國外(地區(qū))青年就業(yè)幫扶制度對我國青年就業(yè)促進(jìn)工作的啟示與借鑒

李冠文,劉志永,林秀麗

(廣東工程職業(yè)技術(shù)學(xué)院，廣東 廣州 510520)

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國外(地區(qū))青年就業(yè)幫扶制度對我國青年就業(yè)促進(jìn)工作的啟示與借鑒

李冠文,劉志永,林秀麗

(廣東工程職業(yè)技術(shù)學(xué)院，廣東 廣州 510520)

青年就業(yè)困境是國際性的難題，聯(lián)合國、國際勞工組織、歐盟、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織及我國的臺灣地區(qū)等國外(地區(qū))采取了積極勞動市場政策、雇傭補貼政策、工作分享政策、在職津貼政策、短期(臨時)薪資補貼等政策?？v觀各國(地區(qū))的諸種政策，效果明顯，但也出現(xiàn)了一系列問題。我們在借鑒上述國家(地區(qū))的做法時也注意替代效果、絕對損失、錯置效果、烙印效果、抵制因素等不良情況的出現(xiàn)，切實有效地為青年就業(yè)提供良好的服務(wù)。

國際社會;青年就業(yè);就業(yè)幫扶;就業(yè)促進(jìn)

一、青年就業(yè)的國際性挑戰(zhàn)

根據(jù)國際勞工組織(ILO)2014年的“全球青年就業(yè)趨勢報告”(Global Employment Trends for Youth)，“青年失業(yè)仍是一個問題，25歲以下大約有7 450萬失業(yè)，全球青年失業(yè)率超過了13%，超過整體失業(yè)率兩倍多”[1]。據(jù)新浪網(wǎng)財經(jīng)版報道:“2018年之前全球就業(yè)前景黯淡”[2]。

在“國際經(jīng)濟(jì)合作組織”的國家(OECD)及歐盟(EU)已開發(fā)國家中，青年面對的是缺乏工作機會，因此其失業(yè)率是高于全球青年的平均失業(yè)率；發(fā)展中國家的青年，因勞動市場原已飽和，加之不穩(wěn)定的工作狀態(tài)，因而在經(jīng)濟(jì)危機和金融危機時，前述情況更是雪上加霜，他們面臨的問題比較偏向是勞動條件惡劣、缺乏長期雇傭且無發(fā)展性的工作。經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇時，成年勞工會比青年勞工更先感受到復(fù)蘇所帶來的工作機會的增加。

二、國際社會(地區(qū))對青年就業(yè)的幫扶

(一)聯(lián)合國

1985年聯(lián)合國將當(dāng)年定為“世界青少年年”，第一屆世界青少年年也確定青少年議題是：參與、發(fā)展與和平。

1995年聯(lián)合國大會正式接受了“世界青少年行動方案”所列出的十大優(yōu)先領(lǐng)域，分別是教育、就業(yè)、饑餓與貧窮、健康、環(huán)境、藥物濫用、青少年偏差行為、休閑活動、女孩及年輕女性參與。

1998年8月聯(lián)合國在葡萄牙的里斯本，舉行“為青年行動之部長級世界會議”，該次會議提出了“里斯本青少年政策與方案宣言”，宣言中特別指出當(dāng)務(wù)之急是“為青年創(chuàng)造更多與更好的工作機會”，且“青年就業(yè)政策的核心是必須改善青年從學(xué)校到職場的銜接，并同時降低犯罪與毒品濫用，進(jìn)而確保青年的社會參與及社會融合。”

2003年8月第四屆世界青年日活動中，將“青少年就業(yè)”作為大會主題。

(二)國際勞工組織

2003年國際勞工組織針對青少年就業(yè)挑戰(zhàn)，提出一份政策方針報告，該報告指出為什么要重視青少年問題，面對青少年的需求，國際勞動組織透過許多論壇及研究報告，一再強調(diào)青少年今天所面臨的挑戰(zhàn)，我們不應(yīng)視其為問題或負(fù)擔(dān)，反而應(yīng)將其當(dāng)成是機會來看待。

2005年國際勞工會議第93屆大會也要求遵循聯(lián)合國會議精神，提出為就業(yè)不利之青年擬定協(xié)助方案。

2006年成立了“青年就業(yè)方案”，提供各國在研究、促進(jìn)行動及提供政策建言與技術(shù)支持等方面予以協(xié)調(diào)整合。

(三)歐盟

1997年11月，歐洲委員會提出就業(yè)政策的執(zhí)行方針中，也對青年失業(yè)議題提出：“讓青年在失業(yè)六個月前能有一個新的機會，包括訓(xùn)練、再訓(xùn)練、工作體驗、工作機會或是其他方式。”

1998年10月，歐洲委員會提出1999年就業(yè)政策執(zhí)行方針，認(rèn)為除了改善青年失業(yè)的問題，也必須注意低教育程度青年的需求，促進(jìn)就業(yè)與社會保障被視為是青年的社會權(quán)利，“從生命歷程的動態(tài)觀點來建構(gòu)一個具有發(fā)展取向的青年就業(yè)政策”[3]38-57。

(四)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織

1998經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織討論青年從學(xué)校到勞動市場的銜接。

2000年5月在匈牙利布達(dá)佩斯舉辦研討會，發(fā)布報告：“從教育到就業(yè)——讓轉(zhuǎn)銜成功”。

1999年2月經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織在美國華盛頓舉辦了學(xué)校到勞動力市場轉(zhuǎn)銜的研討會：“Preparing Youth for the 21st Century：The Transition from Education to the Labor Market”，該報告指出，青年的就業(yè)必須將青年與工作世界進(jìn)行聯(lián)結(jié)，而且很重要的是，防止青年在學(xué)校的挫敗，同時需強化從學(xué)校到職場的銜接。

(五)我國臺灣地區(qū)

2004年啟動“獎助技專院校推動最后一哩就業(yè)學(xué)程”、出臺青年人才培訓(xùn)深耕方案、產(chǎn)學(xué)訓(xùn)合作訓(xùn)練、補助大專院校辦理就業(yè)學(xué)程計劃、政府按月補貼見習(xí)青年見習(xí)訓(xùn)練津貼等舉措，持續(xù)協(xié)助青年順利與職場接軌。

2007年發(fā)布“青年就業(yè)促進(jìn)方案”，強調(diào)學(xué)校教育及政府各自應(yīng)有的積極作為。在學(xué)校教育中提升青年就業(yè)力；協(xié)助初入職場青年順利與職場接軌，并提供有利的發(fā)展與學(xué)習(xí)環(huán)境；協(xié)助有高度就業(yè)困難青年積極就業(yè)；促進(jìn)青年公平就業(yè)環(huán)境。

2010年5月推出了“協(xié)助青年就業(yè)接軌方案”，目的在促進(jìn)產(chǎn)學(xué)合作、訓(xùn)用合一，以協(xié)助青年順利接軌至職場，提升就業(yè)率。

三、國際社會(地區(qū))青年就業(yè)幫扶舉措

(一)積極勞動市場政策

19世紀(jì)70年代，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的國家，為應(yīng)對因經(jīng)濟(jì)衰退伴隨而來的失業(yè)問題選擇了擴大使用積極勞動市場政策[4]，國家的勞動政策由消極的收入補貼，轉(zhuǎn)移到促進(jìn)失業(yè)者重回職場的積極性措施上。

在此之前，各國勞動政策側(cè)重于向失業(yè)者提供經(jīng)濟(jì)安全，被稱為消極性政策，具有代表性如：失業(yè)保險、失業(yè)救助等。不過由于消極性勞動政策對于失業(yè)者的再就業(yè)效果表現(xiàn)不佳，甚至出現(xiàn)“福利依賴”[5]9的道德風(fēng)險，無法解決高失業(yè)率的問題，造成社會福利的支出大增，國家財政不堪負(fù)荷。于是各國開始轉(zhuǎn)而以“促進(jìn)就業(yè)”為政策目標(biāo)，所以稱為積極勞動市場政策。

積極勞動市場政策的方案類型，基本上包含就業(yè)服務(wù)、職業(yè)訓(xùn)練和工作創(chuàng)造，依照不同的政策目的與適用對象，提供類型多元的介入措施?！霸诎l(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗中，職業(yè)訓(xùn)練方案與就業(yè)服務(wù)方案，已是各國常態(tài)性的政策，而工作創(chuàng)造則是在面對失業(yè)率突然攀升或居高不下時，才會推出以降低失業(yè)并協(xié)助失業(yè)者再進(jìn)入勞動市場”[6]118。

(二)雇傭補貼政策

雇傭補貼政策的基本理念是降低雇主在雇傭勞動者時的成本。實際上，一些國家已通過就業(yè)補貼或減少社會保險費用的支出，降低用人單位的用工成本，以增加工作崗。雇傭補貼政策幫助待業(yè)青年近距離接觸勞動市場從而增強勞動供給面。

縱觀各國雇傭補貼政策，大體如下：最為常見的是補助雇主雇傭失業(yè)者再就業(yè)期間的部分薪資，或者是社會保險費用，補助雇主通常是希望透過勞動成本的降低，以使其開發(fā)出更多的工作機會，稱為“雇傭補貼方案”。此外還有“就業(yè)資助”，在一段固定的工作期間內(nèi)，補助再就業(yè)的失業(yè)者部分薪資，目的在于鼓勵失業(yè)者重返就業(yè)市場。隨著政策目標(biāo)與社會經(jīng)濟(jì)背景的不同，補助期間與對象的資格條件也會產(chǎn)生差異。另外一種則是“稅收減免”，政府以間接方式，對于再就業(yè)者薪資予以抵稅優(yōu)惠，達(dá)到鼓勵再就業(yè)的效果。為應(yīng)對因經(jīng)濟(jì)危機而持續(xù)攀升的失業(yè)率，雇傭補貼政策也能發(fā)揮就業(yè)安定的成效。

(三)工作分享政策

工作分享政策是在經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇時期推出效果最佳，原因在于面對經(jīng)濟(jì)衰退，產(chǎn)品或服務(wù)需求大幅滑落的情況下，即使成本因受到補助而降低，企業(yè)仍無聘雇員工的必要。也就是說，分享的效果是期待職業(yè)缺口在經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇前期提早釋放出來，假使沒有相關(guān)補貼政策，企業(yè)仍然會在日后招募新進(jìn)員工。

(四)在職津貼政策

“在職津貼”，目的在于提高低薪者的薪資水平，增加失業(yè)者重新接觸勞動市場的機會。例如美國的“薪資所得租稅補貼制度”；英國的“工作家庭租稅補貼制度”，兩國在補助低薪勞工上已經(jīng)有多年的經(jīng)驗?！敖鼇肀壤麜r與法國也著手推動長期補助方案”[7]49-57。在職津貼政策旨在幫助那些長期領(lǐng)取社會福利者、單親家庭或全職的低薪者。

(五)短期(臨時)薪資補貼政策

短期(臨時)薪資補貼政策主要目的是借由補助企業(yè)降低人事成本的方式，促使雇主提供較多的就業(yè)機會，所以這類方案被視為對應(yīng)失業(yè)率驟升、不景氣下的短期措施。

發(fā)達(dá)國家在就業(yè)補貼上占積極勞動市場政策的平均比例為24%，部分國家如比利時、愛爾蘭甚至超過一半，而英國與美國則是相對低，只占不到10%；荷蘭就業(yè)補貼政策占該國GDP達(dá)0.38%，高過OECD各國的平均值，英國(0.03%)、美國(0.01%)的支出相較起來則顯得微不足道。

四、對我國青年就業(yè)促進(jìn)工作的啟示與借鑒

(一)替代效果

替代效果(substitution effect)是針對特定性群體補貼的結(jié)果，勞動力區(qū)分為補貼與未補貼的勞工，使得雇主偏好聘用有補貼資格的勞工，從而排擠未受補貼的其他求職者的機會，可能引導(dǎo)企業(yè)傾向雇受補貼者以代替未受補貼勞工，從而會產(chǎn)生新的失業(yè)人員和社會問題。

為了避免替代性效應(yīng)的出現(xiàn)，薪資補貼方案對雇主所產(chǎn)生的誘因，必須被控制在一定范圍之內(nèi)。因此，特別要針對勞動市場上的弱勢群體，并且加強對用人單位的監(jiān)管，以防止濫用行為的出現(xiàn)。芬蘭政府規(guī)定領(lǐng)取薪資補助的企業(yè)，必須證明該工作機會是新開發(fā)的，且與受補貼員工簽訂長期合同，不得在補助期間的前后，有解雇其他相同工作性質(zhì)的員工的紀(jì)錄出現(xiàn)。

(二)絕對損失

絕對損失，方案政策的有無對于就業(yè)市場并無差別，因受補貼而有工作的勞工，即便沒有補貼方案，仍可自行找到工作。來自于增加公共支出，造成國家財政的負(fù)擔(dān)，從而造成社會資源的浪費。

(三)錯置效果

錯置效果，因具備申請資格的企業(yè)擁有雇傭補貼而增加生產(chǎn)力，但相對卻削弱沒有受補助之企業(yè)的競爭力，最終導(dǎo)致經(jīng)營績效不佳而裁員。針對特定群體或特定部門進(jìn)行薪資補貼，由于申請受到限制，將無法發(fā)揮從整體經(jīng)濟(jì)面來創(chuàng)造就業(yè)的功能，進(jìn)一步地說，也可能因為補貼特定的產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致投資決定上的扭曲。

(四)烙印效果

烙印效果，特定群體的補貼方案，將造成特定人口在雇主眼中被烙印化。烙印將對潛在雇主傳達(dá)負(fù)面的訊息，認(rèn)為補貼對象的生產(chǎn)力與工作動機不佳。以美國為例，從實驗研究中發(fā)現(xiàn)，用人單位的觀點普遍認(rèn)為，受直接稅制補貼與稅制抵免的勞工，必然比未受補貼者更難獲得就業(yè)機會。

若緊縮補助的適用對象，則將面對更大“烙印化”的風(fēng)險，反而再次傷害失業(yè)者。烙印效果應(yīng)可借由倡導(dǎo)薪資補貼方案的互助互惠性，以及從強調(diào)失業(yè)問題的結(jié)構(gòu)性因素上著手，并且在執(zhí)行面上搭配職前或在職訓(xùn)練，以矯正用人單位的刻板印象。

(五)抑制因素

抑制因素雇主故意維持員工的低薪水平，以符合補助方案中最高額度的補助資格，雇傭補貼方案會造成鼓勵雇主無效率地使用勞動力，畢竟成本完全不需要由企業(yè)本身來承擔(dān)。

五、結(jié)語

在青年的失業(yè)率高于整體平均失業(yè)率時，幫助青年就業(yè)的各項政策，可以作為企業(yè)雇傭新員工的動因，然而不可否認(rèn)其存在許多負(fù)面的經(jīng)濟(jì)效果，必需透過制度上的謹(jǐn)慎設(shè)計，消除在制度上可能產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)的風(fēng)險，例如絕對損失、替代效應(yīng)等以降低政策本身缺點所產(chǎn)生的副作用，來達(dá)到預(yù)期的效果。

[1] 國際勞工組織.2014年全球就業(yè)趨勢研究報告[EB/OL].[2014-06-21].http://www.ilo.org/global/research/global-reports/global-employment-trends/2014 /WCMS_233931/lang--en/index.htm.

[2] 新浪網(wǎng).2018年之前全球就業(yè)前景黯淡[EB/OL].http://finance.sina.com.cn/stock/usstock/c/20140120/211418018121.shtml.

[3] 葉祖欽，謝文，李易駿.他山之石可以攻玉：英國和法國的促進(jìn)青年就業(yè)政策[J].小區(qū)發(fā)展，2007(4).

[4] J. P. Martin: “What Works Among Active Labor Market Policies: Evidence from OECD Countries Experiences”,LaborMarketandSocialPolicyOccasionalPapers, No. 35. (Paris: OECD, 2000).

[5] 辛炳隆.積極性勞動市場政策的意涵與實施經(jīng)驗[J].就業(yè)安全，2003(1).

[6] 傅從喜.我國公共服務(wù)擴大就業(yè)計劃之再就業(yè)效果評析：從積極勞動市場的角度[J].社會政策與社會工作學(xué)刊，2006(1).

[7] 孫健忠.政府工作補助方案的形成、執(zhí)行與省思[J].小區(qū)發(fā)展，2009(4).

[責(zé)任編輯樂知]

2016-03-21

李冠文(1985- )，男，廣東湛江人，廣東工程職業(yè)技術(shù)學(xué)院助理研究員，法學(xué)學(xué)士，主要從事法治教育研究。

F249.1

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1671-8127(2016)04-0062-03