社會組織參與社會治理問題研究

牛玉璞

(沈陽工程學(xué)院 文法學(xué)院，遼寧 沈陽 110036)

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社會組織參與社會治理問題研究

牛玉璞

(沈陽工程學(xué)院 文法學(xué)院，遼寧 沈陽 110036)

社會組織是社會治理的重要主體和依托?？偨Y(jié)國內(nèi)外促進(jìn)社會組織參與社會治理先進(jìn)理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，探索我國社會組織參與社會治理的路徑，改進(jìn)社會治理方式，激發(fā)社會組織活力，逐步形成包括監(jiān)管體制、支持體制、合作體制、治理體制和運(yùn)行體制在內(nèi)的現(xiàn)代社會組織體制。

社會組織； 社會治理； 監(jiān)管創(chuàng)新

一、我國社會組織參與社會治理面臨的困境

1.社會組織監(jiān)管體系不健全

目前我國還沒有形成完善的社會組織監(jiān)管體系。隨著社會組織數(shù)量的不斷加大，我國對社會組織的監(jiān)管存在的重視前置審批、輕視事中及事后的監(jiān)管問題已經(jīng)越來越嚴(yán)重，目前我國推進(jìn)社會組織信息公開的法律法規(guī)尚不完善，比如對離岸社團(tuán)、網(wǎng)絡(luò)社團(tuán)和草根組織等存在明顯的監(jiān)管漏洞。

2.社會組織法制建設(shè)相對滯后

我國目前尚未出臺全國性的專門針對社會組織的法律，用以規(guī)范社會組織的法律規(guī)范僅限于四部行政法規(guī)和一些專門性的部門規(guī)章、地方性法規(guī)?，F(xiàn)行的關(guān)于社會組織方面的法規(guī)主要以登記管理的程序規(guī)定為主，缺乏實(shí)踐過程規(guī)范，立法層次相對較低，法律體系構(gòu)架缺乏科學(xué)性，沒有形成社會組織法律體系，與目前社會組織規(guī)模日益壯大、作用日益重要不相匹配。目前，管理社會組織的法律依據(jù)包括《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《社會團(tuán)體設(shè)立專項(xiàng)基金管理機(jī)構(gòu)暫行辦法》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》《取締民間組織暫行辦法》等，以上法律規(guī)范出臺大都超過10年，內(nèi)容多偏重客觀性、原則性，制定規(guī)范時(shí)的觀念已遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于社會發(fā)展趨勢，不適應(yīng)目前社會組織快速發(fā)展需要，法律體系構(gòu)架缺乏科學(xué)性，沒有形成社會組織法律體系。

3.社會組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)建設(shè)相當(dāng)滯后

我國現(xiàn)行法規(guī)嚴(yán)重缺乏對社會組織自身制度建設(shè)的相關(guān)規(guī)定，僅有《基金會管理?xiàng)l例》對基金會治理結(jié)構(gòu)做出了專門規(guī)定，而《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》都沒有關(guān)于社會組織內(nèi)部治理的相關(guān)規(guī)定，《民法通則》對社會組織治理結(jié)構(gòu)建設(shè)也無涉及。多數(shù)社會組織沒有建立完善的會員大會、理事會、監(jiān)事會和資金管理等制度。以遼寧省為例，由于組織規(guī)模、成長經(jīng)歷、制度建設(shè)的限制，遼寧省社會組織多數(shù)規(guī)模較小，組織成員沒有形成梯隊(duì)結(jié)構(gòu)，缺少人力資源開發(fā)，尚未形成積極健康的企業(yè)文化，不僅削弱了社會組織內(nèi)部的歸屬感和外在認(rèn)同感，也影響到組織成員的身心健康。

4.民生服務(wù)類社會組織欠缺

在社會治理結(jié)構(gòu)中，社會組織作用的發(fā)揮程度，直接關(guān)系到居民的滿意度和舒適度。目前我國社會組織的開展不僅僅局限于傳統(tǒng)的慈善救濟(jì)、扶貧開發(fā)、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，更向公共衛(wèi)生、文化教育、公益維權(quán)等領(lǐng)域發(fā)展，在越來越多的領(lǐng)域都可以見到社會組織的影響，如沈陽青春志愿者協(xié)會活動(dòng)涉及救助流浪兒童、法律援助、車站愛心服務(wù)、關(guān)愛孤寡老人的領(lǐng)域。我國目前社會組織已經(jīng)達(dá)到相當(dāng)規(guī)模，2010年年底，已經(jīng)登記的社會組織已經(jīng)達(dá)到44萬家，未登記的24萬家，但真正關(guān)注和從事民生服務(wù)類的社會組織卻少之又少。

二、促進(jìn)社會組織參與社會治理的國際經(jīng)驗(yàn)

1.嚴(yán)格的社會組織扶持與監(jiān)管制度

美國政府從財(cái)政撥款、稅收優(yōu)惠、購買服務(wù)等一系列方面對非營利組織發(fā)展進(jìn)行扶持，政府撥款是非營利組織經(jīng)費(fèi)的重要來源。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在美國非營利組織的收入來源中，服務(wù)收入占50%，政府撥款占30%，捐贈收入占12%，投資收益占8%。在政府監(jiān)管方面，政府嚴(yán)格防止非營利組織騙取免稅資格或公眾捐款，監(jiān)督非營利組織是否按照其宗旨使用善款。美國國稅局要求免稅的非營利組織每年向其報(bào)送一份表格，內(nèi)容包括基本信息、財(cái)務(wù)狀況、活動(dòng)開展、規(guī)章制度等。連續(xù)3年不申報(bào)的非營利組織將被取消免稅資格。國稅局每年還會對非營利組織的財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行抽查，如發(fā)現(xiàn)有違背其宗旨的活動(dòng)、不當(dāng)財(cái)務(wù)支出等，也會取消其免稅資格。在司法監(jiān)管方面，每個(gè)州由一名副檢察官專門負(fù)責(zé)非營利組織事務(wù)，州副檢察官辦公室負(fù)責(zé)對非營利組織違法行為進(jìn)行監(jiān)督和調(diào)查，并有權(quán)對非營利組織提起司法訴訟。

2.完備的社會組織法律體系

經(jīng)過長期的發(fā)展，日本逐步形成了較為完備的社會組織法制體系。1896年頒布的日本《民法》將法人分為公益法人和私益法人。1995年，日本發(fā)生阪神大地震，非營利組織(NPO)在地震救援中發(fā)揮顯著作用，這促使日本政府開始降低成立公益法人的登記門檻，于1998 年頒布《特定非營利活動(dòng)促進(jìn)法》。此后，日本非營利部門立法發(fā)展迅速，陸續(xù)出臺了一系列新的法律或?qū)υ蟹勺龀鲂薷摹?/p>

3.社會組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)健全

日本非營利組織主要分為四種法人類型：一般社團(tuán)法人和一般財(cái)團(tuán)法人；公益社團(tuán)法人和公益財(cái)團(tuán)法人；特定非營利活動(dòng)法人；特定公益法人。在承認(rèn)非營利組織內(nèi)部差別的基礎(chǔ)上，對不同法人適用不同法律，采取不同的登記管理辦法，實(shí)行差別化的稅收優(yōu)惠。

4.社會組織參與社會治理，關(guān)注民生

在新加坡，不同特點(diǎn)的社會組織被稱為“社團(tuán)”“慈善組織”“志愿組織”等。在社會組織管理方面，新加坡的基本理念是在社會穩(wěn)定與公眾期望之間找到一個(gè)平衡點(diǎn)，鼓勵(lì)社會組織發(fā)展和參與社會治理，關(guān)注民生。新加坡政府投入大量的資金，將養(yǎng)老、助殘等許多公共服務(wù)授權(quán)或委托給具備專業(yè)資質(zhì)的社會組織承擔(dān)，政府則著重于進(jìn)行資質(zhì)審查、跟蹤指導(dǎo)和績效評估等。美國聯(lián)邦政府50%以上的社會服務(wù)經(jīng)費(fèi)用于向非營利組織采購公共服務(wù)，具體包括保護(hù)婦女、兒童等針對弱勢群體的社會服務(wù)，以及對精神病患者、喪失生活能力者的社區(qū)服務(wù)等。

三、社會組織參與社會治理的必要性

1.社會組織的參與使社會治理主體多元化

以往的國家治理以政府為主，治理主體相對單一，迅速成長的各類新型社會組織，已經(jīng)成為社會治理的一個(gè)非常重要不可缺少的主要因素，社會組織的發(fā)展壯大使得社會治理主體呈現(xiàn)多元化的趨勢，在新型社會治理中，打破傳統(tǒng)的政府作為單一權(quán)威的管理模式，也就是說，政府不再是唯一的權(quán)力中心，社會組織是一個(gè)重要的構(gòu)成要素，能夠與政府合作，在社會治理中分擔(dān)政府的某些管理責(zé)任。

2.社會組織參與社會治理可以有效緩解社會矛盾

社會組織作為社會治理的新型元素，介入社會治理，不僅能夠幫助政府分擔(dān)一部分公共事務(wù)的管理，而且無形中還可以化解許多社會矛盾。公共事務(wù)的管理因?yàn)樯鐣M織的加入，可以幫助政府減輕負(fù)擔(dān)，還可以降低國家的行政管理成本，是一種更為經(jīng)濟(jì)化的管理模式。目前，許多地方政府借助社會組織的力量進(jìn)行社會治理，如調(diào)解糾紛、協(xié)助治安管理等，以此來提高民眾對社會治理的參與度，這有利于社會和諧穩(wěn)定，可以有效化解社會矛盾。

3.社會組織參與社會治理可以推動(dòng)國家權(quán)力實(shí)施方式的轉(zhuǎn)型

新型社會治理要求，社會治理的管理機(jī)制不再主要依靠政府的權(quán)威，而是依賴合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威，其權(quán)力向度不是單一的，而是多元和相互的，社會組織已經(jīng)逐漸成為政府和企業(yè)之外對資源進(jìn)行配置的第三種力量。社會組織參與社會治理，打破了政府在治理中單項(xiàng)權(quán)威的權(quán)利體系，社會治理要求健全的法制，沒有對法律的充分尊重，則無法進(jìn)行社會治理，社會組織參與社會治理，能夠推動(dòng)國家權(quán)力實(shí)施方式的轉(zhuǎn)型。

4.社會組織參與社會治理可以增強(qiáng)公民的政治參與程度

社會組織不僅要求其成員積極投身于組織內(nèi)部事務(wù)，而且也鼓勵(lì)他們積極參與國家的社會治理?，F(xiàn)代社會治理要求社會組織成為影響政府決策的重要因素。社會組織參與社會治理可以推動(dòng)政府管理決策的科學(xué)民主化，隨著現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，社會組織可以通過互聯(lián)網(wǎng)發(fā)動(dòng)民眾表達(dá)自身對社會管理及政策法規(guī)的觀點(diǎn)與看法，讓更多百姓關(guān)注公眾管理實(shí)務(wù)并參與社會治理。

四、社會組織參與社會治理的路徑分析

1.完善社會組織法律體系

要將社會組織作為國家治理的一個(gè)重要組成部分，將其納入國家治理的范疇中統(tǒng)籌考慮。第一，盡快制定全國性的關(guān)于社會組織方面的法律，在法律條文中明確設(shè)立保護(hù)社會組織自主權(quán)利，在管理機(jī)制上鼓勵(lì)全社會對社會組織參與社會治理的支持，在制定規(guī)則時(shí)保證社會組織運(yùn)行的透明度。第二，完善相關(guān)的行政法規(guī)、地方法規(guī)規(guī)章及規(guī)范性文件，明確涉及民生及文化領(lǐng)域，鼓勵(lì)引導(dǎo)社會組織參與各項(xiàng)社會治理中來。

2.健全完善的社會組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

健全社會組織內(nèi)部治理體系，提高社會組織參與社會治理的能力。第一，社會組織應(yīng)嚴(yán)格遵守組織章程，建立健全會員大會、監(jiān)事會、理事會及各級領(lǐng)導(dǎo)層等內(nèi)部治理體系； 第二，完善第三方監(jiān)督評估機(jī)制，推動(dòng)信息公開，建立公眾參與的社會化監(jiān)管與公信體系；第三，建立資金扶持機(jī)制，應(yīng)以各級公共財(cái)政為引導(dǎo)，以多渠道籌集的方式落實(shí)社會組織發(fā)展基金。

3.創(chuàng)新社會組織扶持和監(jiān)管機(jī)制

在新型社會治理中應(yīng)當(dāng)辯證地看待社會組織，最大限度抑制其消極效應(yīng)，充分挖掘其潛在的積極的社會功能。對于社會組織，政府既要監(jiān)督又要擇優(yōu)扶持，積極推動(dòng)社會組織重組和優(yōu)化改造，通過適當(dāng)競爭提高服務(wù)質(zhì)量，打破行業(yè)、地區(qū)封鎖及行業(yè)壟斷，重點(diǎn)推進(jìn)政府所屬檢驗(yàn)、檢測機(jī)構(gòu)的整合，全面提高公共檢測能力與水平。建立綜合監(jiān)管機(jī)制，一是加大財(cái)政支持力度，推動(dòng)建立公共財(cái)政對社會組織資助和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)、扶持社會組織發(fā)展；二是完善相關(guān)扶持政策；三是建立政府購買服務(wù)制度；四是創(chuàng)新監(jiān)管方式。逐步建立健全科學(xué)、規(guī)范、有效的監(jiān)管體制，為社會組織創(chuàng)造公平、公正的發(fā)展環(huán)境。

4.重點(diǎn)培育民生服務(wù)類社會組織

重點(diǎn)培育服務(wù)性強(qiáng)的社會組織，社會組織服務(wù)民生的功能主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是承擔(dān)公共責(zé)任，與政府良性互動(dòng)。二是整合社會力量，聚集社會資源；三是提供全方位的服務(wù)，滿足民眾多層次需求；四是扶持弱者，維護(hù)民眾合法權(quán)益；五是有效緩解矛盾，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定；六是搭建就業(yè)平臺，促進(jìn)困難群體再就業(yè)。根據(jù)社會組織的功能和社會需求情況看，服務(wù)性強(qiáng)的社會組織主要包括以下五類：民辦非企業(yè)單位類社會組織、行業(yè)協(xié)會類社會組織、城鄉(xiāng)社會服務(wù)類社會組織及咨詢經(jīng)紀(jì)類社會組織、公益類社會組織。

[1]俞可平.論國家治理現(xiàn)代化 [M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014.

[2]李培林.社會改革與社會治理[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014.

[3]王名.社會組織和社會治理[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014.

(責(zé)任編輯伊人鳳校對祁剛)

Research on Social Organizations′ Participation in Social Governance

NIU Yu-pu

(School of Humanity and Law,Shenyang Institute of Engineering,Shenyang 110036,China)

Social organization is an important main body and support of social governance.Based on the conclusion of advanced theory and practical experience of foreign and domestic participation of social organization in social governance，the thesis explores the approaches of social organization of our country in social governance,improves social governance method,stimulates social organization vitality.Gradually,the research will complete the construction of a modern social organization system,including the system of supervision,support,cooperation,governance and operation.

social organization；social governance；supervision；innovation

2016-01-16

遼寧省社會科學(xué)規(guī)劃基金課題(L10BFX008)

牛玉璞(1975-)，男，遼寧營口人，副教授，`碩士。

10.13888/j.cnki.jsie(ss).2016.03.006

D32.9

A

1672-9617(2016)03-0319-04