綠色發(fā)展理念視域下環(huán)境管理方式變革

李明，張長立

（中國礦業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，江蘇　徐州　221116）

綠色發(fā)展理念視域下環(huán)境管理方式變革

李明，張長立

（中國礦業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，江蘇徐州221116）

《國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》將綠色發(fā)展確立為五大發(fā)展理念之一。理念引領(lǐng)行動，這就要求各級政府環(huán)境主管部門轉(zhuǎn)變環(huán)境管理方式，提升環(huán)境管理能力。環(huán)境管理方式從行政主導(dǎo)型向合作治理型的轉(zhuǎn)變受四個(gè)方面因素影響：快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化時(shí)代背景、當(dāng)代環(huán)境問題的復(fù)雜性本質(zhì)、公眾參與意識和能力的提升以及行政主導(dǎo)型環(huán)境管理方式存在的弊病。綠色發(fā)展理念引領(lǐng)下的環(huán)境管理方式變革，需要加強(qiáng)政府環(huán)境管理能力建設(shè)。環(huán)境管理官員必須轉(zhuǎn)變角色，成為變革型管理者、團(tuán)隊(duì)建設(shè)者、沖突管理者以及終身學(xué)習(xí)者。

綠色發(fā)展；環(huán)境管理方式；行政主導(dǎo)；合作治理

2015年，無論對于全世界還是中國的環(huán)境保護(hù)工作來說，都是一個(gè)關(guān)鍵的年份。2015年9月，聯(lián)合國發(fā)展峰會召開，通過了《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》。在中國，2015年3月24日，中共中央政治局召開會議，審議通過了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》。2015年10月26日至29日，黨的十八屆五中全會勝利召開，會議通過的“十三五”規(guī)劃建議提出，全面建成小康社會新的目標(biāo)要求之一是生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善。與此同時(shí)，綠色發(fā)展被確立為引領(lǐng)“十三五”時(shí)期中國發(fā)展的五大理念之一。中國的環(huán)境保護(hù)工作由此進(jìn)入嶄新的發(fā)展階段。

綠色發(fā)展理念的落實(shí)需要環(huán)境管理的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，即環(huán)境管理方式從行政主導(dǎo)型向合作治理型轉(zhuǎn)變。綜合已有的研究成果來看，現(xiàn)階段學(xué)術(shù)界關(guān)于環(huán)境管理方式變革的研究主要集中于三個(gè)視角。一是建構(gòu)政府與企業(yè)的合作關(guān)系。在傳統(tǒng)環(huán)境管理方式下，政府對企業(yè)環(huán)境行為的監(jiān)管面臨著三個(gè)挑戰(zhàn)，即信息不對稱帶來的交易成本過高、企業(yè)的環(huán)境成本與收益不確定、監(jiān)管方成為被監(jiān)管方的“俘虜”。實(shí)現(xiàn)政府與企業(yè)環(huán)境治理合作關(guān)系，關(guān)鍵在于提升企業(yè)自身的環(huán)境管理能力以及降低政府與企業(yè)環(huán)境管理的交易成本。［1］二是建構(gòu)政府與公眾的合作關(guān)系。公眾是環(huán)境問題的直接承受者，公眾參與環(huán)境治理能夠有效彌補(bǔ)市場調(diào)節(jié)和政府干預(yù)的不足，提高公共決策的合法性。［2］三是加快環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的路徑研究。環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型是環(huán)境管理思維、策略和方式的轉(zhuǎn)變，需要以較為健全的環(huán)境法治作為保障。［3］現(xiàn)行的環(huán)境管理體制在復(fù)雜的環(huán)境問題面前顯得力不從心，必須進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制改革。［4］我國環(huán)境管理制度滯后，應(yīng)從政府率先履職、改革完善資源環(huán)境價(jià)格、建立系統(tǒng)完整的政府環(huán)境管理體系等方面加快生態(tài)文明制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理體制轉(zhuǎn)型。［5］現(xiàn)有研究為進(jìn)一步探討環(huán)境合作治理提供了借鑒和參考，然而卻忽略了環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型對環(huán)保官員提出的新要求。本研究以“十三五”規(guī)劃提出的綠色發(fā)展理念為視角，探討環(huán)境管理方式變革的內(nèi)外部因素、環(huán)境合作治理體系的內(nèi)涵以及意義，并且在此基礎(chǔ)上，以環(huán)保官員的角色轉(zhuǎn)變?yōu)榍腥朦c(diǎn)，研究合作型環(huán)境治理模式下的環(huán)境管理能力建設(shè)。本研究進(jìn)一步豐富了環(huán)境合作治理的知識內(nèi)容，同時(shí)對環(huán)境管理部門的理論培訓(xùn)和能力建設(shè)具有一定的啟發(fā)性。

一、行政主導(dǎo)型環(huán)境管理方式遭遇挑戰(zhàn)

行政主導(dǎo)型環(huán)境管理方式建立在環(huán)境問題本質(zhì)的“外部性”理論假設(shè)基礎(chǔ)之上。企業(yè)或其它社會主體在生產(chǎn)或生活中，產(chǎn)生了污染物，危害環(huán)境或者他人健康，具有負(fù)外部性，即市場失靈。政府是公共利益的捍衛(wèi)者，承擔(dān)著污染控制和環(huán)境保護(hù)的責(zé)任。政府通過制定相應(yīng)的環(huán)境政策與措施對企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行調(diào)節(jié)，以達(dá)到保持環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的目標(biāo)。盡管行政主導(dǎo)型環(huán)境管理方式能夠明確政府在環(huán)境保護(hù)中的責(zé)任，對于重點(diǎn)工業(yè)企業(yè)污染控制也比較有效，然而，進(jìn)入新世紀(jì)以來，它遭遇了越來越多的挑戰(zhàn)。

第一，當(dāng)前的時(shí)代背景對傳統(tǒng)環(huán)境管理方式提出挑戰(zhàn)。首先，我國現(xiàn)處在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的快速發(fā)展階段，各主要污染物的排放量均處于較高水平，從而接近甚至超過環(huán)境容量。資源約束趨緊、環(huán)境承受力脆弱、生態(tài)系統(tǒng)退化的形勢十分嚴(yán)峻，已成為制約經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的重大矛盾、人民生活質(zhì)量提高的重大障礙、中華民族永續(xù)發(fā)展的重大隱患。［6］在快速的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程中，傳統(tǒng)環(huán)境管理方式對于環(huán)境污染問題的應(yīng)對顯得力不從心。其次，我國當(dāng)前處在全面深化改革的關(guān)鍵時(shí)期，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革總目標(biāo)必然要求環(huán)境治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，就必須打破傳統(tǒng)行政主導(dǎo)型環(huán)境管理方式，在反思和學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理方式的轉(zhuǎn)型。

第二，現(xiàn)代環(huán)境問題的復(fù)雜性使得傳統(tǒng)環(huán)境管理方式面臨困境。環(huán)境問題首先是一種環(huán)境變化，但并非所有的環(huán)境變化都是環(huán)境問題，只有當(dāng)這種變化威脅到了部分人群乃至整個(gè)人類的生產(chǎn)或生活時(shí)才成為環(huán)境問題。因此，環(huán)境問題本質(zhì)上是社會問題。高投入高消耗高排放的傳統(tǒng)發(fā)展方式，給地球帶來了資源短缺、環(huán)境污染和生態(tài)破壞等后果，引發(fā)人與自然之間愈來愈尖銳的矛盾沖突。［7］正因?yàn)槿绱?，解決環(huán)境問題，不能夠單純依靠從自然科學(xué)、工程科學(xué)的范疇中尋找解決手段，這樣只是考慮了環(huán)境變化的因素，而沒有考慮到人類行為和環(huán)境問題之間的復(fù)雜動態(tài)關(guān)系。然而，傳統(tǒng)行政主導(dǎo)型環(huán)境管理方式，只是以自然科學(xué)和工程技術(shù)的思維來解決環(huán)境問題。無論是污染防治還是應(yīng)對全球氣候變化，無論是森林綠地管理還是生物多樣性保護(hù)，行政主導(dǎo)型環(huán)境管理方式都無法有效地實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)。

第三，公眾參與意識和能力的提升使得傳統(tǒng)環(huán)境管理方式難以適應(yīng)變化。1992年，我國確立了建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。之后，環(huán)境領(lǐng)域產(chǎn)生了一句影響深遠(yuǎn)的口號：“經(jīng)濟(jì)靠市場、環(huán)保靠政府”。然而行政主導(dǎo)型環(huán)境管理方式主要依賴單一的行政管理主體，不利于調(diào)動企業(yè)、民眾以及非營利組織的積極性，環(huán)境管理缺乏社會公眾的廣泛參與，環(huán)保工作得不到有效的監(jiān)督，這嚴(yán)重影響了環(huán)境管理決策的科學(xué)化和管理效率的提高。［8］雖然為公眾提供基本的健康的環(huán)境質(zhì)量是各級政府應(yīng)當(dāng)提供的基本公共服務(wù)，然而政府提供并不意味著政府壟斷。1992年《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》第10款強(qiáng)調(diào)：環(huán)境問題最好是在有關(guān)公眾的參與下，在有關(guān)層級上加以處理。國家層面上，每個(gè)人都應(yīng)有權(quán)獲得公共當(dāng)局所持有的有關(guān)環(huán)境的資料；各國應(yīng)通過提供資料來增加公眾的認(rèn)知，鼓勵(lì)公眾的參與，應(yīng)讓人人都能有效地使用司法和行政程序，包括補(bǔ)償和補(bǔ)救程序。2015年3月24日，中共中央審議通過的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》指出：“完善公眾參與制度，及時(shí)準(zhǔn)確披露各類環(huán)境信息，擴(kuò)大公開范圍，保障公眾知情權(quán)，維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益。健全舉報(bào)、聽證、輿論和公眾監(jiān)督等制度，構(gòu)建全民參與的社會行動體系。”世界各國已達(dá)成廣泛共識，公眾參與是推動環(huán)境保護(hù)事業(yè)前進(jìn)的基本動力。公眾參與不僅能夠提升政府環(huán)境決策的質(zhì)量，而且能夠降低政府環(huán)境管理的成本。

最后，命令控制型環(huán)境政策工具自身的缺陷迫使環(huán)境管理方式進(jìn)行變革。各種環(huán)境管理方式之間的重要區(qū)別，體現(xiàn)為它們所依賴的不同的政策工具。對于環(huán)境管理者來說，能否從政策工具箱中選擇最有效的治理工具，在很大程度上將決定環(huán)境治理的績效。［9］行政主導(dǎo)型環(huán)境管理方式的基本政策工具是自上而下的命令控制。命令控制型政策工具在實(shí)施過程中表現(xiàn)為兩種基本活動，即監(jiān)控和執(zhí)行。監(jiān)控指的是為了獲得被監(jiān)管者是否遵守環(huán)境管制的信息而進(jìn)行的各種各樣的環(huán)境掃描活動；執(zhí)行是指為了確保被監(jiān)管者遵守環(huán)境法而采取的相關(guān)活動。然而現(xiàn)實(shí)情景中，命令控制型政策工具存在重大缺陷，即排污企業(yè)的欺騙動機(jī)和監(jiān)管成本過高。另外，行政主導(dǎo)型環(huán)境管理方式主要是對企業(yè)環(huán)境違法行為的監(jiān)督執(zhí)法，對地方政府環(huán)保職責(zé)履行情況缺乏督察手段。［10］

二、“政府+企業(yè)+社會”環(huán)境合作治理體系的特征及其功能

我國當(dāng)前正處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展階段，環(huán)境問題十分復(fù)雜，命令控制型環(huán)境政策工具難以有效應(yīng)對，伴隨著公眾環(huán)境意識和能力的提升以及對于環(huán)境公共物品的需求增長，環(huán)境管理方式從行政主導(dǎo)向合作治理轉(zhuǎn)型勢在必行。傳統(tǒng)的環(huán)境管理方式將工業(yè)企業(yè)或居民看作是污染物的排放者，是環(huán)境問題的元兇，是實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)的威脅。這種環(huán)境管理方式，以污染物控制為主要目標(biāo)，以環(huán)境監(jiān)管和服從為主要內(nèi)容，以環(huán)境保護(hù)主管部門和企業(yè)之間的對抗關(guān)系為主要特征。

環(huán)境合作治理指的是，在自然資源保護(hù)、污染防治或其它的環(huán)境管理領(lǐng)域，鑒于傳統(tǒng)治理模式的弊端，為了實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性的環(huán)境結(jié)果，環(huán)境公共機(jī)構(gòu)主動地將非政府的利益相關(guān)者參與到環(huán)境決策和管理過程之中，而形成的一種以共識為導(dǎo)向的正式制度安排。［11］合作治理涉及到兩個(gè)或兩個(gè)以上公私組織的動態(tài)過程，其目的在于解決單個(gè)組織不能或不容易解決的問題，從而實(shí)現(xiàn)互惠性。通常來說，當(dāng)政府環(huán)保主管部門意識到很多環(huán)境問題并不限制于特定機(jī)構(gòu)的組織邊界之內(nèi)，超越了自身的能力，它們就會尋求與其它組織進(jìn)行合作。環(huán)境合作治理將環(huán)境問題的利益相關(guān)者都作為治理主體，環(huán)境管理的目標(biāo)從以往的污染控制為主轉(zhuǎn)向污染控制與質(zhì)量改善兼顧，通過科技創(chuàng)新和科技進(jìn)步促進(jìn)環(huán)境保護(hù)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。

和行政主導(dǎo)型環(huán)境管理方式相比，環(huán)境合作治理模式具有三方面的顯著特征。首先，從注重過程的環(huán)境監(jiān)管模式轉(zhuǎn)為面向結(jié)果的環(huán)境治理模式。測量環(huán)境績效的標(biāo)準(zhǔn)是具體的環(huán)境質(zhì)量或者說環(huán)境績效，而不再是環(huán)保機(jī)構(gòu)的活動和投入。其次，從封閉和對抗式的環(huán)境監(jiān)管模式轉(zhuǎn)向參與和協(xié)商的環(huán)境管理方式。傳統(tǒng)的環(huán)境管理方式雖然口頭上說重視公眾參與，但實(shí)質(zhì)上公眾難以真實(shí)參與到環(huán)境政策制定和執(zhí)行過程中。環(huán)境合作治理模式不僅基于環(huán)境質(zhì)量的結(jié)果導(dǎo)向，而且將公眾融入到環(huán)境管理的全過程。最后，從事后的污染治理轉(zhuǎn)向更加重視污染預(yù)防以及企業(yè)自愿環(huán)境行為。行政主導(dǎo)型環(huán)境管理方式注重污染物排放控制，強(qiáng)調(diào)排污單位排放達(dá)標(biāo)，然而，由于我國工業(yè)企業(yè)布局區(qū)域集中程度非常高，即使所有企業(yè)污染物排放達(dá)標(biāo)，污染物的累積效應(yīng)仍然會給所在的時(shí)空區(qū)域造成極大的環(huán)境壓力。環(huán)境合作治理從重視事后的污染治理，轉(zhuǎn)向更加重視污染預(yù)防，從強(qiáng)調(diào)傳統(tǒng)的命令和服從轉(zhuǎn)向更加提倡企業(yè)自覺控制的環(huán)境行為和公眾參與。

環(huán)境合作治理的功能主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。首先，增進(jìn)政府與公眾之間的溝通，開展環(huán)境教育。環(huán)境問題的存在，部分上可以歸結(jié)為公眾缺乏適當(dāng)行事的信息。環(huán)境合作治理的重要特征是信息的交流與分享，并進(jìn)而達(dá)到教育公眾的效果。環(huán)境教育的目的是要增進(jìn)公民的環(huán)境知識，提高公民的環(huán)保意識，培養(yǎng)公民的行動能力，并且引導(dǎo)公民采取負(fù)責(zé)性的態(tài)度和行為。［12］同時(shí)，在合作的制度框架內(nèi)，政府也能夠從公眾當(dāng)中獲得信息，從而更好地實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理。環(huán)境合作治理能夠融合各種觀點(diǎn)和視角，進(jìn)而促進(jìn)公私組織共同保護(hù)環(huán)境。其次，提高環(huán)境決策和管理過程的科學(xué)性。過去環(huán)境領(lǐng)域的決策是由以環(huán)境管理者為身份的環(huán)境專家控制的，包括執(zhí)行決策的措施。然而當(dāng)今環(huán)境議題的復(fù)雜性、利益相關(guān)者目標(biāo)的沖突性以及環(huán)境管理資源的稀缺性，使得技術(shù)官僚式的環(huán)境管理方式不再適用。通過環(huán)境合作治理，可以培養(yǎng)公眾對于共同問題的關(guān)注，并且可以借助協(xié)商過程來解決沖突，環(huán)境領(lǐng)域的合作管理能夠產(chǎn)生更加明智的決策，同時(shí)獲得更廣泛更持久的公眾支持。在環(huán)境決策的執(zhí)行環(huán)節(jié)，通過協(xié)調(diào)各方面的力量，廣泛動員社會資源，共同分擔(dān)管理責(zé)任，促進(jìn)環(huán)境決策的有效執(zhí)行和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

三、合作型環(huán)境治理方式下環(huán)境管理能力建設(shè)

合作是21世紀(jì)環(huán)境管理過程的主旋律，是在學(xué)習(xí)和反思傳統(tǒng)行政主導(dǎo)型環(huán)境管理方式經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)基礎(chǔ)上的結(jié)果。無論是政府環(huán)境保護(hù)主管部門，還是環(huán)保主義者，甚至工業(yè)企業(yè)，他們都逐漸意識到，改善環(huán)境不僅僅是簡單建立適當(dāng)?shù)沫h(huán)境行政主管機(jī)構(gòu)和法規(guī)，而是要通過不同利益相關(guān)者之間的廣泛合作，匯聚政府、企業(yè)、環(huán)境非政府組織以及社會公眾等共同智慧和力量。環(huán)境管理方式轉(zhuǎn)型涉及到制度和人兩個(gè)層面?，F(xiàn)有的研究通常關(guān)注制度層面的變革，事實(shí)上，僅僅只有制度層面的變革而沒有人的觀念和行為層面的變革，環(huán)境管理方式轉(zhuǎn)型通常難以奏效。傳統(tǒng)行政主導(dǎo)環(huán)境管理方式下，環(huán)保官員實(shí)現(xiàn)目標(biāo)主要依賴的是職位權(quán)力和命令控制，而環(huán)境合作治理模式對環(huán)保官員的素質(zhì)和技能提出了各種新的要求。在環(huán)境合作治理模式下，環(huán)保官員需要扮演與以往不同的角色類型，這對環(huán)境管理者的職業(yè)能力提出新的要求。

首先，從行政主導(dǎo)到合作治理，環(huán)保官員應(yīng)當(dāng)成為變革型領(lǐng)導(dǎo)者。傳統(tǒng)的行政主導(dǎo)型環(huán)境管理方式下，環(huán)保官員扮演的是典型的技術(shù)專家角色。他們接受過環(huán)境科學(xué)與工程、生物化學(xué)等學(xué)科的專業(yè)訓(xùn)練，參與了污染物排放標(biāo)準(zhǔn)等環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的制定。在環(huán)境管理過程中，環(huán)保官員擔(dān)任的是裁判官的角色，做出排污單位是否超標(biāo)排放以及環(huán)境損害大小等方面的判斷。在新的環(huán)境管理方式中，技術(shù)技能僅僅是環(huán)保官員的基本能力要求，領(lǐng)導(dǎo)力等人際關(guān)系方面的技能變得尤為重要。環(huán)保官員成功扮演變革型領(lǐng)導(dǎo)的角色，是環(huán)境合作治理取得成功的關(guān)鍵。變革型領(lǐng)導(dǎo)能夠創(chuàng)新工作方式，帶領(lǐng)和激勵(lì)所有的組織成員朝共同方向前進(jìn)，成功地實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。變革型領(lǐng)導(dǎo)需要有權(quán)威，但決不是專制者；變革型領(lǐng)導(dǎo)既需要是堅(jiān)定和自信的，更需要適時(shí)地成為追隨者。［13］

其次，從行政主導(dǎo)到合作治理，環(huán)保官員應(yīng)當(dāng)成為團(tuán)隊(duì)合作者。傳統(tǒng)行政主導(dǎo)型環(huán)境管理方式中，環(huán)保官員主要依賴本部門的人力、物力和技術(shù)來執(zhí)行環(huán)境監(jiān)管任務(wù)，效果不是很理想。環(huán)境合作治理模式下，環(huán)保官員意識到環(huán)境問題的解決只有依賴?yán)嫦嚓P(guān)者的力量來共同實(shí)現(xiàn)。也就是說，新的環(huán)境管理方式使得環(huán)境官員從孤軍奮斗到團(tuán)隊(duì)作戰(zhàn)，不僅借助環(huán)保系統(tǒng)的力量，而且借助政府內(nèi)部其它部門的力量；不僅借助市場主體的力量，而且借助環(huán)保組織、新聞媒體以及公民等社會力量。在環(huán)境合作治理模式中，遵從環(huán)境法律法規(guī)僅僅是最基本的要求，環(huán)保官員要能夠構(gòu)建任務(wù)導(dǎo)向型團(tuán)隊(duì)，激發(fā)團(tuán)隊(duì)成員的承諾和行動，成為團(tuán)隊(duì)合作中的問題解決者，并且能夠維持團(tuán)隊(duì)的持續(xù)存在和高效運(yùn)作。

再次，從行政主導(dǎo)到合作治理，環(huán)保官員應(yīng)當(dāng)成為沖突管理者。事實(shí)上，從交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角看，環(huán)境問題的本質(zhì)表現(xiàn)為資源的沖突性利用。環(huán)境管理領(lǐng)域的沖突無所不在，例如污染排放者和利益受損者之間、污染監(jiān)管者和污染排放者之間、政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其它部門之間（發(fā)展和改革委員會、城市建設(shè)委員會、交通運(yùn)輸部門等）。傳統(tǒng)行政主導(dǎo)型環(huán)境管理方式和環(huán)境合作治理模式對環(huán)境領(lǐng)域的沖突持有不同的觀點(diǎn)。以往，環(huán)保官員要么否認(rèn)沖突的存在，要么將沖突看作是破壞性的，竭力避免。在新的環(huán)境治理模式中，環(huán)保官員將沖突處理看作是合作治理過程中必不可少的元素。因此，學(xué)習(xí)沖突處理能力、掌握結(jié)構(gòu)化的沖突管理技巧，成為環(huán)保官員必需具備的技能。環(huán)保官員不僅不回避沖突，反而能夠主動地管控沖突，在他們看來，沖突中蘊(yùn)涵著變革創(chuàng)新的機(jī)遇。環(huán)境合作治理過程中呈現(xiàn)出的沖突，事實(shí)上是各利益相關(guān)者需求差異化的表達(dá)。正是通過沖突的表達(dá)和交流，各方才能夠更全面地理解彼此的觀點(diǎn)，從而建構(gòu)為各方所能共同接受的可行方案。作為沖突管理者的環(huán)保官員，其主要職責(zé)就是運(yùn)用沖突管理技巧，引領(lǐng)各方進(jìn)行建設(shè)性的互動和對話，預(yù)防沖突朝著破壞性方面發(fā)展，這是民主協(xié)商的過程。

最后，從行政主導(dǎo)到合作治理，環(huán)保官員應(yīng)當(dāng)成為終身學(xué)習(xí)者。傳統(tǒng)的行政主導(dǎo)型環(huán)境管理方式下，環(huán)保官員是以技術(shù)專家和公共權(quán)威的雙重身份從事環(huán)境事務(wù)的管理。由于外部環(huán)境的相對穩(wěn)定性以及官僚機(jī)構(gòu)本身的相對封閉性，因此接受了專業(yè)訓(xùn)練的環(huán)保官員能夠勝任自身的崗位職責(zé)。在知識儲備和知識更新上，他們并沒有明顯的壓力。然而，新的時(shí)代背景下，工業(yè)化、信息化、城市化、市場化以及國際化的深入發(fā)展，傳統(tǒng)環(huán)境污染問題和新的環(huán)境問題相互交織，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和不確定性程度顯著提高，公眾對于環(huán)境質(zhì)量的需求越來越強(qiáng)烈，各種環(huán)境利益相關(guān)者之間的沖突逐漸顯現(xiàn)，因此，提升環(huán)保官員的學(xué)習(xí)能力比以往任何時(shí)候都更加關(guān)鍵和更加迫切。環(huán)保官員的知識學(xué)習(xí)，不僅包括環(huán)境科學(xué)和工程領(lǐng)域的知識，也包括公共衛(wèi)生領(lǐng)域的知識；不僅包括網(wǎng)絡(luò)治理方面的知識，而且包括危機(jī)管理方面的知識。在環(huán)境合作治理模式下，知識成為環(huán)保官員進(jìn)行有效環(huán)境管理活動的重要前提和基石。環(huán)保官員唯有終身學(xué)習(xí)，才能夠做到角色勝任。概括來說，合作環(huán)境治理時(shí)代，環(huán)保官員應(yīng)該成為知識型公務(wù)人，既能夠擁有環(huán)境科學(xué)和合作治理方面的知識和能力，而且又是在為人類共同的更美好的生活環(huán)境這一公共利益服務(wù)。

四、結(jié)語

進(jìn)入二十一世紀(jì)，全世界范圍內(nèi)的政府官員、工商界人士以及非營利組織的領(lǐng)導(dǎo)者，都將變革和創(chuàng)新作為共同的主題。當(dāng)然，每個(gè)領(lǐng)域都有自身的使命。對于政府環(huán)境保護(hù)部門來說，環(huán)境管理方式的變革和創(chuàng)新，最終目的在于建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展。中國國家主席習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，綠水青山就是金山銀山，保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力。李克強(qiáng)總理指出，良好生態(tài)環(huán)境是提升人民生活治理的重要內(nèi)容，也是全面建成小康社會的應(yīng)有之義。［14］在這樣的目標(biāo)指導(dǎo)下，2015年11月9日，在中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會2015年年會上，環(huán)境保護(hù)部部長陳吉寧提出，要以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，從改革環(huán)境治理制度入手，實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，構(gòu)建政府、企業(yè)、社會共治的環(huán)境治理體系，不斷提高環(huán)境管理系統(tǒng)化、科學(xué)化、法治化和市場化水平。［15］

加快實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理方式轉(zhuǎn)變，是在我國當(dāng)前快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的時(shí)代背景下進(jìn)行的，由現(xiàn)代社會環(huán)境問題的復(fù)雜性所決定，適應(yīng)了公眾參與環(huán)境管理的呼聲，是在學(xué)習(xí)和反思傳統(tǒng)環(huán)境管理方式優(yōu)點(diǎn)和弊端基礎(chǔ)上的結(jié)果。環(huán)境管理方式轉(zhuǎn)變的趨勢是從行政主導(dǎo)轉(zhuǎn)向合作治理。與傳統(tǒng)的行政主導(dǎo)模式相比，合作治理能夠更有效地應(yīng)對現(xiàn)代社會的復(fù)雜環(huán)境問題，例如跨界污染、金屬污染、PM2.5等。需要注意的是，環(huán)境合作治理并沒有削弱各級政府以及環(huán)保官員在環(huán)境保護(hù)中的責(zé)任，而是要求政府實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的方式進(jìn)行改變，不僅包括環(huán)境管理方式變革，而且包括環(huán)保官員的角色轉(zhuǎn)變。借助合作實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量的目標(biāo)，對環(huán)保官員的能力提出了更高的要求，需要他們成為多面手，即變革型領(lǐng)導(dǎo)者、團(tuán)隊(duì)合作者、沖突管理者以及終身學(xué)習(xí)者。

［1］朱德米.地方政府與企業(yè)環(huán)境治理合作關(guān)系的形成——以太湖流域水污染防治為例［J］.上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010（01）.

［2］辛方坤，孫榮.環(huán)境治理中的公眾參與——授權(quán)合作的“嘉興模式”研究［J］.上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2016（04）.

［3］李慶瑞.充分運(yùn)用法治思維推進(jìn)環(huán)境管理轉(zhuǎn)型［J］.環(huán)境保護(hù)，2013（22）.

［4］辛志偉，付軍.改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制加快推進(jìn)環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型［J］.環(huán)境保護(hù)，2015（13）.

［5］吳舜澤，李新，儲成君.強(qiáng)化制度建設(shè)實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型［J］.環(huán)境保護(hù)，2014（01）.

［6］范偉.為什么必須堅(jiān)持綠色發(fā)展理念［N］.學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2015-11-12.

［7］陳吉寧.高舉生態(tài)文明旗幟大力推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)［N］.中國環(huán)境報(bào)，2015-10-14.

［8］關(guān)陽.基于管理體制優(yōu)化視角的環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型研究［J］.環(huán)境科學(xué)與管理，2013（05）.

［9］朱德米，李明.基于交易成本視角的水污染防治政策分析［J］.中國行政管理，2013（08）.

［10］陳吉寧.改革生態(tài)環(huán)保制度提升環(huán)境治理能力［N］.中國環(huán)境報(bào)，2015-11-11.

［11］朱德米，李明.合作型環(huán)境管理的知識圖景［J］.同濟(jì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2012（04）.

［12］李明，朱德米.從“知識傳播”到“行動倡導(dǎo)”：我國環(huán)境教育新動向［J］.環(huán)境保護(hù)，2012（08）.

［13］Lisa Blomgren Bingham，Rosemary O'Leary Connelly.BigIdeasinCollaborativePublicManagement［M］. Routledge，2008.

［14］侯麗軍.牢固樹立綠色發(fā)展理念促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展［N］.人民日報(bào)，2015-11-10.

［15］王菡娟.構(gòu)建政府、企業(yè)、社會共治的環(huán)境治理體系［N］.人民政協(xié)報(bào)，2015-11-12.

編輯：邵西梅

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A

2095-7238（2016）06-0037-05

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.06.006

2016-05-07

本文為江蘇高校哲學(xué)社會科學(xué)基金資助項(xiàng)目（2016SJD630080）、江西高校人文社會科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目（GL1570）、中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)資助項(xiàng)目（2014XT07）階段性成果。

李明（1982-），男，中國礦業(yè)大學(xué)文法學(xué)院公共管理系講師，管理學(xué)博士，主要研究方向?yàn)楣舱?、環(huán)境治理；張長立（1963-），男，中國礦業(yè)大學(xué)文法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)楣芾硭枷牒皖I(lǐng)導(dǎo)科學(xué)。