PPP 項(xiàng)目困境：政府擔(dān)心民企跑路 民企憂慮政府不履約

PPP 項(xiàng)目困境：政府擔(dān)心民企跑路 民企憂慮政府不履約

正在全國(guó)掀起的一輪針對(duì)民間投資政策落實(shí)問(wèn)題的專項(xiàng)督查中，政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式的推進(jìn)是督查的焦點(diǎn)之一。在地方政府推出總投資額超9萬(wàn)億的8000多個(gè) PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本尤其是民間資本真正介入不太積極一直困擾著官方。

5月25日，國(guó)務(wù)院第八督查組組長(zhǎng)、水利部副部長(zhǎng)矯勇在對(duì)江蘇民間投資政策落實(shí)專項(xiàng)督查結(jié)束后稱，部分民營(yíng)企業(yè)對(duì)國(guó)家鼓勵(lì)民間資本投入的優(yōu)惠政策獲得感還不強(qiáng)，有些PPP 項(xiàng)目設(shè)定門檻較高。

這只是民間資本介入 PPP 項(xiàng)目困難的冰山一角。PPP 專家、大岳咨詢總經(jīng)理金永祥表示，由于 PPP 項(xiàng)目投資額大且涉及公共服務(wù)領(lǐng)域，出于信任，地方政府在篩選社會(huì)資本時(shí)優(yōu)先考慮國(guó)企或民營(yíng)上市公司，一些項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)中通過(guò)排他性條款自動(dòng)過(guò)濾民企。而考慮到 PPP 項(xiàng)目回報(bào)率低，且擔(dān)憂政府不兌現(xiàn)承諾等問(wèn)題，一些民資也多在觀望。

PPP 門檻設(shè)計(jì)不合理

一直以來(lái)，公共服務(wù)往往由政府部門及其下屬單位、企業(yè)提供，不同區(qū)域間難以相互進(jìn)入，而且在同一區(qū)域的不同行業(yè)領(lǐng)域，民營(yíng)企業(yè)甚至是其他行業(yè)領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)也很難進(jìn)入。

中央希望推廣 PPP 模式來(lái)打破民間資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的“玻璃門、彈簧門、旋轉(zhuǎn)門”，大幅拓展社會(huì)資本的發(fā)展空間，激發(fā)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活力。

自2014年以來(lái)，中國(guó)掀起一場(chǎng) PPP 熱潮，項(xiàng)目數(shù)量和金額呈現(xiàn)爆炸式增長(zhǎng)。

根據(jù)財(cái)政部 PPP 中心數(shù)據(jù)，截至5月12日，全國(guó)各地政府推出 PPP 項(xiàng)目8043個(gè)，項(xiàng)目金額達(dá)93103億元，兩年前這兩個(gè)數(shù)字為0。

不過(guò)項(xiàng)目落地不盡如人意。這8000多個(gè)項(xiàng)目中，真正落地的項(xiàng)目比率只有約22%，另外78% 的項(xiàng)目還在識(shí)別階段。

今年一季度，民間投資增速罕見(jiàn)大幅下滑，為此國(guó)務(wù)院首次組織督查組對(duì)民間政策落地情況進(jìn)行專項(xiàng)督查，其中之一就是重點(diǎn)督查 PPP 模式是否存在政策不完善、機(jī)制不科學(xué)、承諾不兌現(xiàn)等問(wèn)題。

針對(duì)上述督查組反映的 PPP 項(xiàng)目設(shè)定門檻高的問(wèn)題，金永祥認(rèn)為，PPP 項(xiàng)目應(yīng)該有與項(xiàng)目相適應(yīng)的門檻，太低或太高都不行。

“河南有一個(gè)幾十億的 PPP 項(xiàng)目，由于門檻設(shè)計(jì)過(guò)低，最終選了一個(gè)資產(chǎn)只有幾個(gè)億的民企，這家民企無(wú)法獲得金融機(jī)構(gòu)貸款，導(dǎo)致這個(gè)項(xiàng)目沒(méi)法推進(jìn)?！苯鹩老榉Q。

金永祥表示，在選擇社會(huì)資本時(shí)，地方政府優(yōu)先考慮國(guó)企是比較普遍的現(xiàn)象，除了信任之外，長(zhǎng)達(dá)幾十年的項(xiàng)目運(yùn)作中若出現(xiàn)問(wèn)題，地方政府更容易與國(guó)企溝通。不過(guò)為國(guó)企“量身定做”PPP 項(xiàng)目現(xiàn)象并不普遍，但一些項(xiàng)目方案通過(guò)排他性條款來(lái)選擇特定企業(yè)則有一定普遍性。

PPP 項(xiàng)目多在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，不少項(xiàng)目動(dòng)輒投資幾十億甚至幾百億，資金實(shí)力強(qiáng)的國(guó)企和大型民企更容易介入。在上述8000多個(gè) PPP 項(xiàng)目中，真正執(zhí)行的369個(gè)項(xiàng)目中，國(guó)企簽約項(xiàng)目數(shù)量199個(gè)，略多于民企，但簽約金額卻占總金額大頭（73%）。

由于 PPP 項(xiàng)目所在的社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域回報(bào)率較低，據(jù)了解，目前盈利較好的 PPP 項(xiàng)目預(yù)期收益率普遍為8%～9%，而一般性項(xiàng)目預(yù)期收益率在5% 左右。這和民企追逐高額利潤(rùn)的戰(zhàn)略相沖突，民企多對(duì) PPP 項(xiàng)目觀望。

相互信任成關(guān)鍵

金永祥認(rèn)為，政府對(duì)一些民企不信任，擔(dān)心民企違約，政府兜底，因此更傾向選擇國(guó)企和民營(yíng)上市公司。

“多年前，山東某地政府委托一家民企運(yùn)營(yíng)當(dāng)?shù)毓嵩O(shè)施，后來(lái)由于煤價(jià)上漲這家企業(yè)就直接跑路了，市政府不得不接下這個(gè)爛攤子。所以涉及幾十年公共服務(wù)領(lǐng)域設(shè)施，政府對(duì)民企很謹(jǐn)慎?！苯鹩老榉Q。

在當(dāng)前反腐重壓下，PPP 項(xiàng)目涉及金額巨大，地方政府官員選擇民企也面臨楊遠(yuǎn)見(jiàn)所稱的“道德風(fēng)險(xiǎn)質(zhì)疑”。

一位不愿透露姓名的 PPP 領(lǐng)域資深人士表示，“在篩選社會(huì)資本時(shí)，政府官員依規(guī)合法地選擇民企沒(méi)什么問(wèn)題，但一些官員擔(dān)心這樣會(huì)不會(huì)把以前的事帶出來(lái)，所以有些官員刻意回避了。如何使地方官員放下以前的擔(dān)子或顧慮對(duì)推動(dòng)民資進(jìn)入 PPP 領(lǐng)域很重要。”

同樣，企業(yè)尤其是民企對(duì)政府能否在項(xiàng)目期間兌現(xiàn)承諾也充滿擔(dān)憂。

財(cái)政部金融司司長(zhǎng)孫曉霞曾表示，一些社會(huì)資本也還在觀望。社會(huì)資本特別是民營(yíng)企業(yè)，參與 PPP 項(xiàng)目的積極性還不高。尤其是 PPP 模式的合同期限比較長(zhǎng)，往往跨越幾屆政府，民間資本對(duì)政府能不能按合同履約，缺乏信心。

財(cái)政部副部長(zhǎng)張少春在去年貫徹落實(shí) PPP 指導(dǎo)意見(jiàn)全國(guó)電視電話會(huì)議上稱，“從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，重諾履約的市場(chǎng)環(huán)境，是順利開(kāi)展 PPP 的前提和保障。與真正的 PPP 項(xiàng)目相比，過(guò)去我國(guó)許多政企合作項(xiàng)目都是‘形似而神不似’，一定程度上在于政府沒(méi)有作為平等的參與者，缺少‘契約精神’。比如，一些地方政府把社會(huì)資本‘圈進(jìn)來(lái)’之后，對(duì)所做承諾兌現(xiàn)不到位?！?/p>

此次國(guó)務(wù)院專項(xiàng)督查中，PPP 合同承諾不兌現(xiàn)是督查的一大重點(diǎn)。

為了加強(qiáng)政府履約能力，財(cái)政部正在加快推進(jìn) PPP 立法來(lái)保障社會(huì)資本合法權(quán)益，而國(guó)家發(fā)改委也正加快推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)立法，來(lái)為民間投資“保駕護(hù)航”。此外，為了約束地方政府違約行為，財(cái)政部正研究建立上級(jí)財(cái)政對(duì)下級(jí)財(cái)政的結(jié)算扣款機(jī)制，以保障社會(huì)資本的合法權(quán)益。

來(lái)源：第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)