我國土地征收制度存在的問題及其完善措施

劉連成

我國土地征收制度存在的問題及其完善措施

劉連成

安徽財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，安徽蚌埠，233030

我國各地土地征收制度尚不完善，以致土地征收事件頻發(fā)，不少地方嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民利益，影響了社會的安定。運用定性分析的方法，闡釋了我國土地征收制度的相關(guān)理論，為土地征收提供合法性依據(jù)。指出了土地征收中的現(xiàn)實問題及引發(fā)的不良后果，進(jìn)而深入分析問題產(chǎn)生的原因。最后，針對存在的問題提出了完善土地征收制度的合理建議：我國土地征收制度的完善，需要從制度、法律等各方面綜合考量，統(tǒng)籌兼顧，才能真正發(fā)揮其保障作用。

集體土地所有權(quán)；土地征收；公共利益；權(quán)益保障

我國是一個農(nóng)業(yè)大國，土地是農(nóng)民安身立命的根本，從古至今土地都與農(nóng)民生死攸關(guān)。隨著工業(yè)化與城市化的迅速發(fā)展，農(nóng)村土地被大量征收。但我國土地征收制度并不完善，如征收中行政權(quán)力濫用、補償標(biāo)準(zhǔn)不合理、程序不健全等，使農(nóng)民利益受到嚴(yán)重?fù)p害，激化社會矛盾，阻礙了社會經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。

土地征收是一項復(fù)雜龐大的系統(tǒng)性工作。國內(nèi)外學(xué)者對土地征收已有較多研究，主要集中在集體土地產(chǎn)權(quán)改革、土地征收公益性、土地征收補償制度、土地征收程序等方面。關(guān)于集體土地產(chǎn)權(quán)改革，張紅等主張將集體土地進(jìn)行產(chǎn)權(quán)明晰，引入市場機制，進(jìn)行股份化改革［1］；關(guān)于土地征收公益性，黃祖輝等主張公益性是依法行使土地征收權(quán)的唯一前提［2］，張峰學(xué)認(rèn)為公共利益的范圍應(yīng)采用概括式和列舉式相結(jié)合的方式［3］；關(guān)于土地征收補償制度，宋志強等認(rèn)為土地征收補償應(yīng)確立以市場定價為主的補償標(biāo)準(zhǔn)［4］；張曉玲等認(rèn)為土地補償安置方式采取實物補償、入股安置補償、現(xiàn)金補償?shù)榷嘣a償方式［5］；關(guān)于土地征收程序，梁慧星建議創(chuàng)新土地征收補償案件程序，將土地征收案件作為特別訴訟案件處理［6］，李長健等主張引入公共利益的審查程序［7］。我國對于土地征收的部分相關(guān)理論研究已相當(dāng)成熟，但仍有許多理論制度需要完善，如公共利益審查制度、公眾參與制度等。完善土地征收制度，不僅具有規(guī)范國家權(quán)力、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的重要作用，而且還蘊含了關(guān)注農(nóng)民生存權(quán)與發(fā)展權(quán)、維護(hù)社會穩(wěn)定的重要意義。

1 關(guān)于土地征收制度的相關(guān)理論

1.1 關(guān)于集體土地所有權(quán)

土地作為一種稀缺資源，是人類社會存在和發(fā)展的基礎(chǔ)。土地與權(quán)利密不可分。土地權(quán)利的歸屬影響土地價值的實現(xiàn)，合理的土地制度有利于提高土地利用效率，優(yōu)化資源配置，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展［8］。我國現(xiàn)有土地制度別具特色，實行二元土地所有制結(jié)構(gòu)，土地屬于國家所有和農(nóng)民集體所有［9］。

集體土地所有權(quán)是指土地屬于農(nóng)民集體所有。農(nóng)民集體在法律規(guī)定的范圍內(nèi)對該土地享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，是體現(xiàn)集體組織公共利益的私權(quán)利集合［10］。我國特殊的所有制結(jié)構(gòu)，使土地所有權(quán)具有獨特的法律特征。集體土地所有權(quán)作為物權(quán)形式的一種，并不是一種真正意義上的所有權(quán)，其收益權(quán)能和處分權(quán)權(quán)能并不完整［11］，加之權(quán)利主體的不確定性和權(quán)利性質(zhì)的模糊性，使農(nóng)民的權(quán)益易遭受侵害并難以救濟(jì)。

1.2 關(guān)于土地征收

1.2.1 土地征收

土地的稀缺性和不可再生性以及社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使得土地的社會屬性日益突顯［12］。19世紀(jì)末期，許多國家基于公共利益的需要，開始對具有私權(quán)性質(zhì)的集體土地設(shè)定必要的限制，用來解決社會利益與個人利益之間的矛盾。

土地征收一般指國家為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，強制取得其他民事主體的土地并給予相應(yīng)補償?shù)囊环N行政行為［13］。盡管各個國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地所有制形式千差萬別，但土地征收的本質(zhì)是一樣的：為了公共利益，國家強制取得土地，并給予補償。

1.2.2 土地征收的法律特征

（1）公益性。公共利益是土地征收權(quán)得以行使的前提。土地的社會屬性要求國家必須對集體土地進(jìn)行必要的限制。土地征收的出現(xiàn)，使公權(quán)力與私有財產(chǎn)受法律保護(hù)的原則發(fā)生沖突，甚至出現(xiàn)公權(quán)力嚴(yán)重侵害私有財產(chǎn)的現(xiàn)象［14］。但土地征收畢竟是強制取得私有財產(chǎn)的行為，為了防止土地征收權(quán)的濫用，各國都設(shè)定了公共利益標(biāo)準(zhǔn)，以此來解決土地征收權(quán)與私有財產(chǎn)保護(hù)之間的矛盾。為公共利益目的而征收土地，是世界各國普遍遵循的準(zhǔn)則。

（2）補償性。合理補償是土地征收的關(guān)鍵。西方發(fā)達(dá)國家傳統(tǒng)的土地征收理論認(rèn)為，只有公共利益與補償同時具備方可進(jìn)行土地征收。法律必須對土地征收補償作出規(guī)定，若無相應(yīng)補償規(guī)定，土地征收則違憲，這就是所謂的一攬子條款。枟德國基本法枠規(guī)定，立法機關(guān)在制定土地征收法律時，必須同時規(guī)定相應(yīng)的土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)，法律不得委托或授權(quán)下級法規(guī)代為規(guī)定土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)，否則，該項土地征收規(guī)定就不能適用，這被稱作“唇齒條款”［15］。國家通過強制征收取得被征收人的土地，應(yīng)當(dāng)對被征收人所作出的特別犧牲給予合理補償，這符合公平的法治觀念。

“the Veggie Table（吃素的餐廳）”是一家純正的西式素食餐廳，餐廳成立至今的10年時間里，始終堅持從生態(tài)農(nóng)場獲取食材，并保證從“食材選擇”到“廢物處理”全程環(huán)保。

（3）正當(dāng)程序性。土地征收過程中，除了要在實體方面設(shè)立公共利益的限制外，在程序方面也應(yīng)嚴(yán)格控制。西方發(fā)達(dá)國家尤為重視程序問題，國家在進(jìn)行土地征收時必須嚴(yán)格依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序進(jìn)行，以此來避免政府濫用行政權(quán)力而損害農(nóng)民的合法權(quán)益。政府如果在土地征收過程中違反法定程序，濫用權(quán)力，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

2 我國土地征收過程中存在的問題及其消極影響

2.1 我國土地征收過程中存在的問題

各國都普遍設(shè)立了土地征收的相關(guān)法律制度，其立法宗旨是：通過法律規(guī)制來規(guī)范政府的土地征收行為，防止權(quán)力濫用，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，保障土地征收順利進(jìn)行，促進(jìn)社會的發(fā)展與穩(wěn)定。我國現(xiàn)有的土地征收行為存在諸多問題，并引發(fā)了一系列的社會矛盾。我國土地征收存在的問題主要體現(xiàn)在以下三個方面：第一，征收頻繁，浪費嚴(yán)重。自從土地征收制度產(chǎn)生以來，土地征收的頻率越來越高，征收的土地越來越多。然而，被征用來的土地并沒有完全開發(fā)利用。據(jù)統(tǒng)計，有將近一半的征用土地處于閑置狀態(tài)，征而不用、農(nóng)田荒廢的現(xiàn)象十分突出，造成土地資源大量浪費［16］268。第二，補償過低，分配不公。土地征收要保障征收以后被征收人的生活水平不低于征收之前，但我國土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，在法定補償標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)，實際的補償采用較低標(biāo)準(zhǔn)，即使農(nóng)民依法獲得補償，許多補償款也沒有及時發(fā)放到農(nóng)民手中。農(nóng)民實際獲得的補償額遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地的實際價值［17］。另外，在進(jìn)行補償時，土地補償分配標(biāo)準(zhǔn)混亂，分配方案不公。有的地方按人口補償，有的地方按土地數(shù)量補償，對于出嫁女能否分得補償款問題，各地的標(biāo)準(zhǔn)也千差萬別，這些都造成了土地征收補償?shù)幕靵y和不公。第三，權(quán)力濫用，腐敗頻發(fā)。在土地征收過程中，許多地方政府無視法律規(guī)定，越權(quán)審批、違法征地、不按法定程序征收等現(xiàn)象仍然存在。由于相關(guān)法律監(jiān)管體系不完善，因土地征收產(chǎn)生的腐敗案件大量存在，不少貪污賄賂案件多與土地征收有關(guān)［16］269。

2.2 我國土地征收問題引發(fā)的消極影響

土地征收中存在的問題引發(fā)了許多更為嚴(yán)重的社會問題，主要表現(xiàn)在以下三方面：第一，耕地面積減少，危及糧食安全。由于征收過度，大量耕地被征用，為了規(guī)避法律，甚至有大量耕地先被閑置而后再進(jìn)行征收，造成了耕地面積大量減少。耕地面積的大量減少，使得糧食安全問題成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不容忽視的安全隱患。第二，失地農(nóng)民增多，貧富差距增大。土地征收使農(nóng)民失去了基本的物質(zhì)生產(chǎn)資料，也失去了基本的社會生活保障。農(nóng)民從土地征收中獲得的收益少之又少，開發(fā)商卻從房地產(chǎn)行業(yè)中攫取了巨大的經(jīng)濟(jì)利益，這使我國貧富差距進(jìn)一步擴(kuò)大，既有悖于社會公平，又不利于社會穩(wěn)定。第三，暴力事件頻發(fā)，影響社會安定。土地征收引發(fā)了許多社會矛盾，其中補償不合理是矛盾出現(xiàn)的首要根源［16］270。在土地征收過程中，矛盾重重，糾紛不斷，出現(xiàn)許多大規(guī)模的群體性沖突事件，嚴(yán)重影響了社會的安定與發(fā)展。

為何土地征收頻頻出現(xiàn)問題，許多人甚至不惜以生命來對抗國家土地征收，歸根結(jié)底，都是一個關(guān)乎利益的問題，即農(nóng)民和農(nóng)村集體利益受到損害的問題?，F(xiàn)今，政府為了自身利益，將城市建設(shè)等同于公共利益，大肆征收土地，但對農(nóng)民的補償卻不盡合理，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益。在土地征收中，公權(quán)力的濫用導(dǎo)致了私權(quán)利的損害。

3 我國土地征收問題產(chǎn)生的原因

我國土地征收問題是由多方面因素共同造成的，其中既有深層次原因，又有淺層次原因。深層次原因主要是利益誘導(dǎo)、雙方力量差異懸殊，淺層次原因主要是制度上的缺失與不合理。深淺層次原因往往相互影響，增加了問題的復(fù)雜性。

政府自身利益需求與商人逐利是土地征收啟動的根本原因。

（1）關(guān)于政府利益。政府通過出賣土地獲得財政收入，即土地財政。土地財政在政府財政收入中占有重要地位，許多地方土地財政收入占到政府總財政收入的五成左右。之所以會形成土地財政，主要有如下幾個原因：第一，政府行政成本過高。我國政府機構(gòu)數(shù)量眾多，部分職能交叉重疊，行政成本較高。第二，GDP政績觀。過去GDP總量一直是衡量政府官員業(yè)績的重要指標(biāo)，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)是政府的首要任務(wù)，使政府財政支出力度不斷加大。第三，農(nóng)業(yè)稅的免除。2004年我國全面取消農(nóng)業(yè)稅制度，極大減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但也使地方財政收入不斷減少，為滿足財政支出的需要，政府開始尋求其他途徑的收入。

（2）關(guān)于商人逐利。“天下熙熙皆為利來，天下攘攘皆為利往”，追逐利益是商人的本性。我國人口眾多，住房需求大，中國人對私有住房的特殊偏好以及投機行為的盛行，給房地產(chǎn)行業(yè)帶來了巨大商機［16］271。大商人擁有雄厚的資金、廣泛的人脈，往往

能夠?qū)φ耐恋卣魇招袨楫a(chǎn)生重要影響。

3.2 政府強權(quán)與農(nóng)民權(quán)益保障缺位失衡嚴(yán)重

（1）政府的強勢地位。土地征收是法律賦予政府的權(quán)力，該權(quán)力的行使以國家強制力作為后盾。在土地征收過程中，政府可動用警察、法院甚至軍隊來保證土地征收的順利進(jìn)行。另外，我國漫長的集權(quán)歷史，導(dǎo)致政府主導(dǎo)的集權(quán)觀念根深蒂固。在這一強權(quán)背景下，政府基本能夠按照自己意愿來“保質(zhì)保量按時完成拆遷目標(biāo)”。

（2）農(nóng)民的弱勢地位。首先，農(nóng)民法律意識不強，法律素養(yǎng)偏低，對土地征收法律規(guī)定知之甚少，對本村事務(wù)也了解的不多，難以運用法律手段來維護(hù)自己的合法權(quán)益。其次，多數(shù)農(nóng)民集體及村民自治組織的自治程度不高，村民自治在很大程度上就是村干部的“管制”，這并非真正意義上的自治，并不能真正代表農(nóng)民集體的意志和利益，造成農(nóng)民權(quán)益保障嚴(yán)重缺位。

3.3 土地征收相關(guān)法律規(guī)定模糊不清

我國至今沒有一部專門規(guī)定土地征收的法律，散見于規(guī)章等層面的相關(guān)規(guī)定又模糊不清，甚至有些相互矛盾，這為土地征收權(quán)濫用提供了操作空間。例如，我國法律規(guī)定農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有。但“集體”這一稱謂并不是嚴(yán)格意義上的法律術(shù)語，包括枟憲法枠在內(nèi)的現(xiàn)行法律都未明確“集體”的法律內(nèi)涵，“集體”這一稱謂在現(xiàn)實中也找不到對應(yīng)的載體，既然權(quán)利主體連現(xiàn)實載體都找不到，就更談不上對權(quán)利受到侵害時的法律救濟(jì)，“集體”這一稱謂很難發(fā)揮所有者的功能［18］。法律規(guī)定土地征收必須以公共利益為前提，但公共利益的范圍除了枟憲法枠和枟土地管理法枠中的籠統(tǒng)規(guī)定外并沒有明確清晰的界定［19］，這就給予了政府較大的自由裁量權(quán)，為土地征收權(quán)的濫用提供了可能。

3.4 征收補償非市場化，導(dǎo)致補償標(biāo)準(zhǔn)不公平

土地征收補償過低是土地征收問題產(chǎn)生的主要原因之一。過去，我國一直實行計劃經(jīng)濟(jì)體制，我國的土地征收補償機制也帶有明顯的計劃經(jīng)濟(jì)特色，一直以較低的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補償，這種較低的補償標(biāo)準(zhǔn)與土地實際價值嚴(yán)重不符，顯失公平。

3.4.1 土地征收補償基準(zhǔn)不合理

依據(jù)枟土地管理法枠第74條，我國耕地補償?shù)幕鶞?zhǔn)是“耕地的年均產(chǎn)值”，耕地年均產(chǎn)值根本就不是土地的價值，只是土地實際價值的一部分，與土地市場沒有任何關(guān)系［20］。該補償基準(zhǔn)必然損害農(nóng)民的合法權(quán)益。

3.4.2 土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)低、范圍小

我國土地征收補償費用是按照年產(chǎn)值的“產(chǎn)值倍數(shù)”來計算的，現(xiàn)行的“產(chǎn)值倍數(shù)”標(biāo)準(zhǔn)雖然比修改前有了較大提高，但對失地農(nóng)民來說依然很低，政府在實際土地征收過程中，為了盡可能降低成本，通常以最低的產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)倍數(shù)進(jìn)行補償，然后高價轉(zhuǎn)出，這種巨大的土地差價犧牲的是農(nóng)民的利益。我國土地征收補償范圍只有三項：土地補償費、青苗補償費、地上附著物和勞動力安置補助費，也就是說，我國土地征收補償范圍僅限于土地的直接經(jīng)濟(jì)價值，潛在的、預(yù)期的經(jīng)濟(jì)價值并沒有計算在內(nèi)。在市場經(jīng)濟(jì)背景下，土地作為一種重要的稀缺資源，只補償土地的直接經(jīng)濟(jì)價值顯然是不合理的，有失公平［21］。

3.4.3 土地征收補償方式單一

土地征收補償是指在土地征收過程中，政府對因土地征收而使利益受到損害的被征收人給予某種形式的補償，使被征收人的生產(chǎn)、生活水平不因土地征收行為而降低。我國法定土地征收補償方式為貨幣補償。單純的貨幣補償并不能完全滿足農(nóng)民的實際需要，具有諸多缺陷。首先，貨幣補償只能暫時解決農(nóng)民的當(dāng)前困境，當(dāng)補償金用盡后，農(nóng)民生活就失去了著落，這種貨幣補償沒有考慮到農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計。其次，失地農(nóng)民面臨嚴(yán)峻的就業(yè)壓力，大部分農(nóng)民由于缺乏一技之長，難以找到穩(wěn)定的收入來源，使后期生活得不到保障。

3.5 土地征收程序不完善

正義，是法律追求的價值目標(biāo)之一。正義包括實體正義與程序正義。程序法作為一種外在正義，如果缺乏對實體法的保護(hù)，那么實體法無論如何完善也無異于空中樓閣。我國一直存在“重實體，輕程序”的法律傳統(tǒng)，土地征收程序沒有得到足夠的重視［22］。

3.5.1 土地征收程序法律不完備

許多國家都對土地征收程序作了具體而詳細(xì)的規(guī)定，用來保障土地征收的透明度與公平性。我國雖然也有土地征收程序的相關(guān)規(guī)定，但大都是原則性的規(guī)定，并散落于不同的法律、法規(guī)和政策性文件之中，這些規(guī)范性法律文件缺乏系統(tǒng)性和連續(xù)性，在實踐中缺乏可操作性，很難真正發(fā)揮作用。

3.5.2 農(nóng)民參與程度低

根據(jù)我國土地征收的相關(guān)規(guī)定可知，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批和土地征收審批只有在獲得批準(zhǔn)并辦理完相關(guān)手續(xù)后，政府才以公告的方式通知被征收人，這種公告在本質(zhì)上是一種事后通知，村集體和農(nóng)民只能被動接受。在土地征收過程中，無論是對公共利益的審查，還是對“兩審”程序的審查，農(nóng)民都不享有參與權(quán)，被排除在審查程序之外［23］。土地征收程序的封閉性與申訴途徑的不暢通，使被征收人不能充分地參與土地征收的過程，也難以對違法土地征收行為進(jìn)行有效制約，維護(hù)自己的合法權(quán)益。

4 土地征收制度完善的相關(guān)建議

土地征收屬于行政行為，其本質(zhì)是公權(quán)力對私權(quán)利的干預(yù)。解決土地征收中存在的問題，就應(yīng)當(dāng)對公權(quán)力的行使予以規(guī)范，讓公權(quán)力在法律規(guī)定的范圍內(nèi)運行，最大限度地保護(hù)私有權(quán)利。

4.1 完善土地征收相關(guān)配套制度

完善土地征收制度，就要切斷與土地征收有關(guān)的利益鏈條，完善相關(guān)配套制度。首先，政府要改革官員政績考核指標(biāo)。對政府官員的考核，不能僅看GDP績效，要把當(dāng)前利益和長遠(yuǎn)利益結(jié)合起來，把經(jīng)濟(jì)發(fā)展同社會穩(wěn)定、環(huán)境保護(hù)結(jié)合起來，統(tǒng)籌考量，全面發(fā)展。其次，政府應(yīng)加強對房地產(chǎn)市場的規(guī)制與管理，嚴(yán)厲打擊投機倒把行為，避免出現(xiàn)房地產(chǎn)市場泡沫，保證土地市場與房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展。最后，要建立健全監(jiān)督機制。對于土地征收，應(yīng)建立全方位的監(jiān)督體系，特別是人大作為國家權(quán)力機關(guān)，要充分發(fā)揮其監(jiān)督職能，政府上級部門及內(nèi)部相關(guān)機構(gòu)也應(yīng)履行監(jiān)督職能，依法行使監(jiān)督權(quán)。除此之外，還要實現(xiàn)監(jiān)督形式的多元化，如民主監(jiān)督和輿論監(jiān)督等。

4.2 完善土地征收法律制度

4.2.1 明確相關(guān)法律界定

權(quán)利保障的前提是要有明確的權(quán)利界定。權(quán)利界定是整個權(quán)利系統(tǒng)中最基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)。如果一項權(quán)利的權(quán)屬范圍、權(quán)利主體都不明確，那么就談不上對權(quán)利的保護(hù)和救濟(jì)。如土地征收中“公共利益”的界定就很不明確，使“公共利益”這一限定標(biāo)準(zhǔn)只能流于形式。對“公共利益”的界定，可以將概括式和列舉式結(jié)合起來進(jìn)行，這樣，既能夠保持一定的靈活性，適應(yīng)社會發(fā)展的需要，又能夠在一定程度上限制政府的自由裁量權(quán)，防止權(quán)力濫用。明確相關(guān)法律界定是立法中的基礎(chǔ)性工作。

4.2.2 完善土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)

我國現(xiàn)行的土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)與當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)體制相脫節(jié)，帶有明顯計劃經(jīng)濟(jì)特色的補償標(biāo)準(zhǔn)和補償方式已不適應(yīng)現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，同時也是引發(fā)征地糾紛的首要因素。我國的土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)引入市場機制，與市場經(jīng)濟(jì)相接軌，土地征收補償要能夠反映土地的實際價值，這不僅包括土地的直接價值，還包括土地的潛在、預(yù)期價值。要賦予農(nóng)民真正的議價權(quán)，不可“強買強賣”。另外，要堅持公平補償、合理補償?shù)脑瓌t，提高土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大土地征收補償?shù)姆秶?。建立多元化的補償方式，采用財產(chǎn)性補償和安置補償相結(jié)合的方式，保障失地農(nóng)民長期的生存與發(fā)展。

4.2.3 完善土地征收程序

土地征收既要遵循實體法要求，又要遵循程序法要求。保障被征收人的知情權(quán)和參與權(quán)是正當(dāng)土地征收程序的必然要求。我國土地征收程序不合理，有待完善。首先，應(yīng)當(dāng)建立“公共利益”審查程序?！肮怖妗笔峭恋卣魇臻_始的前提，對其進(jìn)行審查尤為必要，“公共利益”審查可以由中立機構(gòu)來進(jìn)行，保證政府和農(nóng)民能夠參與其中。其次，改革通知公告制度。改變過去事后公告的做法，在前置程序、審批環(huán)節(jié)開始前預(yù)先公告，讓農(nóng)民能夠提前知曉，同時，推行多樣化的公告形式，切實保障被征收人的知情權(quán)。最后，建立公正的聽證制度。聽證程序是程序公正的核心，對于關(guān)乎農(nóng)民切身利益的決定和行為，應(yīng)當(dāng)組織聽證會，真正為相關(guān)農(nóng)民提供表達(dá)意愿的平臺和機會，在充分協(xié)商討論的基礎(chǔ)上作出決定。這既有利于政府依法辦事，又便于農(nóng)民接受，提高效率。

5 結(jié)束語

綜上所述，土地是農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，由于我國土地征收制度不完善，土地征收中出現(xiàn)了許多問題，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的合法權(quán)益。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化的需要，土地征收有其存在的必然合理性，不能因噎廢食，要不斷完善土地征收法律制度及其相關(guān)配套制度。土地征收是一項復(fù)雜而龐大的工程，需要從制度、法律等方面綜合考量，穩(wěn)步推進(jìn)，以維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，保持社會穩(wěn)定。

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（責(zé)任編輯：胡永近）

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2015-12-06

劉連成（1991－），山東東營人，在讀碩士研究生，主要研究方向：經(jīng)濟(jì)法學(xué)。