對(duì)公有住房征收補(bǔ)償方法的探討

【摘要】目前，國(guó)內(nèi)對(duì)公有住房的征收補(bǔ)償方式未形成統(tǒng)一規(guī)定，各地政策不盡相同。本文試圖對(duì)占主流的兩種方法進(jìn)行優(yōu)劣比較后，提出對(duì)公有住房征收補(bǔ)償方式的制度構(gòu)想，以解決實(shí)踐操作中的難題。

【關(guān)鍵詞】公有住房；貨幣補(bǔ)償；產(chǎn)權(quán)調(diào)換

公有住房（以下簡(jiǎn)稱公房）是指由政府和國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位投資興建、銷售的住宅。在城市規(guī)劃建設(shè)過(guò)程中常常涉及對(duì)公房的征收工作。這項(xiàng)工作不但涉及到征收人（政府征收部門）和被征收人（房屋所有權(quán)人），還涉及到房屋承租人（房屋使用人），且公房承租關(guān)系有別于私房承租關(guān)系，不能簡(jiǎn)單地運(yùn)用雙方的租賃合同關(guān)系來(lái)解決，所以公房征收不可避免面臨兩個(gè)問(wèn)題，一是要對(duì)房屋所有權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償；二是要對(duì)房屋承租人進(jìn)行安置。那么，采取何種補(bǔ)償安置方式能夠保護(hù)房屋所有權(quán)人利益的同時(shí)又兼顧房屋使用人的利益？

一、兩種征收補(bǔ)償方式的優(yōu)劣

國(guó)務(wù)院《征收條例》考慮承租關(guān)系屬于民事合同法領(lǐng)域范疇，將征收補(bǔ)償對(duì)象限于被征收人（房屋所有權(quán)人），刪除了原《拆遷條例》關(guān)于租賃房屋補(bǔ)償安置的相應(yīng)條款，使得公有房屋征收補(bǔ)償方面出現(xiàn)法律空白。各地為了避免操作上的困難，出臺(tái)了一些規(guī)定，但不盡相同。占主流的大概有兩種：一是實(shí)行貨幣補(bǔ)償，由產(chǎn)權(quán)人和承租人分成；二是實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換，由承租人繼續(xù)承租。

（一）公房征收實(shí)行貨幣分成補(bǔ)償?shù)膬?yōu)劣

1.優(yōu)點(diǎn)：公房征收實(shí)行貨幣補(bǔ)償充分考慮了公房歷史發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的特殊情況。一是公房使用權(quán)可自由交易、轉(zhuǎn)讓。公房出現(xiàn)的初衷是為了解決城鎮(zhèn)職工的住房困難問(wèn)題，帶有一定的福利性，其價(jià)值的體現(xiàn)是收取房租，達(dá)到以租養(yǎng)房，用于房屋的修繕和維護(hù)。但實(shí)踐中存在大量免租、欠租現(xiàn)象，導(dǎo)致出現(xiàn)以租不能養(yǎng)房的局面。因此，為了盤活公房，很多地方都從政策上允許公房使用權(quán)交易、轉(zhuǎn)讓，按一定比例提取使用權(quán)轉(zhuǎn)讓金，且使用權(quán)交易價(jià)格由市場(chǎng)調(diào)節(jié)，雙方協(xié)商，據(jù)調(diào)查，跟同期商品房?jī)r(jià)格不相上下，也就是說(shuō)經(jīng)過(guò)轉(zhuǎn)讓獲得公房使用權(quán)的承租人是支付類似房屋買賣價(jià)格的費(fèi)用的。二是公房拆遷時(shí)承租人繳納了超面積安置費(fèi)。因拆遷所調(diào)換房屋一般都比被拆公房面積大、結(jié)構(gòu)好、造價(jià)高，必然涉及到補(bǔ)差價(jià)的問(wèn)題。而公房所有權(quán)人長(zhǎng)期入不敷出的經(jīng)營(yíng)狀況導(dǎo)致其無(wú)力承擔(dān)超面積部分差價(jià)，于是承租人就承擔(dān)了繳納超面積安置費(fèi)的責(zé)任，從理論上來(lái)說(shuō)，超面積部分的產(chǎn)權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于承租人所有，但實(shí)踐當(dāng)中產(chǎn)權(quán)仍然是屬公有的，當(dāng)再次面臨征收時(shí)矛盾就顯現(xiàn)了。公房征收采取貨幣分成補(bǔ)償方式充分考慮了承租人所投入的成本，通過(guò)貨幣收益分成較好地解決了租賃雙方的利益分配問(wèn)題，有利于加快和推進(jìn)征收工作的開(kāi)展。

2.缺點(diǎn)：一是有悖于國(guó)有資產(chǎn)處置的程序和原則。公房征收實(shí)行貨幣分成補(bǔ)償，相當(dāng)于變相處置國(guó)有資產(chǎn)，違背了國(guó)有資產(chǎn)處置審批制度和招拍掛的處置程序，間接地導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失。二是承租人獲得貨幣補(bǔ)償分成缺乏有效的法律依據(jù)。房屋征收補(bǔ)償時(shí)針對(duì)物權(quán)的補(bǔ)償，包括房屋部分的自物權(quán)和土地部分的用益物權(quán)，物權(quán)的收益權(quán)只有權(quán)利人才能享有，且物權(quán)具有排他性，及權(quán)利人以外的任何人都負(fù)有不得侵犯或妨礙的義務(wù)，因此，只有房屋所有權(quán)人才能獲得基于房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)喪失的補(bǔ)償。由此可見(jiàn)，承租人獲得貨幣補(bǔ)償分成難以找到法律上的依據(jù)。三是承租人獲得貨幣補(bǔ)償分成打破了利益均衡格局。房屋承租人隨著房屋租賃關(guān)系的變化而不斷更換， 而房屋是不變的，征收實(shí)施時(shí)，最終的合法承租人取得了巨額的貨幣補(bǔ)償收益，哪怕僅承租一兩個(gè)月， 而在他之前的承租戶，盡管承租了幾十年也得不到分文，因此導(dǎo)致了承租人利益之間的不平衡；另外，承租人和所有權(quán)人之間也存在著收益不平衡，承租人支付的租金與產(chǎn)權(quán)人支付的費(fèi)用（折舊維修費(fèi)、管理費(fèi)、土地使用費(fèi)等）相比相差甚遠(yuǎn)。而一旦征收，真正由產(chǎn)權(quán)人獲得的收益微乎其微，相反承租人卻可以獲得巨額收益，也就是說(shuō)承租人分文未付白使用了所有權(quán)人幾年或幾十年的房屋使用權(quán)，這顯然違背了租賃合同“雙務(wù)”的性質(zhì)。四是無(wú)法解決因產(chǎn)權(quán)和管理權(quán)分離帶來(lái)的問(wèn)題。直管公房經(jīng)過(guò)資產(chǎn)下劃，將產(chǎn)權(quán)和管理權(quán)進(jìn)行了分離，產(chǎn)權(quán)往往劃歸政府公共事業(yè)行業(yè)國(guó)有公司，管理權(quán)歸屬房管部門，而政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)所需要的資金一部分依賴于這類國(guó)有公司進(jìn)行信貸融資，所以大部分劃歸這類國(guó)有公司的直管公房都被用于抵押融資。一旦這些已抵押公房被實(shí)施征收，銀行有權(quán)行使優(yōu)先受償權(quán)，顯然實(shí)行貨幣分成補(bǔ)償方式無(wú)法實(shí)現(xiàn)銀行的優(yōu)先受償權(quán)。

（二）公房征收實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換的優(yōu)劣

1.優(yōu)點(diǎn)：一是盤活存量，實(shí)現(xiàn)公有房屋的保值增值。公房征收時(shí)通過(guò)等價(jià)值或超價(jià)值選取產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋，可以間接達(dá)到盤活存量，實(shí)現(xiàn)公有房屋保值增值的目的，即通過(guò)以舊換新節(jié)省大量房屋修繕維護(hù)費(fèi)用從而實(shí)現(xiàn)公有房屋隱性價(jià)值的提高，或通過(guò)以地段差、面積小、結(jié)構(gòu)差、價(jià)值小的房屋調(diào)換成地段好、面積大、結(jié)構(gòu)好、價(jià)值大的房屋實(shí)現(xiàn)公有房屋顯性價(jià)值的提高。二是保障性住房的體量不減少，實(shí)現(xiàn)階梯性保障政策的保障目標(biāo)。保障性住房包括直管公房、廉租房和公租房三大塊。廉租房和公租房是政府投資新建的保障性住房，受建設(shè)周期等因素的影響短期內(nèi)增量變化不大。那么，要滿足社會(huì)不斷增長(zhǎng)的保障性住房需求，就需要政府在保證保障性住房總體量不減少的前提下擴(kuò)大保障性住房建設(shè)。公房征收實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換能保證保障性住房總體量不下降，從而實(shí)現(xiàn)直管公房、廉租房、公租房三個(gè)階梯保障，滿足社會(huì)不同群體的保障需求。三是能夠解決公房管理部門工作人員的生存和發(fā)展問(wèn)題。因各地公房管理部門（房管所）的經(jīng)費(fèi)形式不同，有全額撥款、差額撥款和自收自支三種類別，對(duì)自收自支型公房管理部門來(lái)說(shuō)，工作人員的生存和發(fā)展都得自謀出路，也就是靠收取租金過(guò)活，若公房征收實(shí)行貨幣補(bǔ)償分成，那么公房管理部門的工作人員該何去何從，這個(gè)問(wèn)題不容忽視。若實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換則不存在該問(wèn)題，相反因產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋價(jià)值和面積的相應(yīng)增加可以對(duì)租金做一些上浮調(diào)動(dòng)，因租金的上漲必然會(huì)提高公房管理部門工作人員的工作積極性。四是實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換，由原承租人繼續(xù)承租符合“買賣不破租賃”的民法精神。民事合同法規(guī)定“買賣不破租賃”，即在租賃關(guān)系存續(xù)期間，即使所有權(quán)人將租賃物讓與他人，對(duì)租賃關(guān)系也不產(chǎn)生任何影響。這一民法精神運(yùn)用到公房征收中，就是將公房征收補(bǔ)償視作互易買賣，所有權(quán)人取得產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋后，與原承租人重新簽訂房屋租賃合同，由原承租人繼續(xù)承租使用。這樣既保障了所有權(quán)人物權(quán)的實(shí)現(xiàn)，又保護(hù)了承租人的合法權(quán)益，同時(shí)有利于維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定，體現(xiàn)了法律所追求的秩序價(jià)值目標(biāo)。

2.缺點(diǎn)：公房征收實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換也面臨一些操作上的難題。一是產(chǎn)權(quán)調(diào)換差價(jià)從何而來(lái)？若實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換，為了實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，必然要選擇等價(jià)值或超價(jià)值的產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋，那么被征收房屋與所調(diào)換房屋之間的差價(jià)由誰(shuí)負(fù)擔(dān)，從何而來(lái)？長(zhǎng)期以來(lái)直管公房實(shí)行低租金、福利制，作為房管部門確實(shí)無(wú)力承擔(dān)這部分差價(jià)。如何解決這個(gè)問(wèn)題，已是當(dāng)務(wù)之急。二是實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換忽略了承租人所投入的成本，容易成為征收工作順利推進(jìn)的障礙。如前所述，承租人在獲取公房使用權(quán)和行使公房使用權(quán)的過(guò)程中投入了一定的成本，如使用權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)和超面積安置費(fèi)等，而實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換回避了承租人成本投入問(wèn)題，若承租人不認(rèn)可該補(bǔ)償方式，則征收工作難以推進(jìn)。

二、公房征收補(bǔ)償方式的制度構(gòu)建

通過(guò)前面的分析，我們可以看到兩種補(bǔ)償方式都各有優(yōu)劣，且貨幣分成補(bǔ)償弊大于利，產(chǎn)權(quán)調(diào)換利大于弊。那么，針對(duì)公房征收補(bǔ)償方式的制度構(gòu)建原則上應(yīng)以產(chǎn)權(quán)調(diào)換為主，同時(shí)吸收貨幣補(bǔ)償?shù)膬?yōu)點(diǎn)來(lái)彌補(bǔ)產(chǎn)權(quán)調(diào)換的缺點(diǎn)。該制度設(shè)想可以從兩條線來(lái)把握：一是吸收貨幣補(bǔ)償?shù)膬?yōu)點(diǎn)在征收補(bǔ)償前設(shè)置一個(gè)資產(chǎn)處置程序，或?qū)⒐砍鍪劢o承租人，或產(chǎn)權(quán)單位通過(guò)使用權(quán)回購(gòu)解除租賃關(guān)系；二是發(fā)揮產(chǎn)權(quán)調(diào)換優(yōu)勢(shì)，對(duì)無(wú)法處置或無(wú)法達(dá)成解除協(xié)議的一律實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換。建議從立法層面對(duì)公房征收補(bǔ)償方式進(jìn)行明確，設(shè)置相應(yīng)條款“（一）征收公房，產(chǎn)權(quán)單位應(yīng)按照相關(guān)政策和程序明確被征收房屋的處置意見(jiàn)，并按該處置意見(jiàn)與承租人簽訂出售協(xié)議或解除租賃關(guān)系協(xié)議，房屋征收部門按照處置意見(jiàn)和協(xié)議實(shí)行征收補(bǔ)償。（二）未明確處置意見(jiàn)或未達(dá)成解除租賃關(guān)系協(xié)議的，房屋征收部門應(yīng)對(duì)被征收人實(shí)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋，由原承租人繼續(xù)承租，被征收人應(yīng)當(dāng)與房屋承租人重新簽訂房屋租賃合同?！睆亩苊庖蚍烧呱系目瞻讕?lái)實(shí)踐操作中的困難。

此外，對(duì)于產(chǎn)權(quán)調(diào)換的差價(jià)由誰(shuí)負(fù)擔(dān)的問(wèn)題，可以采取以下兩種思路解決：一是超面積部分差價(jià)由承租人先行墊付，之后可以抵繳租金或由房管部門在盈余的情況下按照銀行同期貸款利息還本付息；二是超面積部分差價(jià)由安置房供應(yīng)者（開(kāi)發(fā)商）承擔(dān)，房屋管理部門將超面積部分租金收入讓渡給開(kāi)發(fā)商。

作者簡(jiǎn)介：

夏菲（1984年7月），女，湖南益陽(yáng)人，法學(xué)碩士，中級(jí)經(jīng)濟(jì)師，主要研究方向：行政法、房屋征收經(jīng)濟(jì)法律實(shí)踐。