關(guān)于城市地下綜合管廊采取PPP模式進(jìn)行建設(shè)的幾點(diǎn)思考

【摘要】本文列舉了近年來(lái)全國(guó)各地采取PPP模式建設(shè)地下綜合管廊的實(shí)例，從政府投資管理角度論述了各種方式的利弊，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義和可操作性。

【關(guān)鍵詞】綜合管廊；PPP模式

地下綜合管廊，是城市建設(shè)中解決交通擁堵問(wèn)題和提高環(huán)境質(zhì)量的重要舉措，也是發(fā)達(dá)國(guó)家的通常做法。目前，國(guó)家正在積極推動(dòng)地下綜合管廊建設(shè)。由于地下綜合管廊投資規(guī)模大，地方財(cái)政難以安排預(yù)算資金進(jìn)行建設(shè)；新《預(yù)算法》出臺(tái)以后，各級(jí)地方政府已經(jīng)不能再通過(guò)融資平臺(tái)公司進(jìn)行融資，資金不足業(yè)已成為地下綜合管廊建設(shè)的瓶頸。2014年中央相繼出臺(tái)有關(guān)政策，推廣政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)投資，增強(qiáng)公共產(chǎn)品供給能力。這一模式創(chuàng)新了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資機(jī)制，拓寬了社會(huì)資本投資渠道，開啟了地下綜合管廊投資建設(shè)新模式。筆者結(jié)合赴哈爾濱、白銀、廈門、珠海等城市調(diào)研情況，對(duì)地下綜合管廊采取PPP模式進(jìn)行運(yùn)作淺析如下。

一、PPP模式簡(jiǎn)介

公私合作模式（PPP）就是公共部門和私人部門合作提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系，主要分為外包類、特許經(jīng)營(yíng)類和私有化類三類。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。

二、綜合管廊建設(shè)實(shí)例

（一）哈爾濱市。哈爾濱市為2015年地下綜合管廊10個(gè)國(guó)家試點(diǎn)城市之一，試點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)總長(zhǎng)度25公里，總投資估算27.12億元，管廊內(nèi)納入給水、電力、熱力、燃?xì)?、通信等管線，部分路段在高差坡度允許的情況下將雨污水重力流納入管廊。項(xiàng)目建設(shè)采用PPP模式，實(shí)行“投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)一體化+入廊單位付費(fèi)+財(cái)政補(bǔ)貼”的運(yùn)作方式，特許經(jīng)營(yíng)期25年，資金來(lái)源為中央財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助12億元、一次性入廊費(fèi)1億元、社會(huì)資本籌集14.12億元。

（二）甘肅省白銀市。白銀市為2015年地下綜合管廊10個(gè)國(guó)家試點(diǎn)城市之一，首期試點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)總長(zhǎng)度26.25公里，總投資估算22.38億元，管廊內(nèi)納入給水、排水、雨水、電力、熱力、燃?xì)狻⑼ㄐ诺?類管線。項(xiàng)目建設(shè)采用PPP模式，特許經(jīng)營(yíng)期30年，資金來(lái)源為中央財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助9億元、省市財(cái)政補(bǔ)助3億元、社會(huì)資本籌集10.38億元。目前該項(xiàng)目已通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式完成了社會(huì)資本采購(gòu)工作，中標(biāo)價(jià)格內(nèi)部收益率為6.74%，同時(shí)完成了與雨、污水管、生活給水管、工業(yè)給水管、燃?xì)夤堋㈦娏﹄娎|管、通信電纜等管線單位初步意向入廊協(xié)議簽訂工作。

（三）廈門市。廈門市現(xiàn)有管廊為政府投資建設(shè)，均無(wú)燃?xì)馊肜?，雨水、污水等重力流管線在地勢(shì)標(biāo)高允許情況下入廊。今年初廈門市成立了市政管廊投資管理有限公司，專門負(fù)責(zé)城市綜合管廊運(yùn)營(yíng)，實(shí)行“政府扶持、企業(yè)運(yùn)作”模式，推動(dòng)綜合管廊建設(shè)管理的多元化和市場(chǎng)化。運(yùn)作過(guò)程中，因電力部門遲遲不按規(guī)定繳費(fèi)，管廊公司入不敷出，只能通過(guò)財(cái)政撥款彌補(bǔ)虧損。

（四）珠海市。珠海市采用BT模式投資建成的橫琴地下綜合管廊，由橫琴管委會(huì)通過(guò)特殊采購(gòu)方式委托大橫琴資產(chǎn)管理公司運(yùn)營(yíng)管理。該市由于未出臺(tái)管廊使用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及辦法，致使無(wú)法收取運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)，管理運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)用均由政府承擔(dān)。目前，珠海市正在規(guī)劃新建地下綜合管廊項(xiàng)目，擬采用PPP模式投資建設(shè)。

三、綜合管廊建設(shè)模式優(yōu)劣分析

（一）哈爾濱、白銀模式

一是社會(huì)資本中標(biāo)方實(shí)力強(qiáng)，中標(biāo)價(jià)格低。在當(dāng)前資本及建筑市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日益激烈、透明化的情況下，社會(huì)資本中標(biāo)方均是綜合實(shí)力較強(qiáng)的大型國(guó)企，央企占多數(shù)，而且社會(huì)資本中標(biāo)價(jià)格均較低，如白銀市中標(biāo)價(jià)格內(nèi)部收益率為6.74%，哈爾濱市中標(biāo)價(jià)內(nèi)部收益率為4.95%，充分體現(xiàn)了招標(biāo)客觀、公平、公正。

二是社會(huì)資本出資為主，政府分期予以補(bǔ)貼。從項(xiàng)目投融資方式看，除中央財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助外，城投公司代表政府入股項(xiàng)目公司，出資比例較低，并對(duì)關(guān)系公共利益和公共安全事項(xiàng)有一票否決權(quán)，剩余投資均由社會(huì)資本通過(guò)股權(quán)出資和項(xiàng)目公司融資籌集解決。政府在項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)期（25年或30年），通過(guò)列財(cái)政預(yù)算進(jìn)行補(bǔ)貼方式返還社會(huì)資本投入。

三是項(xiàng)目投資建設(shè)程序規(guī)范，管理到位。上述市在PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，提前謀劃，及早編制地下綜合管廊專項(xiàng)規(guī)劃；嚴(yán)格程序，確保社會(huì)資本招投標(biāo)客觀公正；政策到位，主管部門及時(shí)出臺(tái)了地下綜合管廊管理辦法及收費(fèi)規(guī)定。

（二）廈門、珠海模式

兩市地下綜合管廊前期建設(shè)均由政府直接投資，是基于這兩市財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)這一基礎(chǔ)之上的，而且管廊建成后運(yùn)轉(zhuǎn)情況不理想，政府授權(quán)委托專業(yè)公司進(jìn)行運(yùn)營(yíng)和管理，但政策措施不到位，管廊運(yùn)營(yíng)公司出現(xiàn)虧損，均依靠財(cái)政補(bǔ)貼維持運(yùn)營(yíng)管理，加大了財(cái)政負(fù)擔(dān)。

四、幾點(diǎn)思考

結(jié)合上述各市綜合管廊建設(shè)特點(diǎn)，筆者認(rèn)為，哈爾濱、白銀兩市PPP運(yùn)作模式值得借鑒，這一做法不但能夠解決地方財(cái)力不足、債務(wù)限額以及不能自行融資建設(shè)政府項(xiàng)目等條件限制問(wèn)題，而且可以充分利用社會(huì)資本優(yōu)勢(shì)，有效推動(dòng)地下綜合管廊順利建設(shè)。

（一）爭(zhēng)取納入國(guó)家試點(diǎn)和上級(jí)資金支持。鑒于國(guó)家正在篩選地下試點(diǎn)城市，應(yīng)盡快研究上報(bào)地下綜合管廊PPP項(xiàng)目，爭(zhēng)取列入2015-2017年全國(guó)地下綜合管廊工程示范試點(diǎn)項(xiàng)目，爭(zhēng)取各類專項(xiàng)資金及政策支持。

（二）堅(jiān)持先規(guī)劃、后建設(shè)的原則。要盡快組織編制地下綜合管廊建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃，同時(shí)起草擬定城市綜合管廊管理辦法、使用費(fèi)以及維護(hù)費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)，做好相關(guān)準(zhǔn)備工作。

（三）搶抓機(jī)遇，降低社會(huì)資本成本。要搶抓目前社會(huì)資本投資欲望旺盛且回報(bào)率要求不高的有利時(shí)機(jī)，盡快推進(jìn)社會(huì)資本招標(biāo)即競(jìng)爭(zhēng)性磋商工作，力爭(zhēng)以最低的成本引入實(shí)力最強(qiáng)的社會(huì)資本。

（四）要加快PPP項(xiàng)目前期工作安排。盡快成立項(xiàng)目公司，作為實(shí)施主體，先期推進(jìn)辦理項(xiàng)目可研、立項(xiàng)、土地、規(guī)劃、環(huán)評(píng)等前期手續(xù)及完善建設(shè)條件，待招標(biāo)選定社會(huì)資本后，由社會(huì)資本按程序?qū)具M(jìn)行增資，將公司變更為地下綜合管廊項(xiàng)目公司，獨(dú)立承擔(dān)項(xiàng)目的投融資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)管理等職能。

參考文獻(xiàn)：

[1]《關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》（國(guó)發(fā)〔2013〕36號(hào)）.

[2]《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金[2014]76號(hào)）.

作者簡(jiǎn)介：

王緒存，1976年3月，男，漢族，山東省臨沂市，現(xiàn)供職于臨沂市財(cái)政局，從事政府投融資管理工作.