試論城鎮(zhèn)化移民安置面臨的困境與機(jī)遇
——以云南省昭陽區(qū)溪洛渡電站金江移民社區(qū)為例

王太忠， 劉平榮

(1. 昭通學(xué)院 黨政辦， 云南 昭通 657000； 2. 昭陽區(qū)移民局， 云南 昭通 657000)

●金沙江水電移民問題研究

試論城鎮(zhèn)化移民安置面臨的困境與機(jī)遇
——以云南省昭陽區(qū)溪洛渡電站金江移民社區(qū)為例

王太忠1， 劉平榮2

(1. 昭通學(xué)院 黨政辦， 云南 昭通 657000； 2. 昭陽區(qū)移民局， 云南 昭通 657000)

水電移民城鎮(zhèn)化安置是水電工程移民正在探索實(shí)施的一種安置方式。城鎮(zhèn)化安置方式一方面有效化解了土地資源緊缺與分配糾紛問題，另一方面滿足了大多數(shù)農(nóng)村移民的進(jìn)城愿望，從政府和移民兩個(gè)立場來看，都不失為一種較為妥善的安置方式。城鎮(zhèn)化安置方式帶來移民生計(jì)方式、生活習(xí)慣、心理觀念、社會(huì)生活等方面的變化，使相當(dāng)一部分移民在生活生計(jì)、文化心理、思想觀念、社會(huì)融合和社會(huì)保障等方面面臨一些困境。安置小區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、移民后期扶持政策和國家城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略是破解城鎮(zhèn)化安置方式困境的有效手段。

水電移民； 城鎮(zhèn)化安置； 困境； 機(jī)遇

城鎮(zhèn)化安置水利水電農(nóng)村移民是當(dāng)下普遍采用的一種移民安置方式。與傳統(tǒng)的“以土安置”方式相比，城鎮(zhèn)化安置方式一方面有效化解了土地資源緊缺與分配糾紛問題，另一方面滿足了大多數(shù)農(nóng)村移民的進(jìn)城愿望，從政府和移民兩個(gè)立場來看，都不失為一種較為妥善的安置方式。但是，城鎮(zhèn)化安置方式帶來移民生計(jì)方式、生活習(xí)慣、心理觀念、社會(huì)生活等全面的變化，成為影響安置后穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵性問題，值得認(rèn)真分析研究。

一、城鎮(zhèn)化移民安置區(qū)和移民面臨的困境

(一)生計(jì)方式方面的困境

城鎮(zhèn)化安置方式實(shí)施后，移民的生計(jì)方式與安置前發(fā)生了根本性的變化。搬遷安置前移民人口中，除部分青壯年勞動(dòng)力長期或短期性在城市務(wù)工外，絕大多數(shù)人是以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，賴以生存的生產(chǎn)資料就是土地。實(shí)施城鎮(zhèn)化安置后，絕大多數(shù)移民基本上只能從事非農(nóng)業(yè)相關(guān)工作，全新的生計(jì)方式要求移民快速解決文化程度、技術(shù)能力、適應(yīng)能力等問題，而這些問題的解決并不是一朝一夕之事，需要經(jīng)過融入、適應(yīng)、探索、發(fā)展過程。從昭陽區(qū)溪洛渡移民城鎮(zhèn)化安置點(diǎn)“金江社區(qū)”的實(shí)際情況看來，移民生計(jì)方式轉(zhuǎn)變所面臨的問題主要有以下幾方面：一是發(fā)展項(xiàng)目難以確定。移民遷到城鎮(zhèn)安置點(diǎn)后，在生計(jì)方面首先面對的是要確定自己的發(fā)展項(xiàng)目，有了發(fā)展的項(xiàng)目，才能確保生計(jì)的可持續(xù)性。移民戶需要根據(jù)自己的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、社會(huì)和人脈關(guān)系、市場前景等等，綜合評定自己今后干什么行業(yè)，發(fā)展什么項(xiàng)目。但由于從農(nóng)村到城市的轉(zhuǎn)向來得太快，對城鎮(zhèn)的適應(yīng)還在過程中，發(fā)展項(xiàng)目難定是必然的。二是移民就業(yè)困難。當(dāng)前勞動(dòng)力市場需求正由單純的體力型向技能技術(shù)型轉(zhuǎn)變，移民文化素質(zhì)偏低、沒有一技之長，很難就業(yè)。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，就業(yè)最困難的是：男性年齡超過40歲、女性超過35歲而且受教育程度低、技術(shù)技能差的勞動(dòng)力；40歲以下的男性、35歲以下的女性未在本地就業(yè)的，一部分不得不自行到沿海發(fā)達(dá)地區(qū)打工?！敖鸾鐓^(qū)”安置的654戶2 903人中，除60歲以上老人296人和在校學(xué)生494人(中小學(xué)生349人，幼兒園145人)外，有2 113人需解決就業(yè)問題。截止到2015年10月初，已就業(yè)的移民共有1 305人(其中，自行到外地打工的931人，自主創(chuàng)業(yè)112人，開辦小賣部、經(jīng)營小餐館的262人)；社區(qū)農(nóng)貿(mào)市場竣工后攤位和管理崗可解決150個(gè)勞動(dòng)力就業(yè)問題；還有658個(gè)移民勞動(dòng)力未能就業(yè)。三是就業(yè)不穩(wěn)定不規(guī)范。由于移民勞動(dòng)力總體文化素質(zhì)較低，專業(yè)技術(shù)技能差，加之在城市求職經(jīng)驗(yàn)少，進(jìn)入城市后很難找到穩(wěn)定的就業(yè)崗位，有很大一部分移民勞動(dòng)力進(jìn)入建筑工地、搬家公司、家政公司、餐館等當(dāng)臨時(shí)工，而且大多是口頭協(xié)議，沒有與用人單位簽訂勞動(dòng)合同，工傷事故無法執(zhí)行正規(guī)賠償?！敖鸾鐓^(qū)”已就業(yè)的1 305人中，絕大部分是做臨時(shí)工，工作不穩(wěn)定；四是收入普遍較低。由于移民的總體文化科技素質(zhì)相對較低，所找到的就業(yè)崗位混雜，因而獲得的報(bào)酬相對較少。人均月工資低的1 800元，高的3 200元，平均工資只有2 300元。①

(二)生活習(xí)慣方面的困境

城鎮(zhèn)化安置打破了移民在消費(fèi)形式、交際往來、娛樂休閑、宗教活動(dòng)等方面的傳統(tǒng)固有模式。消費(fèi)生活方式方面的變化主要體現(xiàn)在原來與農(nóng)村自然經(jīng)濟(jì)、小農(nóng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的消費(fèi)方式必須在短時(shí)間內(nèi)重新適應(yīng)城市商品經(jīng)濟(jì)、市場經(jīng)濟(jì)，必須面對生活成本大幅度上升、消費(fèi)支出明顯增加、生活壓力驟然加大的現(xiàn)實(shí)。人際關(guān)系方面主要體現(xiàn)在原來親戚間、鄉(xiāng)鄰間、朋友間的交往逐步變少，人際關(guān)系變得陌生而遙遠(yuǎn)。在娛樂休閑方面，城鎮(zhèn)生活休閑娛樂多樣紛繁，而移民由于剛來到城市，沒有認(rèn)同感和歸屬感，短時(shí)期內(nèi)難以融入城市休閑娛樂形式中。在宗教活動(dòng)方面，移民在農(nóng)村時(shí)一切宗教和祭祀活動(dòng)都按照祖祖輩輩傳下的村風(fēng)民俗進(jìn)行，而到城鎮(zhèn)后，環(huán)境條件和人際關(guān)系都發(fā)生了改變，移民中年長的部分人群一時(shí)難以改變，其宗教信仰一時(shí)找不到現(xiàn)實(shí)的寄托。

(三)心理觀念方面的困境

水電移民的主要特征是非自愿性遷移。這種被迫性遷移是移民在缺乏足夠理性認(rèn)知和沒有充分思想準(zhǔn)備下完成的。心理觀念的轉(zhuǎn)變需要移民群體對所處的生活環(huán)境、社會(huì)文化等逐步適應(yīng)、逐步接納和充分融入后才有效果。思想觀念的困境在城鎮(zhèn)化安置完成后的3—5年內(nèi)將客觀存在，并在很大程度上影響和制約移民群體的生存、發(fā)展、消費(fèi)、娛樂等方式。

城鎮(zhèn)化安置導(dǎo)致移民在心理上產(chǎn)生層層壁壘，一時(shí)找不到歸屬感、認(rèn)同感、安全感、幸福感，從而產(chǎn)生了各種心理問題。一是失衡心理。這方面主要體現(xiàn)在移民群體因同政策制定者和實(shí)際工作者的要求在認(rèn)識上存在差距，表現(xiàn)出對國家政策法規(guī)的不認(rèn)同，認(rèn)為自己是完全被搬遷、被安置，產(chǎn)生被剝奪感。二是攀比心理。在搬遷安置過程中，移民得到了很多，也失去了很多，但由于總體上是非自愿性的，因此移民會(huì)產(chǎn)生一條自己主觀設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)線，期望值總是很高，一旦得到的最終結(jié)果與自己的主觀設(shè)定有較大差距時(shí)，就會(huì)發(fā)生不理智行為。三是抗拒心理。受“在慣的山坡不閑陡”的傳統(tǒng)觀念影響，很大一部分移民首先在主觀意識上產(chǎn)生了與國家移民安置政策相對立、相抵觸的心理狀態(tài)，甚至在行為上表現(xiàn)出對政策未了解、未明白就聚眾上訪。四是依賴心理。一部分移民認(rèn)為，“不是我要般遷，是國家要我搬，是政府要我搬，因此什么都應(yīng)政府管、政府辦”，這種心理在很大程度上影響了積極心態(tài)的形成，產(chǎn)生了依賴、等待的心理。

(四)社會(huì)生活方面的困境

城鎮(zhèn)化安置改變了移民原來的社會(huì)群體、社會(huì)組織、人際等關(guān)系，使傳統(tǒng)的地緣關(guān)系、血緣關(guān)系、親緣關(guān)系以及鄉(xiāng)親越走越親、鄰里互幫互助的人脈網(wǎng)絡(luò)破損。而這種無形損失在水庫建設(shè)和移民安置項(xiàng)目中是沒有得到考慮的，這種損失會(huì)給大多數(shù)移民帶來長遠(yuǎn)的影響。移民在新的環(huán)境下修復(fù)、整合社會(huì)關(guān)系資源需要解決與城鎮(zhèn)居民之間的融合?！耙泼衽c當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的融合是一個(gè)漸進(jìn)的過程。由于移民具有非自愿性特征, 決定了他們的心態(tài)是復(fù)雜多變的, 其心理調(diào)適相對自愿移民而言要長得多?！盵1]城鎮(zhèn)環(huán)境對于突然進(jìn)城的農(nóng)村移民是陌生的，移民在安置小區(qū)所在的城鎮(zhèn)居民的意識中也是陌生的。要改變這種情況，一是要通過社會(huì)自然整合，經(jīng)過生產(chǎn)生活、社會(huì)活動(dòng)、市場交往等實(shí)現(xiàn)從陌生到適應(yīng)到融合。二是要通過相當(dāng)長時(shí)間，移民對于新環(huán)境找到自我認(rèn)同和歸屬感，實(shí)現(xiàn)融合。

目前，國家正在建立健全一套普惠型的社會(huì)福利制度。但長期以來以戶籍制度為基礎(chǔ)建立起來的社會(huì)保障體系使城鄉(xiāng)福利明顯表現(xiàn)為二元結(jié)構(gòu)，農(nóng)村移民搬遷安置到城鎮(zhèn)安置小區(qū)后，由于戶籍沒有及時(shí)辦理為城鎮(zhèn)，無法享受與城鎮(zhèn)居民相同的福利待遇。

二、城鎮(zhèn)化移民安置的思考

(一)區(qū)位優(yōu)勢帶來的機(jī)遇

水電工程移民城鎮(zhèn)化安置就是將移民搬遷安置到中心城市、縣城、集鎮(zhèn)或因移民安置需要而新規(guī)劃建設(shè)的集鎮(zhèn)，移民安置小區(qū)的水、電、交通、網(wǎng)絡(luò)等有明顯的區(qū)位優(yōu)勢。就“金江社區(qū)”來看，該區(qū)位于昭通市昭陽區(qū)東北部，距離昭通市中心9km，屬北部新區(qū)規(guī)劃范圍，社區(qū)東側(cè)為昭麻(昭通市至麻柳灣)高速公路，南側(cè)為規(guī)劃新區(qū)，西側(cè)緊鄰工業(yè)園區(qū)，北側(cè)緊鄰火車站。明顯的區(qū)位優(yōu)勢給移民帶來了難得的機(jī)遇：一是安置小區(qū)門面利用(出租)率高。城鎮(zhèn)化安置小區(qū)移民房絕大多數(shù)都有是一戶一個(gè)門面，安置小區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢對于移民利用自己的門面開辦小商鋪、小餐館和特產(chǎn)門市等提供了良好的基礎(chǔ)，同時(shí)也給移民出租門面創(chuàng)造了條件。截止到2015年10月，“金江社區(qū)” 的654戶門面，有92戶已經(jīng)自己開辦了各類小商鋪、加工業(yè)，餐飲業(yè)等，占14%。有41戶門面已出租，產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)收入，占6%，小區(qū)門面利用率合計(jì)已經(jīng)達(dá)到20%左右。預(yù)計(jì)隨著工業(yè)園區(qū)廠家的不斷落戶生產(chǎn)和安置小區(qū)周邊人口的不斷增加，門面利用率將會(huì)逐步升高；二是有利于移民家庭經(jīng)營。家庭經(jīng)營是城鎮(zhèn)化安置小區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最基本、最活躍的“細(xì)胞”，它具有投資小、見效快、管理簡單、轉(zhuǎn)向靈活等特點(diǎn)，安置小區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢給移民開展家庭經(jīng)營提供了最好的平臺。截止到2015年10月，“金江社區(qū)”已開辦餐飲業(yè)、超市等家庭經(jīng)營的52家；三是有利于小區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。社區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展除了必要的市場需求、資金來源、技術(shù)支持外，區(qū)位優(yōu)勢十分重要，城鎮(zhèn)化安置小區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢恰好為產(chǎn)業(yè)發(fā)展搭建了平臺。截止到2015年10月，“金江社區(qū)”有種植人工菌、服裝加工、窗簾加工、煮酒坊等移民小型產(chǎn)業(yè)40余家；四是有利于移民勞動(dòng)力就業(yè)。城市發(fā)達(dá)的商業(yè)、建筑業(yè)、服務(wù)業(yè)、旅游業(yè)，機(jī)關(guān)、工廠、學(xué)校等為移民勞動(dòng)力就業(yè)提供了較多的機(jī)遇。截止到2015年10月，“金江社區(qū)”在昭通城及附近各行業(yè)就業(yè)的人數(shù)達(dá)500余人。

(二)城鎮(zhèn)公共環(huán)境和設(shè)施帶來的機(jī)遇

一是教育衛(wèi)生方面，城鎮(zhèn)化安置小區(qū)一般都規(guī)劃建設(shè)了學(xué)校、幼兒園、衛(wèi)生所。移民入住后適齡兒童的就學(xué)條件相對原住地好了很多，安置小區(qū)學(xué)校硬件設(shè)施、師資水平等各個(gè)方面都是原住地不能比的。衛(wèi)生所的硬件設(shè)施、醫(yī)務(wù)工作人員專業(yè)素質(zhì)也是原住地不能比的，為移民下一代的培養(yǎng)教育蘊(yùn)藏了良好機(jī)遇；二是交通信息方面，城鎮(zhèn)化安置點(diǎn)發(fā)達(dá)的交通網(wǎng)絡(luò)和信息網(wǎng)絡(luò)，給移民生活生計(jì)、謀求發(fā)展帶來了良好機(jī)遇；三是社區(qū)行政服務(wù)中心、商品市場，給移民經(jīng)商和發(fā)展提供了有效的服務(wù)；城鎮(zhèn)是地方政治經(jīng)濟(jì)文化中心，是商業(yè)、建筑業(yè)、服務(wù)業(yè)、旅游業(yè)，機(jī)關(guān)、工廠、學(xué)校集聚的地方，這也潛藏了較大的機(jī)遇。

(三)移民后期扶持政策帶來的機(jī)遇

“實(shí)行后期扶植政策既體現(xiàn)了我國政府對移民負(fù)責(zé)到底的精神，又體現(xiàn)了移民群眾分享工程效益的原則；既有利于移民生產(chǎn)生活水平的恢復(fù)和提高，也符合國家水利水電工程建設(shè)快速發(fā)展的客觀要求。”[2]一是輔助發(fā)展方面，2006年，國務(wù)院印發(fā)了國發(fā)【2006】17號文件②，從此，我國大中型水利水電移民后期扶持工作走上了規(guī)范化、系統(tǒng)化道路。實(shí)施城鎮(zhèn)化安置以來，各地方政府都在探索城鎮(zhèn)化安置小區(qū)的后期扶持問題。城鎮(zhèn)化安置移民在享受國家規(guī)定的后期扶持標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，也間接地享受了地方政府對安置小區(qū)公建設(shè)施大量投入和小區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持帶來的福利，對安置小區(qū)的項(xiàng)目扶持奠定了移民發(fā)展的基礎(chǔ)條件，也是移民發(fā)展的機(jī)遇之一；二是知識培訓(xùn)方面，近幾年來，實(shí)施城鎮(zhèn)化安置的地方政府都針對移民安置小區(qū)的具體情況，分期分批對移民進(jìn)行科技知識、技術(shù)技能培訓(xùn)。通過培訓(xùn)，提升移民的科學(xué)技術(shù)知識和文化素質(zhì)，培養(yǎng)移民在市場競爭中的實(shí)力。至2015年10月，“金江社區(qū)”已爭取到后期扶持貼息貸款1 000余萬元(由大中型水利水電移民后期扶持結(jié)余資金貼息100余萬元)，扶持開辦養(yǎng)殖業(yè)4戶，養(yǎng)殖種類為生豬、黑山羊、黃牛、土雞，此4戶中有2戶同時(shí)開辦了釀酒廠，投資少的30萬元，多的80萬元；扶持移民聯(lián)合投資開辦生豬養(yǎng)殖和煮酒業(yè)6戶，投資186萬元，養(yǎng)殖生豬1 500頭；扶持移民與其他私營企業(yè)聯(lián)合投資開辦養(yǎng)殖業(yè)的6戶，總投資400萬元(其中移民投資80萬元)，養(yǎng)殖場正在建設(shè)中。已組織了兩期培訓(xùn)，目前已開辦經(jīng)營項(xiàng)目的移民，大部分是參加過培訓(xùn)的人員。已到外地就業(yè)的900余人中，經(jīng)過技術(shù)技能培訓(xùn)人員的平均工資比未經(jīng)培訓(xùn)人員高20%左右?！笆濉逼陂g，昭陽區(qū)規(guī)劃專門針對城鎮(zhèn)化安置小區(qū)移民的科學(xué)知識、技術(shù)技能、法律常識等方面進(jìn)行5期分類培訓(xùn)，預(yù)計(jì)在2020年前，讓每個(gè)移民勞動(dòng)力都接受一次培訓(xùn)。

(四)國家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略帶來的機(jī)遇

國家一貫重視城鎮(zhèn)化發(fā)展問題，2013年12月召開的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議進(jìn)一步指出：城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。2015年12月20日中央城市工作會(huì)議在北京舉行。習(xí)近平在會(huì)上發(fā)表重要講話，分析城市發(fā)展面臨的形勢，明確做好城市工作的指導(dǎo)思想、總體思路、重點(diǎn)任務(wù)。李克強(qiáng)在講話中論述了當(dāng)前城市工作的重點(diǎn)，提出了做好城市工作的具體部署。會(huì)議指出，我國城市發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新的發(fā)展時(shí)期。改革開放以來，我國經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城市發(fā)展帶動(dòng)了整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，城市建設(shè)成為現(xiàn)代化建設(shè)的重要引擎。水電移民城鎮(zhèn)化小區(qū)的建設(shè)和發(fā)展，符合黨和國家的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略精神，也將給移民可持續(xù)發(fā)展帶來機(jī)遇。

三、結(jié)語

總之，水電移民城鎮(zhèn)化安置尚處在探索階段，國家層面還未出臺相關(guān)政策，安置區(qū)政府和移民管理部門要結(jié)合新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的思路，勇于探索，敢于創(chuàng)新，牢牢把握城鎮(zhèn)化蘊(yùn)含的巨大機(jī)遇，準(zhǔn)確研判城鎮(zhèn)化安置的新趨勢新特點(diǎn)，妥善應(yīng)對城鎮(zhèn)化安置面臨的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。

注釋：

①金沙江溪洛渡電站昭通市昭陽區(qū)“金江社區(qū)”的相關(guān)數(shù)據(jù)來源于昭通市昭陽區(qū)移民局。

②國發(fā)【2006】17號文件，即2006年國務(wù)院頒布實(shí)施的《國務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》。

[1]李華， 蔣華林. 論三峽工程移民的社會(huì)融合與社會(huì)穩(wěn)定[J]. 重慶大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2003，(2)：37—40.

[2]傅秀堂， 李世. 我國水庫移民政策的回顧與思考[J]. 人民長江，2007，(12)：5—9.

On the Puzzle Dom and the Opportunity for the Urbanizing Hydropower Resettlement——Take the Jinjiang Hydropower Migrant Community in Xiluodu Hydropower Station of Zhaoyang District, Yunnan Province as an Example

WANG Tai-zhong1, LIU Ping-rong2

(1. Party Committee and Administration Office,Zhaotong University, Zhaotong, Zhaotong 657000， China; 2. Resettlement Bureau of Zhaoyang District, Zhaotong 657000, China)

The urbanizing hydropower resettlement is under exploration and implementation at present. The resettlement can not only effectively resolve the shortage and the allocation disputes of land resources but also meet the aspiration of the majority of the rural migrants for moving their residence into the city. As far as the government and the migrants are concerned, it is regarded as a more appropriate way of the hydropower resettlement, which can make great improvement on the immigrants' livelihood, lifestyle, psychological concept, social life and so on. However, the resettlement may plunge the migrants into some difficulties in lifeway, livelihood, living habits, cultural psychology, ideological concepts, social integration and social security and so on. The effective solution to the puzzledom on the urbanizing hydropower resettlement is the location advantage of the hydropower resettlement area, the improvement of the urban infrastructure construction, the post-support policy and the national urban development strategies.

hydropower migrants; urbanizing resettlement; puzzledom; opportunity

2016-03-06

2014年度國家社科基金項(xiàng)目(西部項(xiàng)目)《金沙江水電工程移民問題研究》(14XRK004)。

王太忠(1972— )，男，湖北隨州人，副教授，碩士，主要從事邏輯學(xué)與管理學(xué)研究。

D632.4

A

2095-7408(2016)02-0010-04