管資本與出資人財務監(jiān)管的新定位

文‖葉勁松

管資本與出資人財務監(jiān)管的新定位

文‖葉勁松

引導企業(yè)實施“五位一體”的財務管理提升、強化審計檢查問題的整改、提升財務人員能力水平和職業(yè)精神

中共中央、國務院《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》（22號文）提出以管資本為主推進國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，要求國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)要準確把握依法履行出資人職責的定位，科學界定國有資產(chǎn)出資人監(jiān)管的邊界，建立監(jiān)管權力清單和責任清單，實現(xiàn)以管企業(yè)為主向以管資本為主的轉(zhuǎn)變。國務院辦公廳關于《加強和改進企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失的意見》（國辦發(fā)〔2015〕79號）（以下簡稱“79號文”），對管資本提出了四項任務，明確了監(jiān)管的重點和方法。出資人財務監(jiān)督工作是國資監(jiān)管的一項重要監(jiān)管內(nèi)容，必然需要按照管資本的要求重新確立其工作定位，并加快實現(xiàn)監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變。

管資本下出資人財務監(jiān)管特征

2003年，我國建立了以管人、管事、管資產(chǎn)相結(jié)合的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體系。12年來，圍繞上述定位，國務院國資委和各級地方國資委通過制度建設，基本形成了較為完整的監(jiān)管體系。其中，國務院國資委以主任令的形式出臺30多個，包括規(guī)劃投資、改制重組、產(chǎn)權管理、財務監(jiān)督、業(yè)績考核等方面，這些制度涵蓋了管人、管事、管資產(chǎn)的各方面，其中涉及財務監(jiān)管的制度占了相當大的比重，約10多個。

從2003年以來的制度建設實踐和“22號文”“79號文”提出的制度建設要求對照，兩者制度涉及的內(nèi)容基本相同。但由于兩者立足的監(jiān)督出發(fā)點不同，實質(zhì)上的監(jiān)管范圍、方式、手段等都會產(chǎn)生很大的變化。只有理解清楚其中的變化，才能真正把握好財務監(jiān)管的新定位。與財務監(jiān)管關系密切的特征包括以下幾個方面。

管資本下，對出資人監(jiān)管要求是有層次、有重點的監(jiān)管。一方面，看層次。改革意見提出了三個歸位（將依法應由企業(yè)自主經(jīng)營決策的事項歸位于企業(yè)，將延伸到子企業(yè)的管理事項原則上歸位于一級企業(yè)，將配合承擔的公共管理職能歸位于相關政府部門和單位）；另一方面，看重點。改革意見提出加強對國有企業(yè)權力集中、資金密集、資源富集、資產(chǎn)聚集等重點部門、重點崗位和重點決策環(huán)節(jié)的監(jiān)督。而目前，有些事項的監(jiān)管過于寬泛，缺少重點。如財務預算管理中，全套報表有幾百個指標，但什么是重點審核內(nèi)容沒有明確的指引。

管資本下，對出資人監(jiān)管要求是管目標、管底線。改革意見提出重點管好國有資本布局、規(guī)范資本運作、提高資本回報、維護資本安全。先看管目標，管好國有資本布局、提高資本回報，需要國資監(jiān)管機構(gòu)向企業(yè)提出總體目標要求。企業(yè)依據(jù)總體目標提出細化目標，實現(xiàn)的途徑和方式等是企業(yè)決策范圍的事項。再看管底線，規(guī)范資本運作、維護資本安全就是底線管理。如國資監(jiān)管機構(gòu)依據(jù)風險程度作為企業(yè)發(fā)債審批的條件就是底線監(jiān)管。

管資本下，對出資人監(jiān)管要求是強內(nèi)部、借外部。改革意見非常強調(diào)加強企業(yè)的內(nèi)部監(jiān)督機制，同時協(xié)同外部監(jiān)管與社會監(jiān)管力量。首先是強內(nèi)部，對國資監(jiān)管機構(gòu)而言，并不是不管不問，需起到積極推動和促進的作用。如企業(yè)董事會建設、推進財務總監(jiān)委派、引導企業(yè)完善內(nèi)部管理等。其次，借外部，就是充分運用監(jiān)事會、外部審計、巡視檢查等成果，并形成合作機制。

管資本下，對出資人監(jiān)管要求是循市場、強事后。改革意見強調(diào)要創(chuàng)新監(jiān)管手段和方法，突出表現(xiàn)在國資監(jiān)管機構(gòu)的行權方式上。循市場，就是依據(jù)現(xiàn)代公司治理架構(gòu)，透過股東的行權模式，去參與決定公司的重大事項，是發(fā)揮出資人權利的主通道。另一方面，以企業(yè)信息披露方式了解企業(yè)的發(fā)展情況。強事后，就是盡可能減少事前的審批事項，事前審批只限定在國家法律法規(guī)對國有企業(yè)的特別事項決策上，如國家統(tǒng)一開展的清產(chǎn)核資，企業(yè)的發(fā)債審批上。事后的強化就是加大運用檢查、審計、預警等手段，并強化對問題的整改和風險的應對。

管資本下財務監(jiān)管的新定位

2003年以來，出資人財務監(jiān)管工作已形成了以財務基礎管理、重大財務事項監(jiān)管、財務風險管控等監(jiān)管體系。依照前文所述的四個方面的監(jiān)管特征，對出資人財務監(jiān)管做出了新的調(diào)整和定位，樹立三大工作定位：促進企業(yè)持續(xù)發(fā)展的預算管控體系，防范重大財務風險的監(jiān)督體系，推動企業(yè)財務管理提升的工作體系。

——促進企業(yè)持續(xù)發(fā)展的預算管控體系

管資本需要管目標、有層次。管目標，除了管企業(yè)規(guī)劃目標，出資人可以審核和決定的企業(yè)最為詳細、最為全面、最小時間跨度的就是企業(yè)年度財務預算報告。同時，國有資本經(jīng)營預算是出資人主動發(fā)揮目標導向作用的重要手段。

充分發(fā)揮企業(yè)財務預算的抓手作用。企業(yè)預算是企業(yè)各項活動的安排計劃，是全面預算管理的量化體現(xiàn)，是業(yè)財聯(lián)動的結(jié)果。預算編制前，出資人應結(jié)合分類管理，提出主要任務目標。預算編制要反映企業(yè)業(yè)務量、資產(chǎn)及股權投入分布、融資成本等指標，強調(diào)經(jīng)營預算、投融資預算等與財務預算的銜接。出資人對預算審核應突出重點，以企業(yè)發(fā)展導向、風險導向、結(jié)果導向為主要方向。預算執(zhí)行中通過動態(tài)監(jiān)測和風險預警，及時提出意見和建議。

充分發(fā)揮國有資本經(jīng)營預算的導向作用。國有資本經(jīng)營預算是出資人推動國有資本布局調(diào)整的有力手段。國有資本經(jīng)營預算可以通過“收”與“支”兩種通道對國有資本布局進行引導?？梢酝ㄟ^制定預算中長期規(guī)劃，對收益收繳和支出進行長期預測與安排，建立對重大項目的持續(xù)支持機制，提高預算的前瞻性和預見性。

充分發(fā)揮財務決算的監(jiān)管評價作用。審核企業(yè)財務決算是出資人的基本權力，是管資本的基礎。財務決算的審核應圍繞出資人關注的重大事項，如預算執(zhí)行、土地等重大資產(chǎn)變化、會計制度的重大變化等。出資人應掌握決算審計中介機構(gòu)委托的主導權，包括直接委托（獨資企業(yè)）、參與表決（多元企業(yè)）市場化手段。應探索多種評價手段，包括經(jīng)濟增加值、績效評價、對標分析等，對企業(yè)的運行情況進行評價，并提出建議。

——防范重大財務風險的監(jiān)督體系

管資本需要管底線、管重點。堅持增強活力和強化監(jiān)管相結(jié)合，以監(jiān)管權力清單和責任清單為邊界，圍繞“真實性底線和風險底線”兩個底線，加強關鍵環(huán)節(jié)、關鍵領域的監(jiān)管，發(fā)揮出資人財務監(jiān)督和企業(yè)內(nèi)、外部監(jiān)督的協(xié)同作用，提升財務監(jiān)管效能和水平。

首先，基礎監(jiān)管全覆蓋。突出財務決算綜合效應，夯實財務的真實性監(jiān)管。發(fā)揮財務決算的綜合反映、檢查監(jiān)督、分析診斷功能，督促企業(yè)規(guī)范財務核算基礎管理，加強對虧損企業(yè)、重大損失、特殊業(yè)務和金融市場等的風險排查和應對，開展財務分析并提供決策支持；開展財務決算專項檢查復核，對出資人關注的不良資產(chǎn)、境外資產(chǎn)、資金、土地等重點事項做好專項檢查，形成專項檢查報告和整改要求；抓好決算審計、專項檢查整改工作的落實，圍繞年度決算審計、不良資產(chǎn)專項檢查、境外專項檢查以及巡視等發(fā)現(xiàn)的問題，加強整改落實。

其次，重點監(jiān)管要突出。厘清出資人關注的重要領域和關鍵環(huán)節(jié)，圍繞不良資產(chǎn)、境外資產(chǎn)兩類關鍵資產(chǎn)，改制財務審計、企業(yè)發(fā)債兩個關鍵環(huán)節(jié)，債務風險和盈利風險兩類關鍵風險等加強重大財務事項的監(jiān)管，并覆蓋到重點子企業(yè)。

不良資產(chǎn)和境外資產(chǎn)是目前國有企業(yè)最易產(chǎn)生流失風險的兩個領域。不良資產(chǎn)檢查主要圍繞核銷的合規(guī)性檢查、長期未清理的資產(chǎn)減值及原因分析，以及資產(chǎn)損失嚴格責任追究等促進不良資產(chǎn)的規(guī)范管理；境外資產(chǎn)檢查重點圍繞境外資產(chǎn)監(jiān)管制度的落實，梳理典型案例，研究境外投資前、投資后關鍵環(huán)節(jié)的管理規(guī)則。同時結(jié)合境外專項檢查等推進境外監(jiān)管全覆蓋。

改制審計是防止國資流失的關鍵環(huán)節(jié)，改制審計重點是圍繞改制審計委托主體、改制資產(chǎn)邊界界定、審計報告披露以及改制后企業(yè)持續(xù)跟蹤事項等加強監(jiān)管。發(fā)債審批是控制企業(yè)債務風險的關鍵環(huán)節(jié)，發(fā)債審批工作要嚴格按照企業(yè)預算安排和財務風險提示開展加強債務和資金風險控制。

控制企業(yè)債務風險重點是要關注企業(yè)資產(chǎn)負債率紅燈以及瀕臨紅燈的情況，防止企業(yè)追求超出自身承受能力，發(fā)展速度過快擴張債務規(guī)模；盈利風險重點關注主業(yè)經(jīng)營持續(xù)為負、產(chǎn)生重大虧損的風險事件等情況。繼續(xù)通過印發(fā)財務風險預警書、加強歷史風險事件的持續(xù)跟蹤，督促企業(yè)積極應對和化解風險。

再次，推動監(jiān)管協(xié)同。出資人要充分依托國家審計、專業(yè)監(jiān)管部門、社會審計、信用評價等力量和成果，綜合和集成各方信息，以市場化的監(jiān)管手段提升監(jiān)管的效率和效能。擴大社會中介機構(gòu)參與國有企業(yè)審計的范圍。除了財務決算審計外，推動內(nèi)部控制評價、財務評價報告的全覆蓋。在重大財務事項監(jiān)管中如境外資產(chǎn)、不良資產(chǎn)、風險管理等，可更多引入中介機構(gòu)參與。

積極推動社會監(jiān)管，大力推進國有企業(yè)的信息公開。以上市公司公開要求為目標，拓展信息公開的范圍和程度，并推進二、三級企業(yè)的信息公開。

——推動企業(yè)財務管理提升的工作體系

管資本需要推動企業(yè)內(nèi)部管理的不斷完善，沒有基礎的強化，監(jiān)管部門只能是疲于應付。在提升企業(yè)財務管理提升中，國資監(jiān)管機構(gòu)應從引導企業(yè)實施“五位一體”的財務管理提升、強化審計檢查問題的整改、提升財務人員能力水平和職業(yè)精神等方面加以推進。

實施“五位一體”的財務管理提升。管資本的基礎是強內(nèi)部。2010年起，上海市國資委逐步形成了“五位一體”財務管理提升的工作目標。包括全面預算管理、資金集中管理、財務風險預警、內(nèi)控制度建設和財務信息化建設，并圍繞“五位一體”的內(nèi)容建立了評價標準。

強化問題整改和風險的應對。審計、檢查、預警等工作中發(fā)現(xiàn)問題和風險，企業(yè)要有積極的、持續(xù)的響應應對機制，確保問題和風險得到徹底的解決。這也是出資人管資本的基本目標和落腳點。出資人應建立清單制度、銷號制度和驗收制度，形成從發(fā)現(xiàn)問題到解決問題的閉環(huán)。企業(yè)應把問題的整改和風險的應對作為企業(yè)推動改革、提升經(jīng)營管理水平的重要突破口。

提升財務人員能力管理水平。隨著企業(yè)財務信息化水平的不斷提升，大量的日常核算、定量監(jiān)管均可通過信息技術得以實現(xiàn)，出資人應以財務總監(jiān)（總會計師）委派為重要手段，推進人才隊伍的梯度建設。

新定位與現(xiàn)有工作的銜接

管資本是深化國有企業(yè)改革的重大舉措，財務監(jiān)管的新定位是管資本的重要組成部分。實現(xiàn)新定位需要與各項改革配合聯(lián)動才能使工作有序協(xié)調(diào)推進，防止工作上的脫節(jié)形成監(jiān)管新的盲區(qū)。

與企業(yè)的改革配套進行。目前，國有企業(yè)的組織形式、治理方式等存在著很大的差異，不能搞一刀切，出資人要有選擇、有步驟地切換監(jiān)管方式。根據(jù)企業(yè)分類監(jiān)管的要求，不同類的企業(yè)的改革方向也有差異。對于市場化程度高的競爭類企業(yè)（商業(yè)類）企業(yè)，在監(jiān)管重點選擇上要更聚集，在監(jiān)管方式選擇上要更市場化。而功能類、公共服務類（公益類）企業(yè)，出資人直接監(jiān)管的內(nèi)容和手段會更多一些。

與企業(yè)的內(nèi)部管理提升配套進行。出資人財務監(jiān)管要管少、管精、管好，企業(yè)內(nèi)部就要管細、管全、管到位。企業(yè)“五位一體”財務管理提升是內(nèi)部管理配套的重要標志。出資人可以對企業(yè)財務管理提升情況有一個基本評價，符合一定標準的即可采用新的監(jiān)管方式。達不到的，要以一定的監(jiān)管措施進行彌補。如加大檢查的范圍和頻度。當前國資委對境外資產(chǎn)的全覆蓋檢查，實際上就是回應了企業(yè)境外監(jiān)管薄弱的問題。

與國資各項監(jiān)管改革配套進行。管資本是整個監(jiān)管體系改革，財務監(jiān)管的新定位要服從于、服務于整體監(jiān)管體系調(diào)整改革的推進。財務監(jiān)管工作與規(guī)劃投資、產(chǎn)權管理、業(yè)績考核等改革密切相關，有些工作是前后環(huán)節(jié)關系，在監(jiān)管范圍、監(jiān)管方式的調(diào)整方向、調(diào)整步驟上需要協(xié)調(diào)協(xié)同。如在企業(yè)改制的工作的監(jiān)管上，“把三關”（方案決策、審計評估、產(chǎn)權交易）是一個統(tǒng)一的監(jiān)管過程，相關監(jiān)管制度要配套制定，配套落實。

（作者單位：上海市國資委）