漸進(jìn)性開放：基層治理轉(zhuǎn)型的新趨勢

尹浚汀

（西華大學(xué)馬克思主義學(xué)院，四川　成都　610039）

漸進(jìn)性開放：基層治理轉(zhuǎn)型的新趨勢

尹浚汀

（西華大學(xué)馬克思主義學(xué)院，四川成都610039）

當(dāng)前，中國基層治理轉(zhuǎn)型中呈現(xiàn)出一種新的趨勢---治理過程的漸進(jìn)性開放。這種新趨勢在中國政治轉(zhuǎn)型的過程中出現(xiàn)有其特定的歷史必然性。剖析這一新趨勢之下所面臨的治理難題，并提出破解之策是有效實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵。

基層治理；轉(zhuǎn)型；漸進(jìn)性；治理現(xiàn)代化

基層治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要基石，國家治理現(xiàn)代化的宏偉藍(lán)圖終究要展現(xiàn)在基層治理現(xiàn)代化的大背景下。當(dāng)前，中國基層治理轉(zhuǎn)型升級的過程中呈現(xiàn)出一種新的趨勢與發(fā)展?fàn)顟B(tài)，就是基層治理過程的漸進(jìn)性開放趨勢。分析這種漸進(jìn)性開放新趨勢之下國家所面臨的治理難題，并提出相應(yīng)的破解之策，是我們實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在。

一、中國基層治理轉(zhuǎn)型中漸進(jìn)性開放新趨勢出現(xiàn)的必然性

漸進(jìn)性開放新趨勢是指中國基層治理轉(zhuǎn)型的政治過程中，基層治理過程的逐步對外開放，即基層政治結(jié)構(gòu)及其權(quán)力運(yùn)作模式在解除思想、制度等因素限制基礎(chǔ)上，由封閉式的內(nèi)部循環(huán)逐漸走向開放式的內(nèi)外聯(lián)動(dòng)（官方與民間）的一種趨勢與狀態(tài)。這種趨勢主要強(qiáng)調(diào)基層治理對民眾和社會(huì)的開放，涉及到基層治理理念、基層治理主體、基層治理制度、基層治理方式、基層治理評估等方面的對外開放。這實(shí)質(zhì)上是一種漸進(jìn)性的放權(quán)過程，也就是“還政于民”和“還權(quán)于社會(huì)”的過程。這種新趨勢出現(xiàn)有其特定的歷史必然性。

（一）對中國社會(huì)兩種治理傳統(tǒng)的深刻反思

新中國成立到改革開放初期，我國社會(huì)上存在著兩大有深遠(yuǎn)影響力的社會(huì)治理傳統(tǒng)，一種是過去兩千多年封建歷史所塑造的封建“皇權(quán)專制—差序格局”治理傳統(tǒng)［1］，其典型特點(diǎn)是以統(tǒng)治為目的，實(shí)行高度的集權(quán)與專制。另一種是建國以后我們沿襲前蘇聯(lián)的社會(huì)管理模式所形成的“全能主義”政治管制傳統(tǒng)，這種治理傳統(tǒng)以政黨（中國共產(chǎn)黨）高度掌控國家經(jīng)濟(jì)、文化、政治、社會(huì)等一切權(quán)力為核心，對社會(huì)進(jìn)行全面管制。多年來，這兩種傳統(tǒng)的社會(huì)治理方式相互交織在一起，前者以根植于中華民族文化、血脈和性格中根深蒂固的觀念形式潛移默化地發(fā)揮著作用，后者則以國家制度的實(shí)踐形式直接促使社會(huì)產(chǎn)生變革，二者共同影響著中國社會(huì)的改革與變遷。

不可否認(rèn)，這兩種社會(huì)治理傳統(tǒng)確實(shí)在新中國建國初期積貧積弱、內(nèi)憂外患的狀況下發(fā)揮了其應(yīng)有的巨大歷史作用，如有效整合、動(dòng)員全國人民集中力量進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)、結(jié)束國內(nèi)分裂和一致應(yīng)對外敵入侵，等等。但是，單方面依靠民眾對（政黨）領(lǐng)袖的信仰崇拜所建構(gòu)起來的治理合法性，在遇到這種治理傳統(tǒng)本身所具有的強(qiáng)烈的“人治”色彩后，又很快被消解。因而，這兩種治理傳統(tǒng)所附帶的權(quán)力高度集中、行政化色彩過于濃重、橫向民主不夠等弊端很快在后來的改革進(jìn)程中顯露出來，并嚴(yán)重阻礙了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)健康發(fā)展。尤其是隨著改革開放的不斷深入以及由此牽動(dòng)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面的全面轉(zhuǎn)型，更對這兩大社會(huì)治理傳統(tǒng)的適應(yīng)性形成了根本挑戰(zhàn)。

（二）對西方國家地方治理經(jīng)驗(yàn)的有益借鑒

以英美為例，英國在改變福利時(shí)代的政府全能主義管理模式時(shí)，通過出售的方式將原來地方政府所承擔(dān)的職能轉(zhuǎn)交給私人企業(yè)承擔(dān)，將原來由地方政府提供的某些服務(wù)通過市場化的方式運(yùn)作承包出去；（1）美國進(jìn)行了一系列州一級的行政體制改革：一是確認(rèn)政府作為組織、協(xié)調(diào)和管理者而非單一服務(wù)提供者的角色，積極展開與私人企業(yè)、非營利組織等之間的合作。二是突破束縛行政效率和導(dǎo)致官僚主義的繁規(guī)陋習(xí)，簡化辦事規(guī)則和程序。三是破除行政機(jī)構(gòu)本位主義和對上級機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、利益集團(tuán)負(fù)責(zé)的傳統(tǒng)思維，通過社區(qū)調(diào)查、聯(lián)系走訪等方式為公眾提供適合的服務(wù)，滿足他們的需求。四是改革等級分明、層次過多、權(quán)力集中的行政管理體制，把權(quán)力直接下放到基層機(jī)構(gòu)，此外也把社區(qū)有關(guān)事務(wù)管理授權(quán)給社區(qū)組織，讓社區(qū)居民普遍參與社區(qū)管理。五是引入企業(yè)經(jīng)營中的“成本效益原則”，建立企業(yè)型政府（2），等等。

雖然西方國家在地方治理變革上因各國國情不同而呈現(xiàn)出很大差異，但變革趨勢如出一轍。一是各國大都圍繞地方自治、地方分權(quán)、非官僚化、市場化等進(jìn)行改革；二是各國都采取了一種漸進(jìn)式的改革路徑。例如瑞典的自由城鎮(zhèn)改革從開始到實(shí)施經(jīng)歷了9年時(shí)間，德國和美國在沒有觸動(dòng)地方政府的基本框架下作出的局部改革，這都為我國基層治理轉(zhuǎn)型提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。

（三）對我國現(xiàn)實(shí)國情和人類治道變革規(guī)律的正確把握

基層治理轉(zhuǎn)型中的漸進(jìn)性開放新趨勢是正確認(rèn)識、理解和把握中國現(xiàn)實(shí)國情以及人類治道變革規(guī)律的必然結(jié)果。

一方面，從中國的現(xiàn)實(shí)國情看，我國是一個(gè)地大物博人口眾多的超級巨型體，治理的難度可想而知，加上長期以來區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不均衡，大大增加了改革和治理轉(zhuǎn)型的難度及成本。尤其是當(dāng)前社會(huì)正面臨急劇轉(zhuǎn)型，各種復(fù)雜的社會(huì)問題集中涌現(xiàn)，諸如貪污腐敗、既得利益集團(tuán)壯大等，更是把改革和治理轉(zhuǎn)型的風(fēng)險(xiǎn)提到了前所未有之高度。面對種種復(fù)雜因素，過去那種單方面依靠黨和政府的治理方式，已無法滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展要求。因而，既要保證基層社會(huì)的穩(wěn)定和良性運(yùn)作，把改革和治理轉(zhuǎn)型的風(fēng)險(xiǎn)降到最低，又要適應(yīng)基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展形勢，就必須摒棄那種“休克式”的激進(jìn)變革方式，轉(zhuǎn)而以一種漸進(jìn)性的開放方式出現(xiàn)。

另一方面，從人類治道變革的規(guī)律看，我國基層治理轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的漸進(jìn)性開放趨勢，正是對人類由統(tǒng)治向治理變革的政治文明演變規(guī)律的順應(yīng)和把握。其中，開放是治理區(qū)別于統(tǒng)治的核心特征。俞可平先生把統(tǒng)治與治理的區(qū)別概括為：“一是權(quán)威主體不同。治理的主體除了政府之外，還包括一切非政府的公共機(jī)構(gòu)、私人機(jī)構(gòu)等，而統(tǒng)治的權(quán)威主體則必須是政府；二是權(quán)力運(yùn)行向度不同。統(tǒng)治的權(quán)力運(yùn)行方式是自上而下的單一運(yùn)行向度，而治理則是上下互動(dòng)的多元向度。［2］”因而，治理是比統(tǒng)治更加開放、更加民主，更符合人們利益訴求的一種包容性更強(qiáng)的互動(dòng)過程，它體現(xiàn)的是人類政治文明的更高層次。漸進(jìn)性開放的新趨勢正順應(yīng)了這樣的變革規(guī)律和開放原則。

二、漸進(jìn)性開放新趨勢下中國基層治理面臨的現(xiàn)實(shí)困境

漸進(jìn)性開放新趨勢下，中國基層治理轉(zhuǎn)型有其得天獨(dú)厚的優(yōu)勢，如有利于保持基層社會(huì)的穩(wěn)定、有利于促進(jìn)基層現(xiàn)代治理要素的積累，等等。但同樣也面臨嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)困境。

自2005年來,普惠金融受到國際社會(huì)的廣泛關(guān)注和高度重視,聯(lián)合國和G20國家領(lǐng)導(dǎo)人對普惠金融的研究和推廣給予了大力支持。許多機(jī)構(gòu)系統(tǒng)地總結(jié)了普惠金融的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),指出:普惠金融需要各國政府在政策、軟硬件基礎(chǔ)設(shè)施上發(fā)揮主導(dǎo)作用和促進(jìn)作用,并在實(shí)施的過程中，提供各種服務(wù)產(chǎn)品，除了儲(chǔ)蓄、匯兌、期權(quán)外,還有保險(xiǎn)、貸款等。在追求商業(yè)利益與履行社會(huì)責(zé)任之間保持平衡。

（一）容易形成求穩(wěn)拒變的思維定式和路徑依賴

鄧小平曾說過，“中國的問題，壓倒一切的是穩(wěn)定”［3］。穩(wěn)定性是漸進(jìn)開放新趨勢下中國基層治理轉(zhuǎn)型的首要特點(diǎn)。決策層在作出治理變革的決策時(shí)，往往首先考慮的因素就是要保持基層社會(huì)的穩(wěn)定，在此基礎(chǔ)上繼續(xù)尋求治理轉(zhuǎn)型的漸進(jìn)性增量變革。久而久之，很容易不自覺形成一種求穩(wěn)拒變的思維定式和路徑依賴，即“路徑鎖定和急診室效應(yīng)”（3）。一方面，當(dāng)基層治理轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)了大量的社會(huì)矛盾和現(xiàn)實(shí)問題時(shí)，國家就會(huì)在求穩(wěn)的思維定式之下，通過控制的手段來解決，長時(shí)依賴之下，就會(huì)導(dǎo)致“路徑鎖定”；另一方面，當(dāng)這種思維定式和路徑依賴形成習(xí)慣時(shí)，在新的變革中就會(huì)遭到固有拒變思維的限制，拒絕進(jìn)一步的深層改革，故而經(jīng)常會(huì)阻礙政治改革的前進(jìn)步伐。

（二）容易致使既得利益集團(tuán)壯大

基層治理轉(zhuǎn)型從本質(zhì)上講是一種政治改革。既然是政治改革就勢必會(huì)涉及到利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整，進(jìn)而損害一部分既得利益者的利益。因此，必然會(huì)遭到既得利益集團(tuán)的反對和抵抗。歷史上的例子數(shù)不勝數(shù)，如維新變法就遭到了封建既得利益集團(tuán)的反撲和破壞，最終被扼殺于搖籃之中。在漸進(jìn)性開放新趨勢下，中國基層治理轉(zhuǎn)型采取的是一種漸進(jìn)性的開放變革模式。這種模式本身具有緩慢性和時(shí)滯性，會(huì)給既得利益集團(tuán)留下足夠的準(zhǔn)備時(shí)間和應(yīng)對空間，使既得利益集團(tuán)不斷壯大，進(jìn)而增加基層治理轉(zhuǎn)型的難度。

（三）容易導(dǎo)致基層社會(huì)矛盾和風(fēng)險(xiǎn)的積壓

近年來，伴隨著中國社會(huì)全面轉(zhuǎn)型，長久以來積壓的社會(huì)矛盾逐漸顯現(xiàn)。面對眾多紛繁復(fù)雜的社會(huì)矛盾，基層黨組織和政府往往囿于自身能力的有限，只是對其中一部分十分緊迫而又密切涉及群眾切身利益，或者影響巨大的矛盾事件進(jìn)行了集中處理，剩下的一部分則被擱置下來進(jìn)行延緩式解決。故而，在這種漸進(jìn)性的開放變革模式之下，原有的部分矛盾尚未得到有效解決，新的矛盾又大量衍生。新舊矛盾疊加之下，勢必加劇基層社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)和治理轉(zhuǎn)型的變革成本。

（四）容易造成基層治理開放性的不足

漸進(jìn)性開放新趨勢下，基層治理轉(zhuǎn)型本就采取了一種漸進(jìn)性地對民眾、對社會(huì)開放和放權(quán)的策略，因而決定了基層民眾是逐漸走進(jìn)、參與到這一政治過程當(dāng)中來的，這就直接造成了基層治理開放性的不足，或者說從時(shí)間和空間上延緩了這一開放過程。此外，開放就意味著放權(quán)，就是要把政府的一部分權(quán)力下放給基層社會(huì)組織、企業(yè)、民眾等，這必然會(huì)遭到某些官本位思想嚴(yán)重的人的不情愿和橫加阻擾，故而又加劇了基層治理開放性的不足。

三、漸進(jìn)性開放新趨勢下中國基層治理轉(zhuǎn)型難題的破解之策

第一、不斷解放思想，努力打破陳舊的思維定式。解放思想始終是我們黨和國家保持先進(jìn)性的理論思維和理論品質(zhì)的重要法寶。只有勇于解放思想，才能不斷沖破陳舊的思維觀念和體制機(jī)制的束縛，推動(dòng)實(shí)踐的與時(shí)俱進(jìn)?；鶎又卫磙D(zhuǎn)型過程中的漸進(jìn)性開放趨勢下所形成的求穩(wěn)拒變的思維定式是一種危害性極大的陳舊思維方式，如一味地過分求穩(wěn)，必將致使基層治理轉(zhuǎn)型止步不前而陷入失敗境地。因此，必須解放思想，摒棄過去以拖延、擱置、控制事態(tài)發(fā)展來求穩(wěn)的思維方式，以開放的姿態(tài)積極擁抱、展開與民眾的協(xié)商、合作，如探索建立中央與基層民眾直接聯(lián)系、對接的制度，基層民眾與基層黨和政府合作協(xié)商的制度，等等。

第二、采用漸進(jìn)性開放的變革路線與激進(jìn)性的改革策略靈活結(jié)合、綜合運(yùn)用的治理轉(zhuǎn)型方式。漸進(jìn)性開放的變革路線是基于中國基層治理轉(zhuǎn)型所面臨的真實(shí)、復(fù)雜的基層社會(huì)情況以及基層治理改革所處的現(xiàn)實(shí)攻堅(jiān)階段作出的必然選擇。但是，這種緩慢的變革路線容易致使既得利益集團(tuán)壯大而導(dǎo)致治理轉(zhuǎn)型遇阻。因此，在堅(jiān)持該路線的前提下，合理地運(yùn)用激進(jìn)性的變革策略，如堅(jiān)決依照法律法規(guī)懲治基層干部腐敗，嚴(yán)厲打擊違法犯罪分子，全力維護(hù)民眾的正當(dāng)權(quán)益等，采取一種絕不容情的懲治和治理方式。總之，只有把漸進(jìn)性開放的變革路線與激進(jìn)性的變革策略相結(jié)合才能促進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的早日實(shí)現(xiàn)。

第三、以社會(huì)權(quán)利優(yōu)先的政治發(fā)展選擇有效化解基層治理轉(zhuǎn)型中的突出矛盾。社會(huì)權(quán)利是指公民依法享有的作為社會(huì)中的基本成員所必須具有的權(quán)利，它旨在保護(hù)公民能夠以最低的生活保障作為社會(huì)交往的主體而存在，是一種發(fā)展性質(zhì)的權(quán)利，主要涉及最低生活保障權(quán)、就業(yè)權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、獲得物質(zhì)救濟(jì)權(quán)、社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)等。通常，基層治理轉(zhuǎn)型中的突出矛盾大都是由對民眾社會(huì)權(quán)利的忽視和侵犯所致，因而加強(qiáng)以社會(huì)權(quán)利建設(shè)和維護(hù)為優(yōu)先的政治發(fā)展選擇，是有效化解基層治理中突出矛盾的正確之策。具體而言，應(yīng)從以下幾方面入手：一是把社會(huì)權(quán)利建設(shè)和維護(hù)列為國家政策議程和戰(zhàn)略規(guī)劃的首要事項(xiàng)，實(shí)行先社會(huì)權(quán)利保障戰(zhàn)略；二是大力推進(jìn)國家財(cái)政管理體制改革，增加國家財(cái)政收入在民生和社會(huì)保障上的支出，解決分配不公和收入兩極分化問題，；三是在改善和保障民生的同時(shí)，穩(wěn)定有序地實(shí)施公民政治權(quán)利保障計(jì)劃，通過配套的政治權(quán)利建設(shè)來協(xié)調(diào)、促進(jìn)公民經(jīng)濟(jì)權(quán)利和社會(huì)權(quán)利的保障和落實(shí)。

第四、綜合構(gòu)建以黨政信息和數(shù)據(jù)公開為基礎(chǔ)，以基層民眾參與治理和社會(huì)合作為核心的開放性制度體系。開放性是現(xiàn)代政治文明的重要特征，也是中國基層治理轉(zhuǎn)型要實(shí)現(xiàn)的重大目標(biāo)。政府信息和數(shù)據(jù)公開是開放政府的前提條件，公眾參與和社會(huì)合作是開放政府的本質(zhì)和核心［4］。只有通過利用現(xiàn)代化的科學(xué)信息技術(shù)和綜合的制度體系建構(gòu)，充分保證基層黨和政府的信息和數(shù)據(jù)公開，才能鍛造出透明型政黨和政府；只有充分保證基層民眾能通過制度化的渠道和途徑參與基層事務(wù)治理，才能充分保證治理的高效率和合法性。同時(shí)，這也是實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)轉(zhuǎn)型，走向治理民主、治理法治、治理公平、治理正義的治理現(xiàn)代化的必由之路。

總之，漸進(jìn)性開放新趨勢已成為中國基層治理轉(zhuǎn)型中一種不可逆的趨勢與發(fā)展?fàn)顟B(tài)。只有有效解決好這一政治新常態(tài)下所面臨的現(xiàn)實(shí)難題，才能以基層治理的現(xiàn)代化撐起國家治理現(xiàn)代化的宏偉藍(lán)圖。彼時(shí)，中國的崛起才是經(jīng)濟(jì)、政治、文化等各方面綜合升級版復(fù)合體的真正崛起。

注釋：

（1）參見于軍譯.英國地方行政改革［M］.北京：國家行政學(xué)院出版社，1998：27.

（2）參見任進(jìn).中外地方制度改革的新動(dòng)向及未來展望［J］上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2003，（1）.

（3）“路徑鎖定和急診室效應(yīng)”是指中國政治轉(zhuǎn)型的過程中應(yīng)謹(jǐn)防落入的轉(zhuǎn)型陷阱。其中，“路徑鎖定”是指中國在“強(qiáng)國家——弱社會(huì)”的體制下，出現(xiàn)的“社會(huì)矛盾——加強(qiáng)控制”的路徑依賴，即一旦出現(xiàn)社會(huì)矛盾激化和社會(huì)不滿，國家就通過加強(qiáng)控制、約束社會(huì)自主空間的方法來解決發(fā)展中的問題與矛盾。久而久之，這種自我強(qiáng)化的路徑就會(huì)引導(dǎo)人們不自覺進(jìn)入一種“路徑鎖定”狀態(tài)；“急診室效應(yīng)”是指集權(quán)體制下，習(xí)慣性的路徑鎖定狀態(tài)使決策精英在強(qiáng)有力的思維定式下，拒絕作出進(jìn)一步的深層改革，只有當(dāng)原有路徑發(fā)生巨大障礙或者威脅到政權(quán)穩(wěn)定時(shí)，才產(chǎn)生大幅度改革的愿望。而在此時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生類似于急診室醫(yī)生面對危重病人時(shí)所陷入的兩種治療方案難以抉擇的困境，即激進(jìn)的醫(yī)生主張通過立即手術(shù)的方式來挽救患者生命，而保守的醫(yī)生則認(rèn)為大動(dòng)手術(shù)只會(huì)加速病人的死亡，因而最終造成了激化或兩極化的極端效應(yīng)。參見蕭功秦.從轉(zhuǎn)型政治學(xué)看中國三十年變革［J］探索與爭鳴.2008，（5）.

［1］耿國階.困境、重構(gòu)與突破：中國治理轉(zhuǎn)型的模式研究［M］.沈陽：東北大學(xué)出版社，2014：110.

［2］俞可平.治理與善治［M］.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000：5-6.

［3］鄧小平.鄧小平文選：第3卷［M］.北京：人民出版社，1993：284.

［4］王本剛，馬海群.開放政府理論分析框架：概念、政策與治理［J］.情報(bào)資料工作，2015（6）.

編輯：虢亞雪

D632

A

2095-7238（2016）06-0063-04

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.06.011

2016-09-09

本文為四川省社會(huì)科學(xué)研究重點(diǎn)項(xiàng)目“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中農(nóng)民集中居住區(qū)文化建設(shè)存在的主要問題及對策研究”（10SA185）、西華大學(xué)研究生創(chuàng)新基金項(xiàng)目（ycjj2016118）階段性成果。