我國水利事權(quán)與支出責任劃分中存在的問題及原因探析

宋美喆, 劉寒波

(湖南財政經(jīng)濟學院,湖南 長沙 410205)

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我國水利事權(quán)與支出責任劃分中存在的問題及原因探析

宋美喆, 劉寒波

(湖南財政經(jīng)濟學院,湖南 長沙 410205)

為健全完善我國水利事權(quán)與支出責任相匹配的體制機制,提高水利資金使用效益,促進水利事業(yè)更好發(fā)展,在對湖南省內(nèi)外多處水庫、水閘、堤防、灌渠等水利設施展開實地調(diào)研的基礎上,剖析我國水利事權(quán)與支出責任劃分在具體實踐中存在的突出問題,并利用多中心治理理論、財政聯(lián)邦主義理論、官僚主義理論闡述其產(chǎn)生原因。研究發(fā)現(xiàn),社會、個人在水利治理中過度依賴政府,上下級政府間事權(quán)與支出責任劃分不合理、跨界糾紛難以解決,政府部門間水利事權(quán)與支出責任劃分交叉重疊、九龍治水,專項資金規(guī)模龐大、財政碎片化現(xiàn)象嚴重。而社會和個人自主性不強、自我組織能力較弱、參與水利治理機制不完善,各級政府行政性分權(quán)特征明顯、職責同構(gòu)、博弈地位不對等,部門間職責邊界模糊、部門利益固化是其主要成因?；诖?提出水利事權(quán)與支出責任劃分改革的一系列政策措施,以期為進一步完善水利事權(quán)與支出責任劃分,形成以政府為主體的各方利益均衡治理模式提供參考借鑒。

政府水利職能;事權(quán)與支出責任;政府越位;行政性分權(quán);九龍治水

如何轉(zhuǎn)變政府職能,合理劃分各級政府、各政府涉水部門的事權(quán),建立起事權(quán)和支出責任相適應的制度,已成為當前理論界與實務界需要共同研究解決的重大課題之一。這對于全面貫徹落實《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)和2011年“中央一號文件”精神,促進水利事業(yè)更好地發(fā)展,提升農(nóng)村社會文明程度,深化財稅體制改革均具有重大的影響?；诖?筆者在對湖南省內(nèi)外多處水庫、水閘、堤防、灌渠等水利設施展開實地調(diào)研的基礎上,對我國水利事權(quán)與支出責任劃分在具體實踐中存在的突出問題進行剖析,并利用多種理論闡述其產(chǎn)生原因,據(jù)此提出改革的思路與措施。

1 合理劃分水利事權(quán)與支出責任的必要性

1.1 合理劃分水利事權(quán)與支出責任有利于維護水利的長治久安

解決復雜的水問題,不僅要靠堅實的工程基礎、先進的科技支撐,更要靠完善的財政制度保障。水利事權(quán)與支出責任的合理劃分是各級政府、各涉水部門全面規(guī)范履行水利治理職責的重要基礎,有助于理順政府間水利關系,厘清各級政府、各涉水部門水利責任,進而保證各項水利工程項目的順利實施完成,提高水利的防洪抗旱、水資源利用、水環(huán)境保護和服務民生的能力,提升水利資金使用效益,加快水利事業(yè)更好更快發(fā)展。

1.2 合理劃分水利事權(quán)與支出責任有助于推進新農(nóng)村建設和生態(tài)文明建設

水利不僅是農(nóng)業(yè)的命脈,也是生態(tài)文明建設的先決條件。水利能否得到科學的發(fā)展,并充分發(fā)揮應有的作用,主要取決于其管理體制的健全完善程度,其中重要衡量標準之一就是水利事權(quán)與支出責任劃分的合理性。合理劃分水利事權(quán)與支出責任有助于加快傳統(tǒng)水利向現(xiàn)代水利、可持續(xù)發(fā)展水利轉(zhuǎn)變;有助于更好地實現(xiàn)水利在提高糧食產(chǎn)量、改善農(nóng)民生產(chǎn)生活水平、提升農(nóng)村社會文明程度、建設社會主義新農(nóng)村等方面的積極影響;有助于推進生態(tài)文明建設,促進人與自然的和諧相處。

1.3 合理劃分水利事權(quán)與支出責任有助于加快財稅體制改革的進程

財稅體制改革的難點就在于各級地方政府事權(quán)的劃分,而水利具有的綜合性、流域性等特點,使其更適合作為改革的突破口和著力點。水利事權(quán)與支出責任的合理劃分可為農(nóng)業(yè)、環(huán)保、社會保障等領域事權(quán)關系的界定提供借鑒、參考的模式，對于全面貫徹落實《決定》精神,健全完善事權(quán)與支出責任相匹配的財政制度,加快政府職能轉(zhuǎn)變,實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化具有重大而深遠的意義。

2 現(xiàn)行體制下我國水利事權(quán)與支出責任劃分中存在的問題

自1980年國務院印發(fā)的《關于實行“劃分收支、分級包干”財政管制體制的暫行規(guī)定》(國發(fā)[1980]第33號)中明確規(guī)定“支出責任按行政隸屬關系劃分”起,我國基本上確定了按行政區(qū)劃及行政隸屬關系劃分事權(quán)與支出責任的格局[1]。此后,1994年頒布的《關于實行分稅制財政管理體制的決定》(國發(fā)[1993]第85號)作出規(guī)定:“中央財政主要承擔國家安全、外交和中央國家機關運轉(zhuǎn)所需經(jīng)費,調(diào)整國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實施宏觀調(diào)控所必需的支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出;地方財政主要承擔本地區(qū)政權(quán)機關運轉(zhuǎn)所需支出以及本地區(qū)經(jīng)濟、事業(yè)發(fā)展所需支出?！盵2]可以看到,此時雖然我國對財政支出簡單地按照行政權(quán)力劃分的缺陷已有所認識,且在表述方式上作了明顯的調(diào)整,但由于在實際操作中仍然采用的是基數(shù)法,且在收益分配上仍然以保留地方既得利益為前提,因此當前事權(quán)與支出責任的劃分可以說仍然是延續(xù)了1980年的做法。從總體上看,水利事權(quán)與支出責任的劃分作為整個財政支出責任劃分的一部分,起步于傳統(tǒng)的支出責任劃分辦法,基本上遵循了以行政權(quán)力作為各級政府水利事權(quán)與支出責任劃分的依據(jù)。

經(jīng)過長期改革調(diào)整,我國水利事權(quán)與支出責任劃分已經(jīng)形成了相對比較明晰的框架[3],包括:政府、社會與個人水利治理責任的劃分;上下級政府間水利事權(quán)與支出責任的劃分;政府部門間水利事權(quán)與支出責任的劃分。在現(xiàn)行運行體制下,面對經(jīng)濟社會發(fā)展的新要求和新挑戰(zhàn),我國水利事權(quán)與支出責任劃分還存在諸多亟待解決的問題。

2.1 社會、個人在水利治理中過度依賴政府,個人管護意識淡薄

在計劃經(jīng)濟時期,水利設施都是集體建、集體管、集體用。農(nóng)村經(jīng)營體制改革后,土地實行聯(lián)產(chǎn)承包責任制,但水利設施卻依然沿用集體組織建設、集體負責管理的模式。村民個人種的是“責任田”,用的卻是“大鍋水”,利益關聯(lián)并不直接,個人的水利收益和成本不對應,這使得個人參與水利治理的程度不高,在水利治理中過度依賴政府,認為水利建設和管護都是政府的事,尤其是在取消農(nóng)業(yè)稅之后更是如此。政府在水利治理方面統(tǒng)包統(tǒng)攬,履行水利事權(quán)方式單一,存在“越位”現(xiàn)象,對個人和社會參與水利治理的積極性調(diào)動不夠充分。政府、社會、個人共享共擔的多方共同治理局面現(xiàn)在還未形成,個人對小水利的管護意識淡薄,導致一些與村民個人利益直接相關的水利設施損壞老化問題突出,效益衰減。

2.2 政府間事權(quán)與支出責任劃分不合理,運行機制不順暢

目前雖已形成了水利事權(quán)與支出責任劃分的基本框架,但多數(shù)事權(quán)定位都比較抽象,事權(quán)與支出責任劃分粗略,缺乏合理性、規(guī)范性和可操作性,行政性分權(quán)的整體思路仍沒有改變。即事權(quán)按照政府層級劃分,上級政府以委托方式通過下級政府行使其職責,這就形成了現(xiàn)行水利事權(quán)與支出劃分體制運行中決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)三者分離的格局。決策權(quán)與監(jiān)督權(quán)通常掌握在上級政府手中,下級政府僅擁有執(zhí)行權(quán),下級政府實質(zhì)上可看作是上級政府的派出機構(gòu)。使得現(xiàn)實中大量事權(quán)被下放到下級政府,經(jīng)常會出現(xiàn)諸如“上級政府決策、下級政府出錢”、“上級請客、下級買單”等情況,一些適宜上級負責的水利事務,卻交給了下級,下級政府承擔了較多支出責任,各級政府間事權(quán)與支出責任不匹配、不相適應[4]。

2.3 按行政區(qū)劃劃分造成責任主體缺失,跨界糾紛難以解決

現(xiàn)行的水利事權(quán)與支出責任劃分主要為行政性分權(quán)體制,而權(quán)力運行往往受制于行政區(qū)劃,這使得水利事權(quán)與支出責任按行政區(qū)劃劃分特征明顯。在這樣一種體制下,各級政府、各政府部門只負責本區(qū)域水利治理,只管自家的“一畝三分地”,大多數(shù)跨區(qū)域水利治理事務存在責任主體缺失、跨區(qū)域行政管理和執(zhí)法難度大等問題[5]。一些跨區(qū)域水利工程項目受當?shù)卣推渌胤叫孕姓C構(gòu)的掣肘較多,并不能很好地履行應盡的職責。如湖南省的水府廟水庫，跨湘鄉(xiāng)、雙峰、婁星三地,水庫工程水土資源邊界權(quán)屬模糊,地方政府違規(guī)許可,不征求水利部門意見,占用水庫管理保護范圍搞開發(fā)建設,造成了新的水土流失,減少了有效庫容。另外湖南省的韶山灌區(qū)也面臨類似的問題,其灌溉了湘潭、長沙、婁底3市約6.67萬hm2的農(nóng)田。行政上由湘潭市政府負責,跨區(qū)域管理難度大,一些日常工作、資源調(diào)配、水行政執(zhí)法都在湘潭市內(nèi),跨區(qū)域去長沙市進行管理則顯得不切實際。在處理跨區(qū)域問題時缺乏整體性,跨界糾紛很難得到有效解決。

2.4 政府部門間事權(quán)與支出責任劃分交叉重疊,水利資金過度分散、重復配置

水利作為一項基礎性產(chǎn)業(yè)和綜合性事務,牽涉面很廣,與水利治理相關的各項職能分散于多個部門,如農(nóng)業(yè)、環(huán)保、國土資源、煙草、交通等。各涉水部門之間各自為政,條塊分割,缺乏有效的協(xié)調(diào)協(xié)商機制,形成了“九龍治水”的局面[6]。水利事權(quán)與支出責任在各部門的劃分交叉重疊,水利資金過度分散、重復配置,由政出多門引起的利益紛爭或推諉扯皮現(xiàn)象也成為常態(tài)。同樣是對水資源進行監(jiān)測,水質(zhì)監(jiān)測和水量監(jiān)測職能就分別屬于環(huán)保部門和水利部門,同樣是供水,又同時由城建部門、農(nóng)業(yè)部門、水利部門等負責。部門間彼此交叉的職責甚多,當有利益問題出現(xiàn)時,各部門互相爭奪管理權(quán)。這也引發(fā)了管水量的不管水質(zhì),管水質(zhì)的不管供水,管供水的不管排水、節(jié)水 “怪圈”的出現(xiàn)。

2.5 審批權(quán)、資源配置權(quán)與水利設施功能脫節(jié),造成財政碎片化

一方面,當前水利行政性分權(quán)特征明顯,水利項目的審批權(quán)主要是按項目工程的類型和大、中、小規(guī)模在各級政府、各政府部門間進行分配,與項目是否跨流域沒有關系。而水利資金的配置與項目審批權(quán)結(jié)合緊密,爭取到某一水利項目的審批權(quán),也就擁有了該項目資金資源的配置權(quán),審批權(quán)在哪一級政府或政府部門,哪一級政府或政府部門就擁有資金配置權(quán)。另一方面,水利工程設施功能和作用更多地體現(xiàn)為跨流域性,這一點和審批權(quán)的劃分和配置依據(jù)不相符。這就導致了水利設施功能與審批權(quán)、資源配置權(quán)脫節(jié),權(quán)利與義務不對等,各級政府、各政府部門爭資金、爭項目,造成專項資金規(guī)模龐大,財政碎片化現(xiàn)象嚴重,水利工程設施的跨流域功能發(fā)揮受限,水利治理缺乏效率。

2.6 項目管理體制不合理,地方政府“被綁架”現(xiàn)象普遍

水利工程項目資金,除了財政撥款外,還有很大一部分來自國家發(fā)展和改革委員會(以下簡稱發(fā)改委)。大多數(shù)水利工程項目由發(fā)改委審批立項,并需要相關涉水部門進行資金配套,這些涉水部門為爭取到項目工程,進而取得專項資金撥款,擴大本部門規(guī)模和利益,更多地會尋求政策性貸款的支持,這又必須要由地方政府提供擔保。而對于地方政府來說,只有多爭取項目,才能有更好的政績表現(xiàn)。過濃的政績意識助長了地方政府的擔保行為,也傾向于為相關涉水部門提供擔保。一旦貸款到期,部門不能償還貸款,就需要地方政府承擔責任,代為償還貸款,造成地方政府債臺高筑,債務風險加大,地方政府“被綁架”現(xiàn)象普遍。

2.7 專項資金分配隨意性較大,降低資金整體效益

水利專項一般不由上級政府直接分配,而是由下級政府先行申報。為從不同部門爭取到更多資金,下級政府傾向于精心策劃包裝項目,項目資金分配隨意性較大、過度分散、重復投入,資金的使用難以形成合力,降低了整體效益。而一些急需資金的項目則投入嚴重不足,缺乏資金。

3 問題成因的機理分析

以上水利事權(quán)與支出責任劃分中的突出問題,基本上可以歸為三大類:一是屬于政府、社會和個人關系的層面;二是屬于上下級政府間關系的層面;三是屬于政府各涉水部門間關系的層面。這三大類問題都有其內(nèi)在成因和形成機理,筆者分別從多中心治理理論、財政聯(lián)邦主義理論、官僚主義理論角度來對其成因進行闡述。

3.1 基于多中心治理理論對政府、社會、個人三者水利關系的機理分析

根據(jù)多中心治理理論的主要觀點,政府、社會組織、公民個人等都不是唯一的水利治理主體,多方共同互動是必然選擇。水利治理需要政府、社會、個人等主體多方參與,這些治理主體平等地參與水利治理,形成一種具有互動性、回應性、協(xié)調(diào)性的協(xié)同治理網(wǎng)絡。

水利治理領域之所以呈現(xiàn)出現(xiàn)有問題,究其原因在于政府、社會與個人等主體治理能力不足,且無法與其他治理主體進行有效協(xié)調(diào)合作。一方面在政府“單中心”、“官僚化”、“層級化”的管理模式下,政府越位嚴重,權(quán)力缺乏制約和制衡。在長期的水利治理中,政府包攬了一些可以由社會和個人等其他主體去履行和完成的事務,承擔了由其他主體提供會更有效率的水利服務和產(chǎn)品的供給責任,一些可以從政府本身分擔轉(zhuǎn)移出去的水利治理事務仍由政府作為主要治理主體[7]。另一方面,一些水利制度在我國主要靠政府強制執(zhí)行,社會與個人常處于被動接受的一方。不同于西方國家“自下而上”的形式,我國公眾參與水利治理大多是政府主導下“自上而下”的形式，且由于自主性不強、自我組織能力較弱、參與機制不完善及缺乏有效的監(jiān)管機制等原因使得社會和個人在分擔政府水利治理壓力方面的作用并不突出,效率低下。

3.2 基于財政聯(lián)邦主義理論對上下級政府間水利關系的機理分析

財政聯(lián)邦主義理論是以財政分權(quán)為核心的理論,強調(diào)了分權(quán)對地方政府行為的重要性,關注的是如何明確中央政府和地方政府間的職能分工,使地方政府擁有合適的財政自主權(quán),多級政府分權(quán)制衡,形成有效的財政運行體制。

通過對現(xiàn)狀進行考察,可以發(fā)現(xiàn)實際中各級政府的集權(quán)與分權(quán)明顯偏離了財政聯(lián)邦主義的受益范圍原則,各級政府所承擔的水利事權(quán)與支出責任不相適應。從我國財政體制改革演變的過程來看,上一級政府的力量非常強大且具有權(quán)威性,而相對較低層級的政府處于一個被動和從屬的地位,層級越高的政府越具有權(quán)威性，在談判中越具有主導地位,層級越低的政府在談判中越不具有話語權(quán)。政府間這種不對等的博弈,導致事權(quán)與支出責任層層下移。從現(xiàn)實中下移的事項來看,出于規(guī)避風險考慮,上級政府將涉及大規(guī)模投資且投資風險較高的水利事務移交給下一級政府,以降低自身承擔的風險,導致事權(quán)按行政區(qū)劃劃分，造成跨流域治理分擔不公平，使得從效率角度看應該由上一級政府承擔的一部分區(qū)域性、流域性水利治理責任也轉(zhuǎn)移給了下一級政府,下級政府承擔著與其財力明顯不相符的事權(quán)責任。另外,我國政府官員的績效考核制度也在一定程度上影響著水利事權(quán)的配置。按照公共選擇理論,政府官員并不是無私的,而是作為“經(jīng)濟人”追求自身利益的最大化。為了在經(jīng)濟競爭中勝出,地方政府投資于基礎設施的積極性很高,財政資金都被用于生產(chǎn)建設、經(jīng)濟發(fā)展方面,而公益性較強的水利事務往往投資不夠、供給不足,也導致水利事權(quán)重建輕養(yǎng)、重建輕護現(xiàn)象的出現(xiàn)。

3.3 基于官僚主義理論對各涉水部門間水利關系的機理分析

官僚制度理論在分析官僚行為動機時,認為官僚是追求個人利益或效用最大化的“經(jīng)濟人”,影響其效用的主要因素包括待遇、福利、聲望和地位等。要實現(xiàn)效用最大化,官僚必須實現(xiàn)部門預算最大化。在信息不對稱的情況下,官僚作為優(yōu)勢一方,掌握著他人所不知的壟斷信息,并以此來夸大部門支出的必要性和真實需求量,努力說服上級官員,擴大其所在部門的預算規(guī)模。

水利屬于綜合性和基礎性事務,涉及面廣泛、功能多樣,行政權(quán)力的功能性劃分決定了其事權(quán)分散于各個相關政府部門,如水利、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、城建、電力、交通等,這些部門都擁有與水利相關的事權(quán)與支出責任。各部門官僚在既定的權(quán)力范圍內(nèi)承擔責任、履行職權(quán),在制度制定和實施過程中,通過討價還價為所在部門爭取利益,沒有哪個部門的權(quán)威能夠超越另一個部門。在討價還價的過程中,各部門官僚幾乎都會故意縮小本部門收益并夸大其行為成本,提供有利于自己的信息。為了實現(xiàn)自身效用最大,誰也不愿意出讓本部門的利益,部門利益固化,阻礙了這些涉水部門間的跨部門協(xié)調(diào)。受部門利益驅(qū)動,各部門將其掌握的信息資源視為本部門私有,并阻礙資源在部門間自由流動,使得各部門信息難以有效整合,也造成資源的重復采集、重復錄入,資源浪費嚴重。且由于要素之間復雜依賴性的存在,各部門間的職責邊界并不是十分明確,而是模糊的[8],在共同進行水利治理時,各部門官僚擴張本部門權(quán)限并阻止其他部門“入侵”的動機十分明顯,加劇了部門間的沖突和財政的碎片化。

4 合理劃分我國水利事權(quán)與支出責任的對策建議

4.1 合理界定政府與個人、社會在水利治理中的責任邊界

明確政府在水利治理中的主要職責,防止政府“大包大攬”。對于由社會和個人承擔會更加有效率的領域,政府要盡快地退出或盡量少干。政府要重點幫助解決個人和社會干不了、不好干、不愿干的事情,彌補其缺陷[9]。只有讓政府力量以及社會、個人力量各自歸位,充分發(fā)揮社會組織和公民自治的作用,改變目前財政水利治理工作中的“越位”問題,才能形成政府、社會、個人共同治理水利的新格局,以有限的投入換來最大的效益。

4.2 合理劃分政府間水利事權(quán)與支出責任

根據(jù)《決定》中深化財稅體制改革,建立事權(quán)與支出責任相適應制度的要求,從我國水利實際出發(fā),進一步理順上下級政府在水利治理中的事權(quán)關系?？茖W劃分中央與地方、省與市縣的水利事權(quán)與支出責任,實現(xiàn)事權(quán)劃分從行政性分權(quán)向經(jīng)濟性分權(quán)轉(zhuǎn)變,探索建立責任明確的水利分級管理機制,使不同層級政府之間的水利事權(quán)與支出責任配置合理,各有側(cè)重,符合各自的受益范圍。其中,涉及全局性的水利事務,應由中央政府負責；兼有全局性和地方性公共產(chǎn)品特征的水利事務,由中央政府和地方政府共同協(xié)商來確定各自的承擔范圍和支出比例；其他受益范圍僅為某一特定區(qū)域的水利事務列為該管轄區(qū)政府事權(quán),由地方財政負責,如小型農(nóng)田水利工程建設等；跨區(qū)域、跨流域性事務,則劃歸上一級政府,以方便統(tǒng)籌管理、統(tǒng)一調(diào)度資源，如跨省事權(quán)由中央政府負擔，跨市事權(quán)由省一級政府負擔。

4.3 合理整合各涉水部門事權(quán)與支出責任

正確處理好各涉水部門間的關系,打破各部門之間的利益阻隔,破解九龍治水的困境,避免各部門之間水利政策上的不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)一。建立健全財政牽頭、部門配合參與的水利投入資金協(xié)調(diào)協(xié)商機制,在資金使用上應避免多部門重復安排,以項目為基礎,將支出方向相近、功能用途趨同的資金進行歸并,實現(xiàn)資金管理從“部門分割”向“用途功能全覆蓋”轉(zhuǎn)變[10]。構(gòu)建起充分調(diào)動各部門積極性的水利事權(quán)整合機制,避免部門水利事權(quán)的重復行使,進而減少在項目管理等方面的重復乃至互相沖突的現(xiàn)象,促進形成分工明確、責任清晰、相互配合的水利工作格局。

[ 1 ] 國務院法制辦公室.關于實行“劃分收支、分級包干”財政管制體制的暫行規(guī)定[EB/OL]. [2016-01-14].http://fgk.chinalaw.gov.cn/article/xzfg/198002/19800200268001.shtml,1980-02-01.

[ 2 ] 中國政府公開信息整合服務平臺.關于實行分稅制財政管理體制的決定[EB/OL].[2016-01-14].http://govinfo.nlc.gov.cn/lssj/xxgb/ahszfgb/199402/201104/t20110414_705268.html?classid=363,2011-04-14.

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湖南省財政廳2015年度委托項目(湘財農(nóng)/課題合[2015]001號)

宋美喆(1986—),女,新疆哈密人，講師,博士,從事財政支出管理、空間財政、宏觀經(jīng)濟統(tǒng)計研究。E-mail:songmeizhe@126.com

10.3880/j.issn.1003-9511.2016.05.009

F407.9

A

1003-9511(2016)05-0038-04

2015-03-09 編輯：方宇彤)