美國保險監(jiān)管之爭：聯(lián)邦統(tǒng)一監(jiān)管或各州獨立監(jiān)管？

許　閑　復(fù)旦大學(xué)中國保險與社會安全研究中心

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美國保險監(jiān)管之爭：
聯(lián)邦統(tǒng)一監(jiān)管或各州獨立監(jiān)管？

許閑復(fù)旦大學(xué)中國保險與社會安全研究中心

本文為2015年度中國保監(jiān)會部級研究重點課題“美國保險監(jiān)管行政審批制度研究”的階段性成果。

許閑，復(fù)旦大學(xué)中國保險與社會安全研究中心主任、復(fù)旦-加州大學(xué)當代中國研究中心（Fudan-UC Center）中方主任；中國保險學(xué)會常務(wù)理事、中國會計學(xué)會高級會員、財政部全國會計領(lǐng)軍學(xué)術(shù)（后備）人才、上海市保險學(xué)會中青年學(xué)術(shù)委員會主任；兼任德國歐洲經(jīng)濟研究中心（ZEW）研究員、韓國成均館大學(xué)（SKKU）訪問教授、留德華人經(jīng)濟學(xué)會海外顧問、美國圣地亞哥加州大學(xué)訪問學(xué)者等。

美國的保險監(jiān)管，向來是各個國家保險監(jiān)管改革參考和學(xué)習的范式。之所以學(xué)習美國，一方面是由于美國經(jīng)濟在全球一直扮演著領(lǐng)頭人的角色，加之美國保險市場發(fā)達、保險業(yè)發(fā)展歷史悠久。而且，世界上現(xiàn)代保險監(jiān)管的誕生地就在美國。不過，筆者認為中國保險監(jiān)管改革過程中參考美國經(jīng)驗必須慎重，最大的原因在于美國的保險監(jiān)管以各州獨立監(jiān)管為主，各州保險監(jiān)管實際上差異非常大。2008年金融危機以來，從聯(lián)邦層面對美國保險業(yè)進行統(tǒng)一監(jiān)管的呼聲越來越大，伴隨而來的便是美國境內(nèi)對聯(lián)邦統(tǒng)一監(jiān)管與各州獨立監(jiān)管的爭議。本文將主要討論聯(lián)邦統(tǒng)一監(jiān)管與各州獨立監(jiān)管孰優(yōu)孰劣，評述美國當前的保險監(jiān)管之爭。

一、美國保險監(jiān)管體系概述

美國保險監(jiān)管歷史悠久，迄今已有165年的歷史。1851年，美國新罕布什爾州（New Hamphire）率先成立保險署，開啟了美國保險監(jiān)管的歷史。由于現(xiàn)代保險監(jiān)管制度的重要標志是國家授權(quán)給專門的保險監(jiān)管機構(gòu)進行監(jiān)管，因此美國也被視為現(xiàn)代保險監(jiān)管制度的起源地。隨后，馬薩諸塞州（1855年）和紐約州（1859年）等相繼成立保險監(jiān)管機構(gòu)（Department of Insurance），逐漸形成了美國各州獨立監(jiān)管的保險監(jiān)管體系。聯(lián)邦層面并未設(shè)立全國性保險監(jiān)管機構(gòu)，而采用成立于1871年的美國州保險監(jiān)管官協(xié)會（National Association of Insurance Commissioners，NAIC），作為全國性保險監(jiān)管協(xié)商與合作的平臺。

以州政府為職權(quán)單位的保險監(jiān)管部門，主要監(jiān)管內(nèi)容包括對保險公司的營業(yè)執(zhí)照核發(fā)、保持必要償付能力監(jiān)管、財務(wù)監(jiān)管、審定保險產(chǎn)品費率的合理性、查處保險欺詐和不道德的市場行為、維護保險消費者權(quán)益等。各州保險監(jiān)管部門同時對償付能力不符合要求的保險公司進行市場退出的監(jiān)管，維護市場正常運行。NAIC作為各州共通性監(jiān)管事務(wù)的協(xié)處平臺，主要提供各項監(jiān)管規(guī)則的模型法（Model Laws），建設(shè)各項監(jiān)管所需相關(guān)資訊的IT數(shù)據(jù)處理平臺（保險公司財務(wù)數(shù)據(jù)監(jiān)管系統(tǒng)、保險市場管理信息平臺、保險公司證券類資產(chǎn)評級系統(tǒng)等），以及對美國保險業(yè)可能面臨的問題進行前瞻性研究，搭建各州保險監(jiān)管官交流平臺和對各州保險監(jiān)管官進行教育培訓(xùn)。

二、聯(lián)邦統(tǒng)一監(jiān)管的優(yōu)劣勢

支持聯(lián)邦統(tǒng)一監(jiān)管的意見一般都是反對各州獨立監(jiān)管的，他們認為各州獨立監(jiān)管對保險消費者權(quán)益的保護不力，聯(lián)邦統(tǒng)一監(jiān)管可以更好更有效率地實行全國范圍的保險監(jiān)管。聯(lián)邦統(tǒng)一監(jiān)管的兩大優(yōu)勢在于可以提供更有效率的成本和更加優(yōu)秀的監(jiān)管官。在目前的監(jiān)管體系下，美國不同州展業(yè)的保險公司必須適用不同州的監(jiān)管法律，這極大提高了各州監(jiān)管的人力物力投入以及保險公司自身應(yīng)對監(jiān)管的成本。支持聯(lián)邦統(tǒng)一監(jiān)管者認為，如果采用聯(lián)邦統(tǒng)一監(jiān)管，保險公司和政府都可以在統(tǒng)一的框架下對保險事務(wù)進行監(jiān)管，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟，從而使資源配置更加優(yōu)化。

主流的觀點都認為高素質(zhì)的監(jiān)管官有助于更好地推動行業(yè)的發(fā)展，因此支持聯(lián)邦統(tǒng)一監(jiān)管者認為另外一個重要的原因就是更高層級的監(jiān)管機構(gòu)（聯(lián)邦層面）可以招募到更有聲望、能力更強、熱情更高的保險監(jiān)管官員，并且通過這些優(yōu)秀的監(jiān)管官引導(dǎo)市場為消費者提供更低的成本和更好的服務(wù)。

不過，聯(lián)邦統(tǒng)一監(jiān)管也存在明顯的劣勢。美國保險業(yè)素來以產(chǎn)品創(chuàng)新為亮點，這很大程度上得益于各州獨立監(jiān)管上能夠特事特辦。如果采用聯(lián)邦統(tǒng)一監(jiān)管，將可能削弱保險公司的創(chuàng)新能力。同時，美國幅員遼闊，各州的文化習慣差異較大，采用大而全的統(tǒng)一監(jiān)管將可能忽略了不同州的實際情況，從而無法為消費者提供獨特的、針對性的保險需求和個體服務(wù)。

三、各州獨立監(jiān)管的優(yōu)劣勢

聯(lián)邦統(tǒng)一監(jiān)管的劣勢同時也是各州獨立監(jiān)管最大的優(yōu)勢。美國的東西部差異較大，鄉(xiāng)村地區(qū)與城市各不相同，不同州之間民眾的保險需求有著顯著的差異，州監(jiān)管的一大好處就是針對各州特別的保險需求進行行為監(jiān)管，不僅可以不波及其他州的保險運營，同時因為民眾針對性強更能夠有效避免逆向選擇。州監(jiān)管相對靈活性強，可以結(jié)合市場的發(fā)展隨時進行調(diào)整。

這種靈活的監(jiān)管政策調(diào)整以及針對性的保險監(jiān)管帶來的第二個優(yōu)勢就是現(xiàn)有的保險監(jiān)管體制有助于推動保險產(chǎn)品的創(chuàng)新。保險公司可以根據(jù)新的需求變化推出新的產(chǎn)品，而州監(jiān)管相對于聯(lián)邦統(tǒng)一監(jiān)管而言受限制的條件更少，不用擔心針對創(chuàng)新所進行的監(jiān)管調(diào)整可能帶來的風險對全國范圍的影響，從而保持了美國保險市場在全球的創(chuàng)新領(lǐng)先地位。同時，美國作為強調(diào)獨立民主的國家，許多人還認為州監(jiān)管的優(yōu)勢在于如果采用聯(lián)邦統(tǒng)一監(jiān)管，有時候保險政策的制定可能會從全國利益或經(jīng)濟發(fā)展的角度著眼，從而削弱了各州對本州保險業(yè)務(wù)監(jiān)管的權(quán)限，損害本州的利益。

各州獨立監(jiān)管的最大劣勢就是監(jiān)管成本巨大。美國目前擁有7200家保險公司，保險中介數(shù)量超過300萬家，這些機構(gòu)的市場準入、產(chǎn)品開發(fā)和費率的合理性審查、財務(wù)與市場監(jiān)管都需要各州分別獨立完成。根據(jù)統(tǒng)計，美國保險監(jiān)管所消耗的開支是英國保險監(jiān)管開支的19倍，但是保險市場卻只有英國保險市場的3倍；這個開支也是德國保險監(jiān)管開支的29倍，但是保險市場卻只有德國市場的5倍。由于各州的保險監(jiān)管存在差異，也有觀點認為這種差異無法給投保人帶來相同的保護，從而有失監(jiān)管的公平，持這種觀點的人進一步詬病美國各州獨立監(jiān)管無法在保險賠付、費率厘定、消費者歧視等方面給予投保人更加充分、系統(tǒng)和有效的保護。

四、未來美國保險監(jiān)管評述

未來美國保險監(jiān)管無非在三種模式中選擇其中的一種，即聯(lián)邦統(tǒng)一監(jiān)管、州獨立監(jiān)管、或者采用州與聯(lián)邦共同監(jiān)管的模式。聯(lián)邦統(tǒng)一監(jiān)管容易通過統(tǒng)一的監(jiān)管體系降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效率和實現(xiàn)統(tǒng)一的消費者保護；各州獨立監(jiān)管有助于鼓勵創(chuàng)新，針對性地提高監(jiān)管效用；州與聯(lián)邦共同監(jiān)管可以吸收兩者的優(yōu)點，但是卻容易帶來機構(gòu)臃腫、成本攀升、責任推委等弊端。

實際上美國保險監(jiān)管關(guān)于聯(lián)邦統(tǒng)一監(jiān)管和各州獨立監(jiān)管之爭忽視了幾大現(xiàn)實：首先，詬病當前以州政府為職權(quán)單位的保險監(jiān)管體系，認為聯(lián)邦統(tǒng)一監(jiān)管可以更好解決當前問題的說法只停留在理論層面的分析，實踐中將可能存在其他弊端或者不確定性；其次，針對目前美國保險監(jiān)管存在的不足，聯(lián)邦統(tǒng)一監(jiān)管并非獨一無二的解決方案，各州也可以通過更好的消費者保護、降低監(jiān)管成本等改革措施來提高保險監(jiān)管水平；再次，統(tǒng)一監(jiān)管只有對在不同州展業(yè)的美國保險公司而言才有意義，對于保險經(jīng)營范圍只限定在一個州內(nèi)的保險公司，聯(lián)邦統(tǒng)一監(jiān)管的改革會顯得意義不大。