以PPP模式整體打造新城鎮(zhèn)具極高挑戰(zhàn)性
——訪濟(jì)邦咨詢董事長(zhǎng) 張燎

文‖《上海國資》記者　陳怡璇

以PPP模式整體打造新城鎮(zhèn)具極高挑戰(zhàn)性
——訪濟(jì)邦咨詢董事長(zhǎng) 張燎

文‖《上海國資》記者陳怡璇

需要政府與企業(yè)提前就績(jī)效考核和增值分成機(jī)制問題達(dá)成共識(shí)

2015年12月18日財(cái)政部印發(fā)《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）》和《政府和社會(huì)資本合作綜合信息平臺(tái)運(yùn)行規(guī)程》兩大文件，PPP進(jìn)入了新階段。

PPP項(xiàng)目中的利益分成機(jī)制、定性和定量分析投資效果等規(guī)定得到進(jìn)一步明確，“物有所值”原則將幫助地方政府重新衡量PPP項(xiàng)目上馬的必要性。

“物有所值”是定量決策依據(jù)

《上海國資》：請(qǐng)介紹《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《指引》）出臺(tái)的意義？

張燎：《指引》進(jìn)一步完善了PPP項(xiàng)目前期論證的工具。過去，隨著PPP模式在實(shí)踐領(lǐng)域中得到廣泛應(yīng)用，采用PPP模式運(yùn)作的項(xiàng)目比例逐漸提高，而對(duì)PPP的關(guān)注重點(diǎn)也從該模式的簡(jiǎn)單融資功能向績(jī)效評(píng)估和公共監(jiān)管轉(zhuǎn)移。PPP模式不是一種融資模式，本質(zhì)上應(yīng)是與傳統(tǒng)公共采購模式相對(duì)應(yīng)的、一種替代性的公共基礎(chǔ)設(shè)施和相關(guān)服務(wù)的交付方式。

過去，狹義的PPP項(xiàng)目產(chǎn)出效果是針對(duì)項(xiàng)目的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、融資、運(yùn)營服務(wù)等直接產(chǎn)出，是結(jié)果導(dǎo)向的指標(biāo)。而廣義的PPP項(xiàng)目產(chǎn)出，即“物有所值”的原則，意味著與過去傳統(tǒng)政府承擔(dān)公共采購、參與投資與建設(shè)等全過程的模式相比，在社會(huì)資本方參與的模式下項(xiàng)目將產(chǎn)生不同的經(jīng)濟(jì)效益，由此確定哪一種方式效率更高、收益更好、成本更低。物有所值評(píng)價(jià)方法包括定性評(píng)價(jià)和定量評(píng)價(jià)兩種方式，用更加理性、客觀的方式進(jìn)行衡量。

2015年4月，財(cái)政部公布《財(cái)政承受能力論證指引》，與此次出臺(tái)的《指引》將互為補(bǔ)充，共同推進(jìn)。財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)是對(duì)一個(gè)地方政府是否有足夠財(cái)力支撐一個(gè)所承諾的PPP項(xiàng)目中的政府付款，而物有所值評(píng)價(jià)則是衡量一個(gè)項(xiàng)目是否有必要以PPP模式開展，提供定量決策的依據(jù)。

物有所值評(píng)價(jià)（VFM）和財(cái)政承受能力論證（FAA）可以看作項(xiàng)目按PPP模式運(yùn)作的可行性研究，由綜合部門如發(fā)改委、財(cái)政在一個(gè)區(qū)域/一級(jí)財(cái)政的層面上根據(jù)項(xiàng)目重要性、優(yōu)先度以及一定時(shí)期內(nèi)的財(cái)政承受力總盤子進(jìn)行綜合權(quán)衡和取舍更為合理。

《上海國資》：過去財(cái)政承受能力論證指引從具體操作層面來看，存在哪些難題？

張燎：首先，中長(zhǎng)期財(cái)政收入的預(yù)估是一個(gè)難題。其次，在政府以土地出讓收入作為對(duì)價(jià)支付的方式參與PPP項(xiàng)目投資時(shí)，政府向開發(fā)商支付的土地出讓收入并不包括在一般公共預(yù)算口徑中，而可能是在政府性基金預(yù)算中。

按照規(guī)定，每一年度全部PPP項(xiàng)目占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。然而通常來看，政府一般公共預(yù)算總量較低，如果按照一般預(yù)算總額作為計(jì)算分母的話，PPP項(xiàng)目將超過10%，因此，導(dǎo)致依靠土地出讓收入作為對(duì)價(jià)支付參與的PPP項(xiàng)目就很難通過財(cái)政承受能力指引的要求。這是目前財(cái)政承受能力論證過程中面臨的一個(gè)特殊難題，還有待制度規(guī)定的進(jìn)一步完善。

績(jī)效考核

《上海國資》：對(duì)于政府成片區(qū)的新型城鎮(zhèn)化改造項(xiàng)目，以PPP模式開展合作的案例較少。這種方式可能面臨哪些挑戰(zhàn)？

張燎：就目前而言，成片區(qū)的城鎮(zhèn)化PPP項(xiàng)目的確很少。從PPP的原理和理念看，由于最初針對(duì)的是公共事業(yè)的融資機(jī)制創(chuàng)新，例如基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目，過去政府通過財(cái)政支出負(fù)責(zé)建設(shè)公共事業(yè)時(shí)有財(cái)政績(jī)效考核，而在與社會(huì)資本合作的PPP項(xiàng)目中，將面臨的是確定邊界和產(chǎn)出效果的問題。

同理，成片區(qū)的城鎮(zhèn)化PPP項(xiàng)目無論對(duì)企業(yè)還是政府都具備極高挑戰(zhàn)性。首先是由于成片打造新型城鎮(zhèn)化項(xiàng)目大多體系復(fù)雜，期限長(zhǎng)，未來產(chǎn)出效益難以準(zhǔn)確衡量。其次，在新型城鎮(zhèn)化項(xiàng)目中，由于改造內(nèi)容包括公共產(chǎn)品和非公共產(chǎn)品，將經(jīng)營性、非經(jīng)營性等相關(guān)資產(chǎn)打包在一起，需清晰區(qū)分各自邊界，一事一議。

其三，如何在資產(chǎn)包中確認(rèn)公共資源作價(jià)，是否通過競(jìng)爭(zhēng)的方式確認(rèn)價(jià)格，這都是可能存在的難題，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是最合理公平的方式。

因此，需要政府與企業(yè)提前就績(jī)效考核和增值分成機(jī)制問題達(dá)成共識(shí)。

《上海國資》：如何量化評(píng)價(jià)一個(gè)新型城鎮(zhèn)化項(xiàng)目的“物有所值”？

張燎：量化評(píng)價(jià)新型城鎮(zhèn)化項(xiàng)目目前較為困難，實(shí)際上，即便對(duì)單個(gè)PPP項(xiàng)目來說，物有所值指引通過量化評(píng)價(jià)的方法依然存在較大困難。

一方面，尚未積累足夠的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)用來衡量?jī)煞N模式的比較值；另一方面，同一個(gè)PPP項(xiàng)目可以因?yàn)椴煌暮饬窟吔鐥l件而變化，并無絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)。

《上海國資》：從績(jī)效導(dǎo)向的角度看，在各類城鎮(zhèn)化PPP項(xiàng)目中，如何確定與社會(huì)資本方的績(jī)效考核指標(biāo)和激勵(lì)機(jī)制？有哪些具體指標(biāo)？

張燎：首先，確定一個(gè)技術(shù)導(dǎo)則來明確項(xiàng)目的考核指標(biāo)，這個(gè)技術(shù)導(dǎo)則最好是國家層面的，如果沒有，地方政府層面可以制定地區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)導(dǎo)則。例如，針對(duì)水體現(xiàn)狀而確定的，不同現(xiàn)狀的水體分別制定治理成效的考核指標(biāo)體系，并將治理成效的階段性和考核要求的漸變性相“掛鉤”；以及其他環(huán)境改善的指標(biāo)。

其次，產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入稅收等也可以當(dāng)作參考指標(biāo)。政府如果將績(jī)效指標(biāo)定得過高，社會(huì)資本將有所抵觸。在正式成交之前，實(shí)現(xiàn)供需雙方達(dá)成一致的交易條件之后，才有利于執(zhí)行。

其他績(jī)效指標(biāo)例如市民化、基本公共服務(wù)、公眾滿意度、產(chǎn)業(yè)融合度等，各指標(biāo)之間的關(guān)聯(lián)和權(quán)重比重需要明確。

再者，物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告亦可將作為績(jī)效評(píng)價(jià)的參考。

《上海國資》：PPP項(xiàng)目如何從一開始按照物有所值的理論做項(xiàng)目的前期評(píng)估？

張燎：過去PPP在沒有“物有所值”指引出臺(tái)之前，沒有定性和定量評(píng)價(jià)的硬性要求，無法根據(jù)“物有所值”理論來開展項(xiàng)目的前期評(píng)估以及決定是否開展PPP項(xiàng)目。

根據(jù)《指引》計(jì)算原則，PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的股權(quán)投資、運(yùn)營補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)和配套投入等各項(xiàng)財(cái)政支出責(zé)任的現(xiàn)值加總為PPP值（政府方凈成本現(xiàn)值）；而項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)凈成本、競(jìng)爭(zhēng)性中立調(diào)整值和項(xiàng)目全部風(fēng)險(xiǎn)成本加總為PSC值（公共部門比較值）。在前者小于后者時(shí)，有采用PPP模式的必要。不過，現(xiàn)實(shí)是，因?yàn)檫^去地方政府投資運(yùn)作的項(xiàng)目數(shù)據(jù)尚未列入，PSC數(shù)據(jù)很難統(tǒng)計(jì)和確定。

《上海國資》：大數(shù)據(jù)的建立對(duì)支撐PPP項(xiàng)目將帶來哪些利好？

張燎：數(shù)據(jù)庫的建立是第一步，但數(shù)據(jù)質(zhì)量更為重要。對(duì)于PPP項(xiàng)目的物有所值的基準(zhǔn)值，以及一些定量分析的樣本數(shù)量等，將對(duì)未來PPP項(xiàng)目的推進(jìn)帶來利好。數(shù)據(jù)庫積累可能要經(jīng)過2-3年時(shí)間。統(tǒng)計(jì)之后的數(shù)據(jù)如何公開以及開展數(shù)據(jù)挖掘和運(yùn)用也很重要。

可以肯定的是，并非項(xiàng)目的全部數(shù)據(jù)都會(huì)被錄入系統(tǒng)中，例如融資機(jī)構(gòu)和融資擔(dān)保方等相關(guān)信息可能沒有錄入，對(duì)外公開的數(shù)據(jù)也是有所選擇的，外界使用信息也有所限制，未來信息平臺(tái)使用方的需求應(yīng)逐漸完善。

建議建立一些數(shù)據(jù)之間的邏輯校核機(jī)制，互相之間搭建邏輯關(guān)系，將提升數(shù)據(jù)質(zhì)量。例如各子項(xiàng)目和加總的數(shù)據(jù)相一致。其次，結(jié)合項(xiàng)目數(shù)據(jù)建立督導(dǎo)機(jī)制，通過抽樣調(diào)查觀察異常數(shù)據(jù)。