“互聯(lián)網(wǎng)+”時代政府治理能力提升路徑研究

楊新欣

（中共濟南市委黨校、濟南市行政學院、濟南市社會主義學院公共管理教研部，濟南　250100）

“互聯(lián)網(wǎng)+”時代政府治理能力提升路徑研究

楊新欣

（中共濟南市委黨校、濟南市行政學院、濟南市社會主義學院公共管理教研部，濟南250100）

隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略，標志著我國經(jīng)濟、社會、科技等各領域正式進入“互聯(lián)網(wǎng)+”時代。政府在運用大數(shù)據(jù)等互聯(lián)網(wǎng)技術為公眾提供更加優(yōu)質的公共服務的同時，迎來了提升治理能力的新契機，也面臨信息傳播方式、社會運作關系等發(fā)生變革帶來的嚴峻挑戰(zhàn)。為了實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)思維、技術、資源與政府治理的深度融合，加快推進政府治理能力現(xiàn)代化，必須厘清諸多障礙因素，重點在樹立互聯(lián)網(wǎng)思維、應用互聯(lián)網(wǎng)技術、建立包容性制度環(huán)境、培養(yǎng)復合型人才等方面尋求突破。

互聯(lián)網(wǎng)+；政府治理；治理能力；合作治理

國內最早提出“互聯(lián)網(wǎng)+”理念的是“易觀國際集團”創(chuàng)始人于揚，他在2012年易觀第五屆移動博覽會發(fā)言中提出：“移動互聯(lián)網(wǎng)的本質，離不開‘互聯(lián)網(wǎng)+’”。李克強總理在2015年政府工作報告中正式提出：“制定‘互聯(lián)網(wǎng)+’行動計劃，推動移動互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等與現(xiàn)代制造業(yè)結合，促進電子商務、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展，引導互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)拓展國際市場?！保?］“互聯(lián)網(wǎng)+”正式上升為國家戰(zhàn)略層面。隨后，2015年7月1日國務院發(fā)布《關于積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導意見》，進一步確立“互聯(lián)網(wǎng)+”的國家發(fā)展戰(zhàn)略，明確了11個重點領域的具體行動。至此，標志著我國經(jīng)濟、社會等各領域全面進入“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，互聯(lián)網(wǎng)帶來的全方位變革勢不可擋。在黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和政府治理能力現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略背景下，政府如何順勢而為，借助“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的“東風”，做好“互聯(lián)網(wǎng)+政府治理”的“大文章”，全面提升政府治理能力和公共服務能力，這是重塑政府治理模式亟待破解的新課題。

一、“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的基本精神

“互聯(lián)網(wǎng)＋”是指將互聯(lián)網(wǎng)跟傳統(tǒng)行業(yè)相互融合催生出新的產(chǎn)業(yè)模式。“互聯(lián)網(wǎng)+”最初只是作為商業(yè)領域的初步設想，而目前已經(jīng)在金融、商務、教育、醫(yī)療、交通、餐飲等方面取得了顯著成績，創(chuàng)造了經(jīng)濟發(fā)展的新形態(tài)，并將逐步締造經(jīng)濟社會發(fā)展的新生態(tài)?！盎ヂ?lián)網(wǎng)＋”不僅僅是“＋”互聯(lián)網(wǎng)技術，更為關鍵的是“＋”互聯(lián)網(wǎng)思維、互聯(lián)網(wǎng)理念、互聯(lián)網(wǎng)模式、互聯(lián)網(wǎng)基因。［2］由馬化騰和于揚等人創(chuàng)作的《互聯(lián)網(wǎng)+：國家戰(zhàn)略行動路線圖》一書用最簡潔的八個字概括了“互聯(lián)網(wǎng)+”的特質，即“跨界融合，連接一切”，具體體現(xiàn)為跨界融合、創(chuàng)新驅動、重塑結構、尊重人性、開放生態(tài)、連接一切等六大特質。［3］而“互聯(lián)網(wǎng)+”時代是一切原有社會結構中的個體與行為都因為互聯(lián)網(wǎng)的影響和結合而產(chǎn)生新的改變和發(fā)展，形成傳統(tǒng)社會與網(wǎng)絡社會密切結合的共生性社會形態(tài)。本文認為“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的基本精神即互聯(lián)網(wǎng)精神，是互聯(lián)網(wǎng)與生俱來、任何外在因素都難以改變的特性，具體表現(xiàn)如下：

（一）平等

互聯(lián)網(wǎng)的網(wǎng)狀結構決定了它沒有中心節(jié)點，所以它不是一個層級結構，它的內在精神是去中心化和平等化?；谶@種特點，它加速了商業(yè)社會必須的信息流、資金流、物流的流通，可以打通上下游供應鏈，為企業(yè)和用戶搭建有效溝通的橋梁，有助于實現(xiàn)渠道扁平以及企業(yè)結構扁平化，加快信息反饋、溝通、決策和行動。

（二）開放

互聯(lián)網(wǎng)的網(wǎng)狀結構使它可以不受任何時間和地域的局限，具有廣泛的開放性。在“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，只有開放才能獲得更多的連接，只有連接得越廣泛和多元，才能產(chǎn)生越多的信息量、帶來更大的價值。開放性是互聯(lián)網(wǎng)生存的必須，也是追求價值的必然要求，它形成了一個新的廣泛的社會化網(wǎng)絡。這種開放體現(xiàn)在物理時空和思維空間的雙重開放，通過不斷拓展思維邊界，加快推進人類文明進程。

（三）互動

“互聯(lián)網(wǎng)+”時代以移動互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)和物聯(lián)網(wǎng)作為新模式和新業(yè)態(tài)，不同地域、行業(yè)、教育背景和生活經(jīng)歷的人可以圍繞社會熱點話題進行雙向或多向的互動交流，并發(fā)現(xiàn)和創(chuàng)造新的價值，這正是互聯(lián)網(wǎng)精神的精髓所在，也實現(xiàn)了互聯(lián)網(wǎng)的無限可能性。特別是大數(shù)據(jù)作為“互聯(lián)網(wǎng)+”的重要技術手段，核心價值在于對海量數(shù)據(jù)進行存儲和分析，體現(xiàn)為數(shù)據(jù)體量巨大、數(shù)據(jù)類型繁多、價值密度低、處理速度快四個層次特點。大數(shù)據(jù)的功能已經(jīng)從過去的數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)轉化、發(fā)現(xiàn)價值、決策支持等方面，發(fā)展為現(xiàn)在一方面可以創(chuàng)造新需求，助力實現(xiàn)人工智能等新需求，另一方面又可以創(chuàng)造新價值，為用戶提供傳統(tǒng)模式無法提供的產(chǎn)品，例如助力完善個人征信體系、提供消費金融產(chǎn)品等。

（四）協(xié)作

互聯(lián)網(wǎng)具有實時互動和異步傳輸?shù)募夹g特征，徹底改變了信息的傳播者和接受者的關系，使互聯(lián)網(wǎng)用戶同時兼具信息接收者和信息傳播者的雙重身份。每個人都是互聯(lián)網(wǎng)中的一個神經(jīng)元，可以實現(xiàn)在線進行信息交流和共同協(xié)作，可以奉獻自己的知識、技術等一切資源，進行重新組合和拓展，進而推動經(jīng)濟、社會、技術等各領域的創(chuàng)新發(fā)展。

（五）分享

人本思維和分享精神是發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+”的原動力。雖然技術推動了“互聯(lián)網(wǎng)+”的不斷發(fā)展，但是關鍵卻在于分享和應用，通過全面預測、分析公眾所需的各類服務和信息，及時發(fā)現(xiàn)用戶需求，為用戶提供更加智能化、精準化和個性化的服務。同時，當技術開放并為大多數(shù)人分享的時候，才能突破傳統(tǒng)技術思維的限制，迸發(fā)出嶄新的思維火花，進而推動新的領域和業(yè)態(tài)的發(fā)展，無論是政府和市場，還是社會和個人，都將獲得更大程度上的共享和共贏。

二、“互聯(lián)網(wǎng)+”時代政府治理能力提升面臨的挑戰(zhàn)以及存在的障礙

從公共行政的視角來說，政府治理能力是指國家行政機關在既定的國家憲政體制內，通過制定和執(zhí)行高效的公共政策，為公眾提供高質量的公共產(chǎn)品和公共服務，形成調節(jié)社會關系、規(guī)范社會行為、維護社會公平和秩序、分配社會公共利益的一系列制度及其機制，從而促進經(jīng)濟社會快速、均衡、健康持續(xù)發(fā)展的能力，包括自身治理能力、經(jīng)濟治理能力和社會治理能力等的集合。伴隨互聯(lián)網(wǎng)業(yè)態(tài)的迅猛發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)對社會輿論以及治理主體（政府、企業(yè)、社會組織、公眾等）行為的影響，已經(jīng)成為無法逆轉的事實。電子商務、電子社會治理事務、新媒體網(wǎng)絡輿情等一系列新的治理問題的出現(xiàn)，都對政府治理模式變革提出了迫切要求，推進政府治理能力現(xiàn)代化任重道遠。

（一）“互聯(lián)網(wǎng)+”時代政府治理能力提升面臨的挑戰(zhàn)

“互聯(lián)網(wǎng)+”帶來了我國經(jīng)濟、社會以及科技等各領域的深刻變革，政府在利用大數(shù)據(jù)等互聯(lián)網(wǎng)技術給公眾提供更加優(yōu)質的公共產(chǎn)品和公共服務的同時，也對轉變自身職能、提升治理能力提供了有利契機，帶來了嚴峻挑戰(zhàn)。

1.信息傳播方式發(fā)生變革帶來的挑戰(zhàn)

從信息傳遞方式來看，進入“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，社會內部以及個體之間的信息傳播方式發(fā)生了深刻變革。

傳統(tǒng)社會是典型的中心型社會結構，任何社會個體之間的信息無法實現(xiàn)直接連接，必須構建逐級傳遞信息的中心型社會結構，社會因此形成特殊的信息交換中心。政府利用報紙、電視、廣播等傳統(tǒng)媒體在信息傳播中占據(jù)主導地位，“你聽我說”是鮮明特征，社會互動性不強。而互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)造性的實現(xiàn)了跨越全社會任何兩個節(jié)點之間的直接連接和信息傳遞方式，極大改變了傳統(tǒng)社會的信息傳播方式，由此也帶來了依托在信息傳遞行為上的商業(yè)行為、社會行為、管理行為等相應的改變。例如新媒體網(wǎng)絡平臺——“兩微一端”（微博、微信、客戶端）的出現(xiàn)，實現(xiàn)了“人人是記者，人人都有麥克風”，信息交互性非常強，改變了政府主導的傳統(tǒng)媒體單向傳遞信息、交互性弱等特點，具有傳統(tǒng)媒體不具備的傳播優(yōu)勢。特別是大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等技術的運用，有利于打破信息不對稱的壁壘，也對政府信息公開、網(wǎng)絡輿情治理、網(wǎng)絡問政以及大數(shù)據(jù)資源安全等方面提出新的能力考驗，加大了治理難度。

2.生產(chǎn)與消費方式發(fā)生變革帶來的挑戰(zhàn)

從整個社會產(chǎn)品與服務的交換機制來看，“互聯(lián)網(wǎng)+”使社會資源、產(chǎn)品與服務的交換行為發(fā)生了深刻變革。建立在互聯(lián)網(wǎng)新的信息交換機制的基礎之上，整個社會形成了與此相適應的新的資源、產(chǎn)品與服務的交換機制。企業(yè)可以不必進入實體市場而只要通過網(wǎng)絡就可以獲取資源、銷售產(chǎn)品與服務，各個環(huán)節(jié)形成了無縫隙對接，大大拓展了企業(yè)邊界，重新界定了企業(yè)的內涵和外延。例如在金融等經(jīng)濟運行的核心領域，互聯(lián)網(wǎng)金融已經(jīng)成為一種新興業(yè)態(tài)，對融資成本、投資收益、資金的便捷等方面都具有顛覆性影響，推動著產(chǎn)業(yè)層級的革新，由此也開始倒逼著政府加快金融體制改革的步伐，打造適應互聯(lián)網(wǎng)金融新業(yè)態(tài)的體制機制環(huán)境。消費者也可以通過各種中間平臺滿足多樣化、個性化、更加便捷的消費需求，例如淘寶網(wǎng)、京東商城等電子購物平臺的出現(xiàn)。這種生產(chǎn)和消費方式的顛覆性變革，對于政府治理提出了新的挑戰(zhàn)。同時，“互聯(lián)網(wǎng)+”也推動政府提供公共產(chǎn)品和公共服務模式的變革，例如隨著網(wǎng)上政務大廳的出現(xiàn)，如何優(yōu)化管理流程、建立扁平化組織、提升公共服務軟實力，為公眾提供更加精準化、個性化的公共服務，成為當前政府必須突破的課題。

3.社會結構以及社會運作關系發(fā)生變革帶來的挑戰(zhàn)

進入“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，個體之間不再依賴于信息交換中心就可以直接進行信息傳播，由此形成了信息交換的非中心型結構，同時削弱了原有信息中心節(jié)點的信息優(yōu)勢。特別是共享經(jīng)濟、網(wǎng)絡協(xié)同和眾包眾籌等所創(chuàng)造的新模式、新業(yè)態(tài)，將產(chǎn)生一些全新的組織類型以及個人與組織關系模式，改變和重塑傳統(tǒng)社會結構，帶來了社會結構和社會運作關系的深刻變革，社會治理問題更加復雜化。一方面產(chǎn)品生產(chǎn)者和服務提供者與消費者之間可以超越傳統(tǒng)的信息交換平臺而建立多元化的聯(lián)系，重塑了企業(yè)與消費者，政府與公民之間的互動關系，要求產(chǎn)品與服務的提供體系必須更加直接、精準、高效。另一方面，無論是企業(yè)還是政府，原有的壟斷性、合理性等優(yōu)勢將被打破。一些企業(yè)擁有的壟斷信息資源和壟斷市場優(yōu)勢喪失殆盡，面臨重新洗牌；而政府也將面臨更多的信息公開與權力約束的要求，政府的執(zhí)政行為和官員的個人行為都將面臨線上和線下的巨大挑戰(zhàn)。

（二）“互聯(lián)網(wǎng)+”時代政府治理能力提升存在的障礙

“互聯(lián)網(wǎng)+”以其平等、開放、互動、共享、合作等特質，極大地激發(fā)了社會個體的創(chuàng)造力和創(chuàng)新力，帶動了經(jīng)濟社會的迅猛發(fā)展，也為政府在合作治理、智慧決策、公共服務、危機應對等方面建設提供了良好機遇，成為政府轉變職能、提升治理能力的重要推動力。近年來，各地都在積極探索“互聯(lián)網(wǎng)+”時代政府治理創(chuàng)新的模式和路徑，并取得了一些可供借鑒的成功經(jīng)驗。例如京滬粵的典型經(jīng)驗，三地基本形成了政府治理互聯(lián)網(wǎng)信息技術應用框架，政府公共管理服務互聯(lián)網(wǎng)信息資源開發(fā)利用水平不斷提高，政府社會治理網(wǎng)絡合作范圍日趨廣泛?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”時代的到來深刻沖擊著傳統(tǒng)的政府治理模式和能力，為實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)思維、技術、資源與政府治理的深度融合，當務之急需要厘清諸多障礙因素。筆者梳理認為，主要障礙因素有：

1.傳統(tǒng)行政思維與互聯(lián)網(wǎng)思維出現(xiàn)脫節(jié)

在計劃經(jīng)濟時期，政府管制思維一直居于主導地位，從最初的經(jīng)濟管制逐漸滲透到社會生活的方方面面。傳統(tǒng)管制型政府管理模式以行政或政治控制為主，具有命令、壟斷、封閉、全能、專制、人治、低效等一系列特征，容易使企業(yè)、社會、公民等失去創(chuàng)造活力，也使一些政府部門和行政人員形成了較為根深蒂固的行政思維模式以及理念，重管制輕服務、重命令輕協(xié)商、重效率輕效能，嚴重滯后于“互聯(lián)網(wǎng)＋”對政府治理模式的新要求。當前，一些政府部門和行政人員對于“互聯(lián)網(wǎng)+”存在以下三種典型錯誤思維：一是“嫁接思維”，將“互聯(lián)網(wǎng)+政府治理”簡單的理解為將互聯(lián)網(wǎng)技術嫁接到政府機構和運作過程之中，片面強調互聯(lián)網(wǎng)技術的重要性，而忽視深層次的互聯(lián)網(wǎng)思維的融合；二是“消極思維”，從“經(jīng)濟人”的自利本性出發(fā)，認為“互聯(lián)網(wǎng)+”重塑政府結構和管理流程，會沖擊甚至取代一些既得利益，繼而產(chǎn)生消極抵觸的心理；三是“鴕鳥思維”，認為自身行政能力與“互聯(lián)網(wǎng)+”能力要求存在一定差距而產(chǎn)生“鴕鳥心態(tài)”，對于改革創(chuàng)新消極逃避。這些錯誤理念背離了互聯(lián)網(wǎng)思維的本質要求，嚴重阻礙了“互聯(lián)網(wǎng)+”與政府治理的深度融合，成為政府治理能力提升的深層次障礙。

2.“信息孤島”和信息不對稱的現(xiàn)象亟待破解

信息孤島是指相互之間在功能上不關聯(lián)互助、信息不共享互換以及信息與業(yè)務流程和應用相互脫節(jié)的計算機應用系統(tǒng)。信息孤島是一個普遍的全球性問題，在企業(yè)內部各環(huán)節(jié)、企業(yè)之間以及政府部門之間都存在這種現(xiàn)象。雖然我國電子政務建設已經(jīng)有近30年的歷史，政府掌握著人口、交通、衛(wèi)生、社保、稅收、城市規(guī)劃等社會方方面面的大數(shù)據(jù)，但是由于政府部門之間信息來源彼此獨立、信息平臺相互排斥、信息處理難以關聯(lián)互助，只能根據(jù)自身方便和自主判斷選擇性地公開和共享信息，所以形成了這種信息壁壘和信息堵塞的現(xiàn)象，也被形象的地稱為“數(shù)據(jù)煙囪”?！靶畔⒐聧u”導致政務服務中出現(xiàn)一系列“奇葩證明”的問題，直接影響政府執(zhí)行力和公信力，嚴重制約大數(shù)據(jù)的活力。特別是進入“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，大數(shù)據(jù)、云計算、移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等互聯(lián)網(wǎng)新技術廣泛運用，要求各級政府以及各部門之間網(wǎng)絡設施配套和應用程度要實現(xiàn)平衡共享，才能保障數(shù)據(jù)和信息的互聯(lián)互通，而目前在政府層級部門中，重要的網(wǎng)絡技術設施更多的集中于政府高層級的網(wǎng)絡信息部門，而其它下屬職能部門缺少與之有效對接的客戶終端，導致政府各級、各部門之間出現(xiàn)信息不對稱，嚴重制約信息交流和共享，成為“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”建設和政府治理能力提升的“絆腳石”。

3.互聯(lián)網(wǎng)制度建設相對滯后

生產(chǎn)力發(fā)展會推動生產(chǎn)關系發(fā)生變革，繼而推動制度的改革創(chuàng)新與之相適應，這是社會發(fā)展的必然規(guī)律。基于互聯(lián)網(wǎng)新業(yè)態(tài)的不斷出現(xiàn)，對原有的制度環(huán)境帶來了深刻的沖擊和挑戰(zhàn)，相對于蓬勃發(fā)展的互聯(lián)網(wǎng)業(yè)態(tài)，互聯(lián)網(wǎng)制度建設卻相對滯后。首先，多元治理主體合作共治的體制機制尚未建立。進入“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，政府部門、消費者、網(wǎng)商、電子商務平臺、服務商、社會組織（包括網(wǎng)絡社團）、媒體、網(wǎng)民等都是治理主體。隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”深入政治、經(jīng)濟、社會、文化等各個領域，以上多元化治理主體的需求、目標、價值觀念等日益呈現(xiàn)多元化、個性化的趨勢。而政府在治理機制上還不夠完善，政府與市場、政府與社會的邊界界定還不夠清晰，沒有把屬于市場和社會的權力真正還給市場和社會，存在很多不合時宜的規(guī)制工具，制約著互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新。同時，由于各個治理主體還未形成共享共通的價值觀念，導致政府與企業(yè)以及社會密切合作的機制尚未形成，難以真正的分擔責任、明確義務、規(guī)范行為，無法通力合作而實現(xiàn)各自利益追求，這些都在一定程度上制約了政府治理能力的提升。其次，互聯(lián)網(wǎng)法治治理弱化。一方面“互聯(lián)網(wǎng)+”傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生了新的發(fā)展模式，突破了長期以來的制度規(guī)則，帶來了行業(yè)監(jiān)管、市場競爭、網(wǎng)絡安全等新的失靈問題，例如互聯(lián)網(wǎng)金融（P2P）、互聯(lián)網(wǎng)交通（網(wǎng)約車）等新業(yè)態(tài)的監(jiān)管面臨傳統(tǒng)行業(yè)監(jiān)管制度的力不從心。雖然大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展，但對于數(shù)據(jù)權屬、個人數(shù)據(jù)隱私、政府數(shù)據(jù)公開等，目前都缺乏具有針對性的法律法規(guī)，甚至還沒有明確專門的監(jiān)管部門，糾紛時有發(fā)生。特別是防范網(wǎng)絡入侵、網(wǎng)絡攻擊等非法活動威脅信息基礎設施安全、數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管等新技術新應用的安全問題更加嚴峻，已經(jīng)威脅到社會安全甚至國家安全。另一方面我國互聯(lián)網(wǎng)與各領域的融合發(fā)展還存在很大程度上的行業(yè)壁壘，缺乏包容有序的制度環(huán)境。我國網(wǎng)絡法律法規(guī)制度、網(wǎng)絡管理制度和網(wǎng)絡監(jiān)督機制等還不夠完善，體現(xiàn)出“監(jiān)管”的“色彩濃厚”，而“治理”的法治建設不足。尤其是互聯(lián)網(wǎng)專門立法存在巨大空白，目前僅有三部專門性法律（《全國人民代表大會常務委員會關于維護互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》、《中華人民共和國電子簽名法》和《關于加強網(wǎng)絡信息保護的決定》），政府規(guī)范性文件雖然多如牛毛，但卻威懾性不足，互聯(lián)網(wǎng)法治制度建設明顯滯后。4.復合型人才匱乏和培養(yǎng)機制不足成為瓶頸不同于傳統(tǒng)的低技能勞動力需求，信息經(jīng)濟發(fā)展需要高端的復合型人才。而目前這種復合型人才非常短缺，人才結構不合理，特別是對于電子商務、移動互聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)金融等創(chuàng)新領域人才的培養(yǎng)機制與市場需求嚴重脫節(jié)。其中大數(shù)據(jù)復合型人才嚴重匱乏、人才培養(yǎng)機制不足、產(chǎn)業(yè)“造血”能力薄弱等問題突出，不但缺少高端人才，連從事基礎性工作的人都不夠，目前缺口已經(jīng)超過100萬人，制約著大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為政府的大數(shù)據(jù)治理帶來了新的問題。同時，政府部門適應“互聯(lián)網(wǎng)+政府治理”的復合型人才更為匱乏。我國政府機關、行政學院、高等院校在培養(yǎng)復合型人才方面存在不足，主要體現(xiàn)在：一方面是有些政府行政人員雖然具有豐富的行政管理實踐經(jīng)驗但是缺乏相應的電子政務技能；另一方面有些政府行政人員雖然掌握嫻熟的互聯(lián)網(wǎng)技能但是對政府機關的職能結構、運作機制知之甚少。［4］當前，互聯(lián)網(wǎng)復合型人才匱乏和培養(yǎng)機制不足已經(jīng)成為抑制政府治理能力提升的瓶頸問題。

三、“互聯(lián)網(wǎng)+”時代政府治理能力提升的路徑選擇

進入“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，政府治理面臨前所未有的強力沖擊和發(fā)展機遇。做好“互聯(lián)網(wǎng)+政府治理”的“大文章”，實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)思維、技術、資源與政府治理的深度融合，加快推進政府治理能力現(xiàn)代化，可以從以下幾方面尋求最佳路徑：

（一）促進互聯(lián)網(wǎng)思維與政府治理理念的深度融合

互聯(lián)網(wǎng)思維即平等、開放、互動、共享等互聯(lián)網(wǎng)與生俱來的特質，與有限、服務、開放、透明、參與、回應等政府治理理念正相契合。全面提升政府治理能力，必須理念和思維先行，前提是轉變觀念和態(tài)度。在政府部門和行政人員內部營造一個良好的互聯(lián)網(wǎng)人文環(huán)境，形成互聯(lián)網(wǎng)思維習慣，更加強調以人為本、權利平等和公平正義，打造“互聯(lián)網(wǎng)+政府治理”的思維模式。

1.樹立服務政府的理念

即強調群眾本位。樹立“以人為本”的行政理念，善于借助互聯(lián)網(wǎng)技術和資源來提高行政效率，為公眾提供最優(yōu)質的公共服務，提高政府管理和服務的智能化水平。

2.樹立有限政府的理念

即強調規(guī)范站位。重塑政府自身邊界，將治理權力和空間讓渡給市場和社會，把政府辦不好的事交給市場和社會，充分激活市場的活力和社會的創(chuàng)造力。為政府部門、消費者、網(wǎng)商、電子商務平臺、服務商、媒體、社會組織（網(wǎng)絡社團）、網(wǎng)民等多元化治理主體營造合作共治的生態(tài)性治理和包容性治理的環(huán)境。

3.樹立透明政府的理念

即強調公開透明。依托互聯(lián)網(wǎng)廣泛的開放性和平等性，依照法定程序公開政府管理過程中的相關信息，逐步實現(xiàn)政府與社會之間協(xié)作、分享、共贏的良性互動局面。

4.樹立廉潔政府的理念

即強調清正清廉。通過電子政務，減少政府權力尋租，規(guī)范權力運行，打造政府清正、干部清廉的良好政治生態(tài)。

5.樹立責任政府的理念

即強調職能歸位。明確政府的責任和權力，實現(xiàn)權力和責任的統(tǒng)一，做到“執(zhí)法有保障，有權必有責，違法受追究，侵權須賠償”。

（二）實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)技術與政府治理模式的深度融合

“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的基礎性特征是大數(shù)據(jù)、云計算、移動互聯(lián)網(wǎng)等新技術、新產(chǎn)業(yè)、新應用的廣泛使用，信息網(wǎng)絡基礎設施深刻改變了政府治理的技術環(huán)境及條件，成為政府治理能力現(xiàn)代化的最重要、最有力的推手?！秶鴦赵宏P于積極推進“互聯(lián)網(wǎng)＋”行動的指導意見》指出，實施支撐保障“互聯(lián)網(wǎng)+”的新硬件工程，加強新一代信息基礎設施建設，加快核心芯片、高端服務器等研發(fā)和云計算、大數(shù)據(jù)等應用。［5］做好“互聯(lián)網(wǎng)+政府治理”，必須從基礎上實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)新技術與政府治理模式的深度融合，提升政府履職能力和效率，重點做好以下工作：

1.做好大數(shù)據(jù)治理

“互聯(lián)網(wǎng)+”時代即大數(shù)據(jù)時代。大數(shù)據(jù)是因信息技術，特別是數(shù)據(jù)獲取技術的革命性進步而形成的信息爆炸現(xiàn)象。［6］2015年，國務院發(fā)布《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，提出建立“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的管理機制。［7］大數(shù)據(jù)已經(jīng)成為“互聯(lián)網(wǎng)+”技術和資源的重要基礎，大數(shù)據(jù)治理成效直接關系著政府治理能力高低。做好大數(shù)據(jù)治理，首先要養(yǎng)成整合思維，打破條塊分割和“信息孤島”，發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”，實現(xiàn)政府各層級、各部門、各應用系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)共享。2016年4月14日，國辦印發(fā)關于轉發(fā)國家發(fā)改委等10部門《推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”開展信息惠民試點的實施方案》，提出通過兩年左右時間，在試點地區(qū)實現(xiàn)“一號一窗一網(wǎng)”目標，將以公民身份號碼作為唯一標識，建成電子證照庫，實現(xiàn)群眾辦事“一號”申請，變“群眾跑腿”為“信息跑路”；建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享交換平臺和政務服務信息系統(tǒng)，實現(xiàn)政務服務事項“一窗”受理，變“群眾來回跑”為“部門協(xié)同辦”；建成網(wǎng)上統(tǒng)一身份認證體系，實現(xiàn)多渠道服務的“一網(wǎng)”通辦，變被動服務為主動服務。［8］

其次要促進大數(shù)據(jù)交易和互惠，提高數(shù)據(jù)的公信度和權威性。目前，我國正探索建立大數(shù)據(jù)交易所，以交易驅動數(shù)據(jù)共享。一些行業(yè)內部已經(jīng)形成企業(yè)間互換數(shù)據(jù)的慣例，如我國參與的國際間衛(wèi)星數(shù)據(jù)交換交易、移動互聯(lián)網(wǎng)公司間的數(shù)據(jù)互換等。春節(jié)期間，微信支付、支付寶、百度錢包等聯(lián)手諸多商家推出促銷活動，本質上也是一種數(shù)據(jù)互換、互惠共利。［6］也可以借鑒國外經(jīng)驗，對政府數(shù)據(jù)進行更好的挖掘、利用，將非涉密的政府數(shù)據(jù)放在網(wǎng)上，供社會查閱，使政府的法規(guī)、政策、項目、計劃等信息更容易被公眾了解和掌握，有利于解決政府與公眾之間的信息不對稱問題。

2.做好“精準”治理

近年來，政府管理公共事務的科學化、專業(yè)化要求越來越高，影響因素越來越復雜。要求政府治理必須從粗放式、經(jīng)驗式的管理，轉向以問題、需求和目標為導向的精準化治理。提升政府精準治理的能力，政府要有效利用大數(shù)據(jù)、云計算、智慧政府等技術手段，對于經(jīng)濟、社會等各領域的海量信息進行高效計算和統(tǒng)計分析，及時掌握經(jīng)濟社會運行規(guī)律和群眾利益訴求，使政府的公共管理、公共服務和公共政策等活動更加個性化和精準化。例如濟南“12345”市民服務熱線改革了傳統(tǒng)的單一熱線接聽模式，創(chuàng)新開發(fā)了千萬量級的智能化大數(shù)據(jù)平臺，可以實現(xiàn)市民訴求自動化歸檔、轉辦和考核，訴求輿情自動分析，大數(shù)據(jù)自動對比，對各類事件進行動態(tài)排名，實時預警熱點事件，為政府精準治理提供了數(shù)據(jù)參考和有益借鑒。

3.優(yōu)化政府管理流程和電子監(jiān)管體系

進一步拓展在線政府服務，建設網(wǎng)上服務大廳，推行行政審批和公共服務事項全流程、“一站式”網(wǎng)上辦事，簡化行政審批流程，推動業(yè)務流程優(yōu)化再造；打造電子監(jiān)督平臺，筑牢制度“籠子”，曬出權力清單和運行流程圖，對行政事項運行的權限、條件、方式、程序、時限實現(xiàn)全流程電子化監(jiān)管，便于社會監(jiān)督。

（三）打造適應“互聯(lián)網(wǎng)+”的包容性制度環(huán)境

實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)的跨界融合，政府必須為其構建新的規(guī)則和秩序，營造寬松包容的發(fā)展環(huán)境，實現(xiàn)包容性治理和生態(tài)性治理。《國務院關于積極推進“互聯(lián)網(wǎng)＋”行動的指導意見》明確提出，清理阻礙“互聯(lián)網(wǎng)+”發(fā)展的不合理制度政策，放寬融合性產(chǎn)品和服務市場準入，促進創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，讓產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展擁有廣闊空間。［5］打造包容性制度環(huán)境，重點要做好以下工作：

1.打破行業(yè)壁壘，營造寬松包容的發(fā)展環(huán)境

進一步深化“互聯(lián)網(wǎng)+”的體制機制改革，破除行業(yè)壁壘，推動大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，釋放發(fā)展?jié)摿突盍?。首先，要放寬市場準入門檻。對于互聯(lián)網(wǎng)新型業(yè)態(tài)和商業(yè)模式的發(fā)展，政府要樹立開放、包容的心態(tài)，放寬市場準入標準，允許各行業(yè)、各類主體依法平等進入未納入負面清單管理的領域。積極消除行業(yè)壁壘，使各行業(yè)各領域在技術、標準、監(jiān)管等方面可以實現(xiàn)對接，繼續(xù)推進政府“放管服”，為互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)營造更廣闊的發(fā)展空間。其次，要完善信用支撐體系建設，對于企業(yè)的信用記錄、風險預警、違法失信行為等信息資源進行在線披露和共享，提高互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)守約、守法的自覺性，為經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務提供有力支撐。

2.凝聚各方合力，打造多元主體合作治理的長效機制

我們必須客觀認識到，“互聯(lián)網(wǎng)+”作為一個對傳統(tǒng)模式升級改造的過程，其深化發(fā)展勢必涉及一些利益格局和管理模式的深度調整，它可能打破既有的利益分配格局，產(chǎn)生“總體有利，局部陣痛”的再分配效應。［8］所以要實現(xiàn)政府部門、消費者、網(wǎng)商、電子商務平臺、網(wǎng)絡社團等多元化治理主體的合作共贏，必須建立一種長效機制。政府要厘清各個治理主體的責任邊界，處理好管理與治理、維穩(wěn)與維權、活力與秩序的關系，為公眾提供表達民意、溝通協(xié)商、合作共治的網(wǎng)絡渠道和平臺，滿足公民網(wǎng)絡參政、議政、督政的利益訴求，形成黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的多元主體合作共治的長效機制，共同享有治理權力，分擔治理責任，尋求互動與合作，實現(xiàn)共贏，為政府治理凝聚強大的社會合力。

3.加快建章立制，實現(xiàn)軟法與硬法的協(xié)調共治

首先，要盡快填補互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的立法空白，加快針對網(wǎng)絡安全、電子商務、個人信息保護、互聯(lián)網(wǎng)信息服務管理等方面的立法步伐。目前《中華人民共和國網(wǎng)絡安全法（草案二次審議稿）》已經(jīng)向社會公開，重點在維護國家網(wǎng)絡主權、保障網(wǎng)絡產(chǎn)品和服務安全、網(wǎng)絡運行安全、網(wǎng)絡數(shù)據(jù)安全、網(wǎng)絡信息安全以及網(wǎng)絡安全監(jiān)督管理等方面加強法律監(jiān)管?！峨娮由虅辗ā?、《個人信息保護法》、《電信法》等法律法規(guī)制定也正在積極推進。其次，完善反不正當競爭法和反壟斷法等現(xiàn)在法律法規(guī)，對互聯(lián)網(wǎng)領域域名搶注、網(wǎng)絡鏈接等新型不正當競爭行為做出具體規(guī)制，制定針對互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)反壟斷特定條款，嚴查信息領域企業(yè)不正當競爭及壟斷行為，營造互聯(lián)網(wǎng)公平競爭環(huán)境。做好“互聯(lián)網(wǎng)+”法治治理，光靠單一國家硬法相對固化的治理模式遠遠不夠，還需要軟法治理，即由社會多元主體共同制定，內容廣泛、形式多樣、制定程序靈活，更適應互聯(lián)網(wǎng)的變動性、開放性、包容性等特征。實現(xiàn)硬法和軟法協(xié)調共治，將是“互聯(lián)網(wǎng)+”時代法治治理的大勢所趨。

（四）加強復合型人才的培養(yǎng)力度

以大數(shù)據(jù)復合型人才的培養(yǎng)為例，要重點在大數(shù)據(jù)行業(yè)和政府部門兩方面加大培養(yǎng)力度：

1.加大數(shù)據(jù)行業(yè)復合型人才的培養(yǎng)力度

一是加大基礎研發(fā)和支持力度。通過建立國家專項科研基金，鼓勵科研力量開展數(shù)據(jù)科學的基礎性、關鍵性和前瞻性研究，特別是加大對大數(shù)據(jù)安全技術和基礎設備方面研發(fā)的投入與積累；重點對小微科技企業(yè)予以傾斜，為實現(xiàn)核心軟件、關鍵設備國產(chǎn)化，加快儲備和培養(yǎng)相關專業(yè)人才。二是加強學科體系和職業(yè)資格認證體系建設。在高校設立數(shù)據(jù)科學的學科體系，并作為重點學科進行規(guī)劃和發(fā)展，注重培養(yǎng)跨學科的復合型人才；根據(jù)人才需求，盡快建立數(shù)據(jù)分析師等職業(yè)資格認證體系；通過政府購買服務的方式，利用各類社會培訓機構及相關專家的資源，加大互聯(lián)網(wǎng)基礎知識及應用的培訓力度。三是以應用刺激人才培養(yǎng)。探索建立大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，實現(xiàn)“政、產(chǎn)、學、研、用”的聯(lián)動，并抓住當前大數(shù)據(jù)技術在政府治理方面創(chuàng)造大量需求的有利機遇，以應用刺激人才培養(yǎng)，吸引人才并留住人才。

2.培養(yǎng)政府行政人員的互聯(lián)網(wǎng)治理能力

培養(yǎng)政府行政人員的互聯(lián)網(wǎng)治理能力，即培養(yǎng)適應“互聯(lián)網(wǎng)+”時代政府治理模式的復合型人才，一方面需要熟悉掌握政府的職能結構、體制機制以及運作方法，另一方面必須具備相應的互聯(lián)網(wǎng)知識和技能作為助力政府治理能力提升的新的人力資本。為此，一是要重點圍繞培養(yǎng)大數(shù)據(jù)思維模式及提高大數(shù)據(jù)技術能力，針對政府的信息化、統(tǒng)計和決策管理等相關部門行政人員加大培訓力度。二是要在各級黨校及行政學院系統(tǒng)的各類培訓班次課程設計中，適當?shù)卦黾佑嘘P移動互聯(lián)網(wǎng)以及大數(shù)據(jù)的相關課程，目標在于建立互聯(lián)網(wǎng)思維和視角，繼而提升互聯(lián)網(wǎng)治理能力。三是建立政府、企業(yè)、科研機構的聯(lián)動機制，重點培育政府行政人員互聯(lián)網(wǎng)治理的實踐技能，為政府治理能力提升提供復合型的人才支撐。

［1］李克強.政府工作報告［N］.人民日報，2015-03-17（1）.

［2］陳燦.互聯(lián)網(wǎng)＋跨界與融合［M］.北京：機械工業(yè)出版社，2015：153.

［3］馬化騰等.互聯(lián)網(wǎng)+：國家戰(zhàn)略行動路線圖［M］.北京：中信出版社，2015：2.

［4］范治榮.“互聯(lián)網(wǎng)＋”視域下政府治理能力建設探析［J］.常州大學學報（社會科學版），2016（1）.

［5］國務院關于積極推進“互聯(lián)網(wǎng)＋”行動的指導意見［DB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-07/04/ c_1115815944.htm，2015-07-04.

［6］政府做好大數(shù)據(jù)治理必須具備互聯(lián)網(wǎng)思維——訪中國人民大學信息學院院長杜小勇［N］.貴陽日報，2016-05-10.

［7］國務院關于印發(fā)促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要的通知［DB/OL］.http：//politics.people.com.cn/n/2015/0905/c1001-27545655.html，2015-09-05.

［8］推進互聯(lián)網(wǎng)+政務服務信息惠民試點實施方案［DB/ OL］.http：//news.xinhuanet.com/politics/2016-04/26/c_12893 3832.htm，2016-04-26.

編輯：高學棟

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2095-7238（2016）06-0019-07

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.06.003

2016-08-08

山東省黨校系統(tǒng)黨的十八屆五中全會精神專題研究課題。

楊新欣（1979-），女，中共濟南市委黨校公共管理教研部講師，研究方向：公共管理和公共政策。