)村集體土地征收面臨困境的主要原因。

2、土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和范圍

我國現(xiàn)行法律關(guān)于土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是按被征收土地原用途給予補(bǔ)償，而補(bǔ)償范圍僅包括土地補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)及社會保障費(fèi)。除法律規(guī)范外，學(xué)者們也對征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和范圍進(jìn)行了相關(guān)研究。周誠（2004）認(rèn)為土地征收補(bǔ)償?shù)墓叫?，要注重補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍 [10]。彭小英（2010）則直接提出應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大補(bǔ)償范圍如非經(jīng)濟(jì)損失 [11]。黃祖輝（2002）認(rèn)為在城市規(guī)劃限制區(qū)，應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償，；在城市規(guī)劃控制區(qū)，可不進(jìn)行補(bǔ)償 [12]。陳江龍（2002）等提出了按不完全補(bǔ)償?shù)脑O(shè)想 [13]。

上述研究表明，目前大部分學(xué)者普遍認(rèn)為征地補(bǔ)償范圍小、標(biāo)準(zhǔn)過低。征收補(bǔ)償只考慮土地原用途，沒有涉及土地他項(xiàng)權(quán)利，如生態(tài)補(bǔ)償?shù)?，更沒有遵循市場價(jià)格。

3、從土地征收收益分配角度的研究

關(guān)于土地征地收益分配問題，在理論和實(shí)證部分，均進(jìn)行了諸多研究。

3.1關(guān)于土地利益關(guān)系及收益分配理論的研究

于恩和等 （1997）認(rèn)為級差地租Ⅰ應(yīng)歸土地所有者所有，級差地租Ⅱ應(yīng)歸土地投資者[14]。毛泓等（2000）認(rèn)為土地利益關(guān)系及其收益分配本質(zhì)上是土地產(chǎn)權(quán)制度在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的表現(xiàn)[15]。姜開勤（2004）則認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對對土地征收過程中的增值部分進(jìn)行分配 [16]。

3.2關(guān)于土地利益關(guān)系及收益分配的實(shí)證研究

黃朝明（2004）等對全國部分區(qū)域研究發(fā)現(xiàn)，土地補(bǔ)償收益分配呈現(xiàn)農(nóng)戶獲得附作物和青苗補(bǔ)償費(fèi)為主，農(nóng)村集體獲得土地補(bǔ)償費(fèi)為主的狀況[17]。朱道林（2006）利用大數(shù)據(jù)估算了土地征收轉(zhuǎn)用后增值情況[18]。有的學(xué)者進(jìn)行個(gè)案分析。馬賢磊等（2006）認(rèn)為土地征收收益應(yīng)該還包括土地市場扭曲的價(jià)格 [19]。高珊（2004）以江蘇部分市縣為研究對象，發(fā)現(xiàn)土地征收的收益分配格局呈現(xiàn)：農(nóng)戶占1～10%，集體占25～30%，政府占60～70%的特征 [20]。諸培新（2006）、曲福田（2001）等人研究了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)在征收過程中的土地收益分配關(guān)系[21][22]。

研究發(fā)現(xiàn)學(xué)者們以馬克思地租地價(jià)理論、土地產(chǎn)權(quán)理論為基礎(chǔ)，明確土地非農(nóng)化過程中的土地增值價(jià)值構(gòu)成。但對該問題的研究，大多數(shù)定性研究，定量研究少，應(yīng)該加強(qiáng)對土地增值價(jià)值的實(shí)證研究。

4、關(guān)于征地補(bǔ)償制度改革的探討研究

關(guān)于征地補(bǔ)償制度改革的探討，主要集中在補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)方面，究其根源在于制度存在缺陷。劉永湘（2004）等認(rèn)為農(nóng)村主體利益得不到完全補(bǔ)償癥結(jié)在于我國價(jià)格制度的失靈 [23]。鄭文博（2006）、張英洪（2006）等則從我國土地制度的缺陷解釋土地征收補(bǔ)償問題產(chǎn)生的根源[24] [25]。王華春等（2005）認(rèn)為，工業(yè)化資本積累也是造成土地征收補(bǔ)償過低的原因[26]。還有學(xué)者認(rèn)為征地補(bǔ)償問題產(chǎn)生的原因是法律制度存在缺陷。周其仁（2004）認(rèn)為法律制度導(dǎo)致了目前土地征收補(bǔ)償收益的分配格局 [27]。吳郁玲（2006）等認(rèn)為土地征收補(bǔ)償差異是由于農(nóng)村集體土地制度的不完善造成的[28]。朱啟臻（2006）等認(rèn)為，土地征收行為使政府和用地單位獲得了土地增值收益，同時(shí)也剝奪了農(nóng)村主體的土地發(fā)展權(quán) [29]。關(guān)于完善土地征收補(bǔ)償制度的對策，主要有以下幾個(gè)方面：一是合理界定公共利益，明確土地征收的合法性][30]；二是引入市場機(jī)制，合理確定征地補(bǔ)償最低保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)[31]；三是明確集體產(chǎn)權(quán)，重視參與監(jiān)督機(jī)制，完善集體土地收益分配[32]。

結(jié)語：

綜上，國內(nèi)學(xué)者關(guān)于土地征收補(bǔ)償問題的研究，主要集中在公共利益的界定，土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和范圍，土地征收補(bǔ)償?shù)氖找娣峙湟约罢鞯刂贫雀母锏奶接懙确矫?。但現(xiàn)有研究無論在理論研究還是實(shí)踐方面還存在著一些不足。

從公共利益的界定問題來看，已有研究多是公共利益界定的必要性還沒有形成明確的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。從征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍來看，大部分學(xué)者普遍認(rèn)為征地補(bǔ)償范圍小、標(biāo)準(zhǔn)過低，但如何補(bǔ)償，怎樣形成機(jī)制并沒有深入的研究。針對土地征收補(bǔ)償收益分配問題，已有的研究多是對存在的問題或現(xiàn)象進(jìn)行分析，沒有對其根源及解決措施進(jìn)一步研究。對征地補(bǔ)償制度改革的探討也只是給出了一些思路，但就補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍、土地利益關(guān)系等核心問題，沒有給出滿意的回答。因此，如何界定公共利益，如何確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍，如何完善收益分配機(jī)制等是以后需要重點(diǎn)研究的內(nèi)容。

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