試論政府購買稅收服務(wù)

王社國

試論政府購買稅收服務(wù)

王社國

中辦、國辦印發(fā)的《深化國稅、地稅征管體制改革方案》提出：“探索政府購買稅收服務(wù)?！焙颖笔〔糠质锌h稅務(wù)機(jī)關(guān)著眼于稅收管理工作的實際需要，積極爭取政府的政策和資金支持，推動政府購買涉稅中介機(jī)構(gòu)的稅收服務(wù)，不僅提升了稅務(wù)機(jī)關(guān)的管理和服務(wù)質(zhì)效，而且降低了納稅人的稅法遵從成本，有效保障了國家稅收權(quán)益。

政府購買 稅收

一、購買稅收服務(wù)的政策依據(jù)

向涉稅中介購買稅收服務(wù)是在國家稅收執(zhí)法權(quán)不轉(zhuǎn)移的前提下，購買中介非執(zhí)法性的事務(wù)性檢查服務(wù)。

目前，中央層面上已制定多部關(guān)于政府采購社會服務(wù)的政策性文件。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上要引入競爭機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會購買”。2013年9月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》要求“：到2020年，在全國基本建立比較完善的政府向社會力量購買服務(wù)制度，形成與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)、高效合理的公共服務(wù)資源配置體系和供給體系，公共服務(wù)水平和質(zhì)量顯著提高?！?/p>

財政部、國家稅務(wù)總局分別于2012年5月和2016年7月出臺了《政府采購品目分類目錄（試用）》和《稅收服務(wù)項目政府采購管理辦法（暫行）》，對可以購買的稅務(wù)服務(wù)做出了明確界定，同時，對稅收服務(wù)的采購項目管理、采購方式及程序、監(jiān)督管理等進(jìn)行了規(guī)范?！秶叶悇?wù)總局關(guān)于建立稅務(wù)機(jī)關(guān)、涉稅專業(yè)服務(wù)社會組織及其行業(yè)協(xié)會和納稅人三方溝通機(jī)制的通知》提出：“積極探索建立稅務(wù)機(jī)關(guān)與涉稅專業(yè)服務(wù)社會組織的業(yè)務(wù)合作機(jī)制，通過政府采購或有償委托等形式，在稅收課題研究、納稅服務(wù)方式創(chuàng)新以及稅收征管等方面開展廣泛合作?！苯眨瑖叶悇?wù)總局印發(fā)的《關(guān)于開展稅務(wù)人員違規(guī)插手涉稅中介經(jīng)營活動專項治理工作有關(guān)情況的通報》再次指出，稅務(wù)機(jī)關(guān)開展工作確實需相關(guān)鑒證報告的，應(yīng)當(dāng)采取政府購買服務(wù)的方式予以解決。

這些規(guī)范性文件和部門規(guī)章為政府購買涉稅公共服務(wù)的試點工作提供了基本的規(guī)范性的理論指導(dǎo)，不僅確保國家稅收利益不受損失，也對納稅人權(quán)益進(jìn)行保護(hù)，還能為建立現(xiàn)代化稅收制度指明方向，為轉(zhuǎn)變政府職能改革提供激勵。

二、推進(jìn)政府購買涉稅服務(wù)是時代的要求

在納稅評估和稅務(wù)審計工作中，突破傳統(tǒng)思維定式，建立“稅務(wù)選擇、財政支持、中介參與、有償服務(wù)”的模式，是適應(yīng)形勢要求的有益嘗試。

（一）稅源監(jiān)控力量的增長跟不上當(dāng)前經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展是稅務(wù)征管現(xiàn)狀

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，稅源的分布和構(gòu)成也發(fā)生了很大的變化，由于基層稅源管理的人員不足、素質(zhì)偏低，弱化了稅源管理能力，漏征、漏管戶也相應(yīng)增多，且有上升趨勢，對所有企業(yè)進(jìn)行高水平的納稅審計和監(jiān)管更是難以實現(xiàn)，這在一定程度上助長了納稅人偷逃稅的投機(jī)心理。此外，征管力量與大企業(yè)納稅規(guī)模也不匹配。以某省為例，154戶大企業(yè)納稅金額達(dá)到全省國稅收入的50%，占全省納稅人總戶數(shù)的0.024%，這154戶企業(yè)年納稅500億～600億元，但僅配置243名管理員，只占基層一線人員的2.84%。其中，納稅前10名的企業(yè)年納稅160億元以上，也只有17名管理員。這些集團(tuán)企業(yè)涉稅情況復(fù)雜，部分企業(yè)僅財務(wù)部下設(shè)的稅務(wù)科就有多名注冊會計師或注冊稅務(wù)師，而稅務(wù)機(jī)關(guān)針對大企業(yè)配備的一線管理人員嚴(yán)重不足，且集團(tuán)企業(yè)的涉稅業(yè)務(wù)僅憑稅務(wù)機(jī)關(guān)的一般稅收人員難以對其納稅情況進(jìn)行有效監(jiān)管。

（二）推進(jìn)政府購買涉稅服務(wù)有利于發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)人才優(yōu)勢，提高稅務(wù)機(jī)關(guān)效率

以政府購買稅收服務(wù)的方式，把部分專業(yè)性較強(qiáng)的稅收工作項目交給具有相應(yīng)專業(yè)資質(zhì)的社會組織來做，是在稅務(wù)管理中更好地發(fā)揮市場配置資源作用和政府作用的一種有益嘗試，是緩解納稅人數(shù)量不斷激增而專業(yè)征管力量相對不足這一矛盾的有效方法。以大中型企業(yè)稅務(wù)檢查為例，這是一項專業(yè)性、綜合性非常強(qiáng)的工作，它要求檢查人員既要掌握稅收相關(guān)法規(guī)政策，又要熟練掌握財務(wù)管理、會計、財務(wù)管理系統(tǒng)應(yīng)用等各方面知識。引入外部稅收服務(wù)，可以彌補(bǔ)不少稅務(wù)人員在企業(yè)財務(wù)核算、復(fù)雜涉稅事項等專業(yè)知識上的短板，形成優(yōu)勢互補(bǔ)，有利于提高稅源控管水平，促進(jìn)依法治稅。

（三）推進(jìn)政府購買涉稅服務(wù)有利于合理利用社會資源，節(jié)約稅務(wù)機(jī)關(guān)成本

通過購買專業(yè)化的稅收服務(wù)，合理組織涉稅中介的人力資源，有效發(fā)揮其技術(shù)優(yōu)勢，有利于解決納稅人不斷增多與有效征管力量不足的矛盾；有利于提高稅務(wù)執(zhí)法水平，降低稅務(wù)機(jī)關(guān)的執(zhí)法風(fēng)險；有利于提高納稅人稅法遵從度，降低納稅人遵從成本；有利于提高征管效能，降低稅務(wù)機(jī)關(guān)征稅成本；有利于轉(zhuǎn)變政府職能，深化治理結(jié)構(gòu)改革。以優(yōu)勝劣汰的采購競爭機(jī)制調(diào)動社會力量參與到公共服務(wù)的供給中來，充分體現(xiàn)了公共服務(wù)的社會化、市場化趨向，可以有力促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，在公共服務(wù)上增加供給、提高質(zhì)量、降低成本。同時，這也是政府部門依法支持涉稅中介行業(yè)發(fā)展的具體表現(xiàn)，為涉稅專業(yè)服務(wù)市場的健康成長注入活力，為稅收“協(xié)同共治”凝聚有效動能。

三、河北省部分市縣購買涉稅服務(wù)取得的成效

河北省各地稅務(wù)機(jī)關(guān)在稅務(wù)管理上突破思維定式，創(chuàng)新引入聘請注冊稅務(wù)師或以政府采購方式購買稅務(wù)師事務(wù)所服務(wù)的模式，由稅務(wù)專業(yè)人員協(xié)助稅務(wù)機(jī)關(guān)對企業(yè)進(jìn)行稅收審計，稅務(wù)機(jī)關(guān)參照專業(yè)意見確定評估結(jié)論，出具處理意見。2016年全省購買涉稅服務(wù)增加評估查補(bǔ)稅款3億多元，增加稽查補(bǔ)稅款約1.4億萬元，一定程度上強(qiáng)化了稅源控管，堵住了稅收漏洞，促進(jìn)了稅收收入的增長，重點稅源企業(yè)的稅法遵從度也得到了顯著提高。

在各地購買稅收服務(wù)取得顯著成效的示范帶動下，涉稅專業(yè)服務(wù)社會組織承接政府購買服務(wù)的項目范圍持續(xù)擴(kuò)大。目前部分市縣已在積極探索與當(dāng)?shù)卣?、財政、人力資源與社會保障、紀(jì)委等部門協(xié)作購買涉稅中介專業(yè)服務(wù)，強(qiáng)化對稅源的監(jiān)管和稅務(wù)干部的監(jiān)督，既要把工作干好，也要防止“權(quán)力越線”。

四、推進(jìn)政府購買涉稅服務(wù)過程中應(yīng)注意的幾個問題

（一）嚴(yán)密防控政策風(fēng)險

政府購買涉稅服務(wù)應(yīng)嚴(yán)格遵守相關(guān)法律法規(guī)，把握好政策界限和尺度，嚴(yán)禁指定或變相指定服務(wù)，嚴(yán)禁違規(guī)插手涉稅專業(yè)服務(wù)社會組織經(jīng)營活動。中介機(jī)構(gòu)參與輔助性服務(wù)工作，應(yīng)以不讓渡稅收執(zhí)法權(quán)為基本原則。中介機(jī)構(gòu)只承擔(dān)輔助性檢查工作，檢查的結(jié)果作為稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法的參考。

（二）必須明確權(quán)利與責(zé)任

稅務(wù)機(jī)關(guān)通過政府采購聘請中介機(jī)構(gòu)提供輔助性服務(wù)，應(yīng)當(dāng)制定完善工作制度，如輔助工作的責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)，輔助檢查人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，輔助檢查工作紀(jì)律等，形成明確的制度，確保稅務(wù)檢查工作的質(zhì)量和效率。

（三）實現(xiàn)全程陽光采購

保障政府購買稅收服務(wù)在法治軌道上前行，要依法確定采購方式，根據(jù)項目的具體情況和相關(guān)法規(guī)要求，按照公開、公平、公正的原則，采用公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、詢價或者單一來源采購等多種形式擇優(yōu)選擇承接主體，避免出現(xiàn)諸如選擇性招標(biāo)、非法串標(biāo)、資金浪費及公職人員腐敗等問題。將合同履約情況與其后續(xù)競爭掛鉤，建立優(yōu)勝劣汰的動態(tài)調(diào)整機(jī)制。要保證輿論和公眾監(jiān)督渠道的暢通，搭建政府購買公共服務(wù)的信息平臺，使政府采購?fù)耆陉柟庀逻\(yùn)行。

（四）堅持動態(tài)管理

制定輔助性服務(wù)工作質(zhì)量考核制度，明確對中介機(jī)構(gòu)與輔助工作人員的雙考核。一方面建立涉稅中介庫；另一方面建立輔助工作人員庫，通過對工作質(zhì)量、工作紀(jì)律等方面的考核，建立評分機(jī)制，并將此評分納入涉稅中介信用等級評定和下一輪公開招標(biāo)分值中。同時形成禁入機(jī)制，對嚴(yán)重違法違紀(jì)的中介機(jī)構(gòu)，除對其依法進(jìn)行處罰外，實行一定時期或終身禁入。

（作者單位為河北省注冊稅務(wù)師管理中心）