論中央與地方對行政事業(yè)性國有財產(chǎn)的分級所有*

馮樂坤

(甘肅政法學院，甘肅 蘭州 730070)

論中央與地方對行政事業(yè)性國有財產(chǎn)的分級所有*

馮樂坤

(甘肅政法學院，甘肅 蘭州 730070)

我國自建國以來一直將行政、事業(yè)單位所占有使用的財產(chǎn)視為國有。為便于管理，遂對其實行了中央與各級地方分級管理的體制，但各級地方對其直接管理的行政事業(yè)性財產(chǎn)往往享有了所有者利益而直接成為了利益主體，因此中央與地方之間勢必存在利益沖突。盡管適用我國國有財產(chǎn)的分級代表理論能夠在一定程度上緩解二者之間的利益沖突，但卻無法解決國有與各級地方實際處于所有者之間的矛盾，與其這樣，不如在借鑒中央與地方之間對國有財產(chǎn)分別享有權(quán)的分權(quán)理念下，直接賦予各級地方行政事業(yè)性財產(chǎn)所有權(quán)。即，中央直接占有使用的行政事業(yè)性財產(chǎn)應為國有，各級地方直接占有使用的行政事業(yè)性財產(chǎn)應為各級地方所有，典型的就是現(xiàn)實生活中大量存在的教育性財產(chǎn)也就相應地被確定為國有與地方所有。

行政事業(yè)性財產(chǎn)；國有財產(chǎn)；地方所有財產(chǎn)

行政事業(yè)性財產(chǎn)是指從中央到地方的我國國家機關(guān)以及事業(yè)單位所占有使用的財產(chǎn)。因從中央到地方的我國各級國家機關(guān)均由立法加以了明確規(guī)定，立法、行政、司法以及軍事等各類國家機關(guān)所有管理、使用的財產(chǎn)也就被視為了國有。同時，基于便于管理教育、衛(wèi)生、科研、文化、體育等公共利益的目的，自建國以來我國就在不同行業(yè)設立了諸多的事業(yè)單位，但事業(yè)單位是國家機關(guān)出資設立或者其他社會組織利用國有財產(chǎn)形成，事業(yè)單位占有使用的財產(chǎn)也就被視為國有。不過，受行政區(qū)劃所形成的地方層級影響，我國也就形成了從中央到地方的各級獨立的國家機關(guān)體系，且遍及全國各地的事業(yè)單位的行政化色彩比較濃厚，往往由不同層級國家機關(guān)進行設立，中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等均設立了事業(yè)單位。在將行政事業(yè)單位占有使用的財產(chǎn)視為國有的前提下，由中央直接管理也不太現(xiàn)實，行政事業(yè)性財產(chǎn)國有財產(chǎn)事實上處于分級管理狀態(tài)，行政性事業(yè)單位財產(chǎn)其實處于所有者虛置狀態(tài)，中央與地方對其必然會產(chǎn)生利益沖突，有必要對現(xiàn)行將行政事業(yè)性財產(chǎn)視為國有的理念進行反思。為此，在借鑒中央與地方之間對國有財產(chǎn)分別享有所有權(quán)的分權(quán)理念下*部分研究成果主張應將地方管理的國有企業(yè)以及地方直接出資設立的企業(yè)財產(chǎn)的權(quán)屬定性為地方所有，部分研究成果認為應將地方直接管理的國有土地視為地方所有，部分研究成果認為應賦予地方對部分礦產(chǎn)資源享有所有權(quán)，部分研究成果認為應將國家森林資源賦予中央與各級地方享有所有權(quán)，部分研究成果認為應由中央與各級地方對行政事業(yè)性國有財產(chǎn)分別享有所有權(quán)。主要文獻參見孫憲忠.物權(quán)法基本范疇及主要制度的反思(上)[J].中國法學,1999,(5);孫憲忠.“統(tǒng)一唯一國家所有權(quán)”理論的悖謬及改革切入點分析[J].法律科學,2013,(3)；史際春.修憲與財產(chǎn)權(quán)變革[J].經(jīng)濟法學評論,2004,(5)；郭勵弘.正確認識我國“國資”的產(chǎn)權(quán)歸屬[J].經(jīng)濟社會體制比較,2003,(3)；江建強.國資產(chǎn)權(quán)“統(tǒng)一所有與分級所有”的比較分析[J].經(jīng)濟社會體制比較,2005,(1)；陳少暉.分級所有：中央與地方國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化選擇[J].學習論壇,2013,(2)；史際春,姚海放.國有制革新的理論與實踐[J].華東政法學院學報,2005,(1)；李昌庚.國家所有權(quán)理論拷辯[J].政治與法律,2011,(12)；王自力,田明華等.我國土地所有權(quán)主體重構(gòu)問題探索[J].北京林業(yè)大學學報,2008,(1)；郭潔.土地所有權(quán)一體保護立法研究[M].北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2011.132；高利紅.森林權(quán)屬的法律體系構(gòu)造[J].現(xiàn)代法學,2004,(5)；周訓芳.林業(yè)的歷史性轉(zhuǎn)變與《森林法》的修改[J].現(xiàn)代法學，2004,(5)；李昌庚.國有財產(chǎn)的中央與地方關(guān)系法治考量[J].上海財經(jīng)大學學報,2011,(4).，本文特對各級地方所占有使用的行政事業(yè)性國有財產(chǎn)的權(quán)利屬性進行研討。

一、行政事業(yè)性國有財產(chǎn)：從分級管理到分級代表

自1949年10月的中央人民政府委員會第一次會議宣布“凡屬國有的資源、企業(yè)和行政事業(yè)單位的財產(chǎn)均為全體人民的公共財產(chǎn)”以后，行政事業(yè)性財產(chǎn)就被定性為國有，1949年政務院遂規(guī)定了對國有的行政事業(yè)單位實行三級管理，即中央各部直接管理、暫由地方政府代管和劃歸地方政府管理。但在當時的經(jīng)濟體制實行高度集中的計劃體制下，我國對行政事業(yè)性國有財產(chǎn)實行統(tǒng)一計劃管理政策，即固定資產(chǎn)投資計劃實行統(tǒng)一領導、管理，資金實行統(tǒng)收統(tǒng)支、無償使用，所需主要物資實行統(tǒng)一調(diào)撥、分配。1952年中央開始設立物資分配機構(gòu)而統(tǒng)一掌握平衡分配工作，各主管部門設立了供應機構(gòu)，逐級建立物資的計劃分配管理體系*吳紅衛(wèi).非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理研究[M].北京：法律出版社，2010.67.。如此，建國初的行政事業(yè)國有財產(chǎn)的分級管理并不徹底，表面上是分級管理，其實仍是統(tǒng)一管理。

為了應對當時的加快我國社會主義建設速度的政治情勢，1958年中共中央又通過頒布《關(guān)于企業(yè)、事業(yè)單位和技術(shù)力量下放的決定》而將中央部屬的大量事業(yè)單位下放到地方管理，1961年中共中央的《關(guān)于調(diào)整管理體制的若干暫行規(guī)定》又將行政事業(yè)單位的國有財產(chǎn)管理權(quán)上收到中央。文化大革命期間，在將中央直屬企業(yè)大規(guī)模予以下放的同時，事業(yè)單位也隨之被大規(guī)模下放而由地方管理，少數(shù)則由中央部屬和地方雙重領導，以中央部屬管理為主，下放到各省、自治區(qū)、直轄市管理的事業(yè)單位，部分又具體下放到專區(qū)、市、縣管理，同時，又將下放事業(yè)單位的物資分配和供應工作移交地方*及聚聲.行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理新模式[M].北京：經(jīng)濟管理出版社，2002.32.，此種將事權(quán)與財權(quán)一并轉(zhuǎn)移予地方進行管理的事實其實就真正踐行了中央與地方對事業(yè)單位的分級管理。只不過，在當時的計劃經(jīng)濟時期，行政事業(yè)性單位的國有財產(chǎn)管理一直在中央與地方之間反復徘徊，采納集權(quán)管理模式或者分權(quán)管理模式，一直處于爭論與調(diào)整之中*胡川.行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的“非轉(zhuǎn)經(jīng)”的理論與實證研究[M].北京：中國地質(zhì)大學出版社，2010.13.。

我國自建國初就已經(jīng)開始對行政事業(yè)性國有財產(chǎn)實踐中央與地方的分級管理，但卻一直沒有設立相應的獨立管理機構(gòu)，直至1988年國務院正式組建專門國有資產(chǎn)管理局以后，各省級地方逐步開始設立相應的國有資產(chǎn)管理機構(gòu)，自上而下所建立的國有資產(chǎn)管理機構(gòu)的職責之一就包括對行政事業(yè)性國有財產(chǎn)管理。1995年制定了專門的《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法》，其第6條規(guī)定中央和各級地方對本級政府管轄的行政事業(yè)資產(chǎn)實行分級管理，負責“產(chǎn)權(quán)登記、清查統(tǒng)計、資產(chǎn)評估、糾紛調(diào)處以及會同財政部門對產(chǎn)權(quán)變動、資產(chǎn)處置進行審批”等職責*1998年的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》第5條、《社會團體登記管理條例》第6條又分別明確規(guī)定了事業(yè)單位、社會團體的分級登記，即由國務院以及縣級以上的地方相關(guān)部門負責本級事業(yè)單位、社會團體的登記。，為了應對行政事業(yè)性國有財產(chǎn)在實務中所出現(xiàn)的新情況，2006年依次制定的《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》、《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》繼續(xù)明確規(guī)定對行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理實行分級管理的同時，又規(guī)定了各級財政部門是政府負責行政單位國有資產(chǎn)管理的職能部門，對行政單位國有資產(chǎn)實行綜合管理*參見2006年制定的《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》第7、8條、《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》第5、6條之規(guī)定。。

不過，自2002年十六大報告明確要求應建立分級代表的國有財產(chǎn)管理體制以后，中央與地方就又開始分別代表國家行使行政事業(yè)性財產(chǎn)的所有權(quán)，履行出資人的權(quán)利義務，享有所有者權(quán)益*楊瑞金.《物權(quán)法》實施與加強行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理[J].財政研究,2007,(12):56.，且在目前已經(jīng)對國有企業(yè)開始實行分級代表制以及2007年的《物權(quán)法》所規(guī)定的中央與地方分別代表國家行使出資人權(quán)利義務的背景之下，行政事業(yè)性國有財產(chǎn)實行分級代表更具有了正當理由。當然，分級代表制在遵循從中央到地方的分級授權(quán)的同時，為了預防國有財產(chǎn)流失，又遵循了中央與地方在本級內(nèi)部的分級授權(quán)而設立獨立的行政事業(yè)性國有財產(chǎn)管理部門。就中央級行政事業(yè)性國有財產(chǎn)的內(nèi)部分級授權(quán)而言，中央級行政事業(yè)單位國有財產(chǎn)其實由財政部、國務院機關(guān)事務管理局、各部門依次分級進行管理*2008年的《中央級事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》第5條、2009的《中央行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》第3條在均明確規(guī)定了“財政部、中央級事業(yè)單位主管部門、國務院機關(guān)事務管理局負責其管理工作，各部門按本部門管理工作”。，省級、地級、縣級地方也相應地規(guī)定了本級地方的行政事業(yè)性國有財產(chǎn)的分級管理，也遵循了財政部門、行政事業(yè)單位直管部門以及行政事業(yè)單位分級管理*如2010年的《上海市市級行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》第4條就規(guī)定“上海市財政局和上海市人民政府機關(guān)事務管理局按規(guī)定監(jiān)管單位占有、使用的管理體制”，2011年的《廣東省財政廳關(guān)于省直行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)使用管理的暫行辦法》第6條規(guī)定也規(guī)定了省財政部門、省直行政事業(yè)單位主管部門、省直行政事業(yè)單位依次負責國有資產(chǎn)使用的具體管理”。，我國對行政事業(yè)性國有財產(chǎn)管理具體采納了由本級財政部門、主管部門、使用單位管理的模式*主要文獻參見吳紅衛(wèi).非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理研究[M].北京：法律出版社，2010.71；周茂青.行政事業(yè)性國有資產(chǎn)流失與法律保護機制的建構(gòu)[J].中共福建省委黨校學報,2014,(8):50.。

總之，在將行政事業(yè)性財產(chǎn)明確規(guī)定為國有的前提下，遍及全國各地的行政事業(yè)性國有財產(chǎn)其實由中央與各級地方各自管理，盡管對中央與各級地方對其管理的法律地位已經(jīng)從分級管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉旨壌?，但分級代表制中的中央與各級地方往往履行出資人職責、享有出資者的權(quán)益，此種后果無疑已經(jīng)致使中央與各級地方已經(jīng)對各自管理的行政事業(yè)性國有財產(chǎn)享有了所有權(quán)權(quán)益。當然，基于便于管理，中央與地方又各自在本級內(nèi)部進行了分權(quán)管理，但不論立法如何設計，僅能有效防止行政事業(yè)性財產(chǎn)流失，卻無法應對中央與各級地方之間的在行政事業(yè)性財產(chǎn)方面的利益沖突。為此，在總結(jié)歷年來對行政事業(yè)性國有財產(chǎn)管理經(jīng)驗的基礎上，尤其在明確了各級地方在行政事業(yè)性國有財產(chǎn)所處的主體性地位的實際情況后，我國應當重新審視將其視為國有的理念。

二、行政事業(yè)性國有財產(chǎn)主體之檢討

因我國現(xiàn)行立法均將行政事業(yè)單位所占有使用的財產(chǎn)規(guī)定為國有，行政事業(yè)性國有財產(chǎn)又遍及全國各地，此種現(xiàn)實就致使由中央直接管理行政事業(yè)性財產(chǎn)不太合理，立法往往授權(quán)中央與各級地方分別對其進行管理，中央與各級地方其實就成為了真正的利益主體，但在將行政事業(yè)性國有財產(chǎn)在不同行政層級之間進行轉(zhuǎn)移時，中央與各級地方相互之間必然會出現(xiàn)利益沖突，與中央與各級地方之間在企業(yè)性國有財產(chǎn)、資源性國有財產(chǎn)等方面的利益沖突相比，此種利益沖突表現(xiàn)的并不激烈，實務中也就往往被人們所忽視。當然，基于避免中央與各級地方在行政事業(yè)性財產(chǎn)方面的利益沖突以及保護各級地方在長期分級管理體制中所形成的利益，理應確定由中央與各級地方對行政事業(yè)性國有財產(chǎn)分別享有所有權(quán)*主要文獻參見王攀.國有行政事業(yè)性資產(chǎn)管理難在何處—廣東省國有行政事業(yè)性資產(chǎn)調(diào)查[J].上海國資,2004,(10):13；李昌庚.國有財產(chǎn)的中央與地方關(guān)系法治考量[J].上海財經(jīng)大學學報,2011,(4):32.，但中央與各級地方在行政事業(yè)性財產(chǎn)方面存在利益沖突卻實際存在。基于論證地方對行政事業(yè)性財產(chǎn)享有所有權(quán)的正當性，有必要注意以下方面：

其一，為了有效對中央與各級地方所管理的行政事業(yè)性國有財產(chǎn)進行規(guī)范，中央與各級地方也就相應地制定了各自的規(guī)范性文件，不僅構(gòu)建了從中央到各級地方的各級行政事業(yè)性國有財產(chǎn)的管理機構(gòu)，又規(guī)定中央與各級地方享有對本級行政事業(yè)性國有財產(chǎn)購置、調(diào)劑、租賃、受贈、捐贈、轉(zhuǎn)讓、置換、報損、報廢、對外投資等配置、處置等權(quán)利，尤其明確規(guī)定了應將各級地方管理的行政事業(yè)性國有財產(chǎn)的收益作為非稅收入而上繳本級國庫*如2008年的《中央級事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》第28條規(guī)定“中央級事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置收入屬于國家所有，應當按照政府非稅收入管理和財政國庫收繳管理的規(guī)定上繳中央財政”；2007年的《駐外機構(gòu)國有資產(chǎn)管理暫行實施辦法》第29條規(guī)定“駐外機構(gòu)國有資產(chǎn)處置的變價收入和殘值收入，應當按照政府非稅收入管理及財政國庫收繳管理的規(guī)定上繳中央財政”；2010年的《上海市市級行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》第26、34條規(guī)定“市級行政單位出租、出借的國有資產(chǎn)、資產(chǎn)處置形成的變價收入和殘值收入，統(tǒng)一上繳市級國庫，納入預算管理”；2014年的《廣東省直行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置管理暫行辦法》第12條規(guī)定了“省直行政事業(yè)單位資產(chǎn)出售、出讓、轉(zhuǎn)讓收入、置換補價收入、報廢殘值收入、報損補償取得的收入，在按規(guī)定扣除相關(guān)稅費后，按照政府非稅收入管理的規(guī)定上繳省財政”；2005年的《東莞市市直行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》第28條規(guī)定“行政事業(yè)資產(chǎn)收益應按規(guī)定上繳市財政”；2003年的《重慶市江北區(qū)國有資產(chǎn)管理實施辦法》第25條“行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置收入，包括出售收入、報廢報損殘值變價收入上繳國庫，納入?yún)^(qū)財政預算管理”；2007年的《關(guān)于成都市級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置工作的實施意見》規(guī)定“行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置收入由受讓方直接繳入市財政專戶”；2012年的《郴州市市級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)有償使用收入征收管理辦法》第5條規(guī)定“市級行政單位出租、出借國有資產(chǎn)取得的收人以及市級行政事業(yè)單位經(jīng)批準處置國有資產(chǎn)取得收人應全額繳入市財政”。。不過，在現(xiàn)行立法均將行政事業(yè)性財產(chǎn)明確規(guī)定為國有的前提下，各行政事業(yè)單位對其僅享有使用權(quán)，但代表國家行使所有權(quán)的各級地方有權(quán)對行政事業(yè)單位的國有財產(chǎn)進行配置與調(diào)整，各級地方不僅對其享有處置權(quán)，也享有對其出租等方面的收益權(quán)，且均將其收入納入了地方財政收入范圍。由此，各級地方表面上不享有所有權(quán)，但在長期管理行政事業(yè)性國有財產(chǎn)的過程中已經(jīng)成為了真正的利益主體，享有了所有權(quán)人應享有的所有利益，已經(jīng)成為了行政事業(yè)性財產(chǎn)的所有者，立法仍將各級地方所管理的行政事業(yè)性單位的財產(chǎn)規(guī)定為國有已經(jīng)名不屬實，也就無法解決中央與各級地方之間對其所存在的利益沖突，為了對地方利益進行有效保護，實有必要反思將行政事業(yè)財產(chǎn)仍視為國有的理念。

其二，現(xiàn)實中的行政事業(yè)性財產(chǎn)主要由本單位所使用的財產(chǎn)及其收益構(gòu)成，但行政事業(yè)性財產(chǎn)主要由國家出資設立，即使目前部分事業(yè)單位改制為自收自支，因其最初財產(chǎn)也是源自于國家出資，沒有國家的最初出資，行政事業(yè)單位就無法正常啟動運轉(zhuǎn)，所積累的財產(chǎn)也是以國家出資的財產(chǎn)為基礎而長期形成，加之，我國建國之初實行統(tǒng)收統(tǒng)支的財政政策，將其財產(chǎn)界定為國有也就毋庸置疑*1950年政務院發(fā)布的《關(guān)于統(tǒng)一國家財政經(jīng)濟工作的決定》明確規(guī)定了“統(tǒng)一全國財政收支、統(tǒng)一全國物資調(diào)度、統(tǒng)一全國現(xiàn)金管理”的同時，又規(guī)定了“國家財政統(tǒng)一于中央人民政府”、“各地所收之國家公糧及其折征之代金或其他實物、關(guān)稅、鹽稅、貨物稅、工商業(yè)稅均歸中央人民政府所有”、“國營企業(yè)的收入和折舊準備金提存歸中央人民政府所有”等政策，1950年的《中央金庫條例》第1條規(guī)定了“中央、各大行政區(qū)、各省(市)、各縣設立中央金庫”的同時，第5條又規(guī)定了“金庫款之支配權(quán)統(tǒng)屬于中央人民政府財政部”，1985年的《國家金庫條例》第6條規(guī)定了“國庫機構(gòu)原則上一級財政設立一級國庫；中央設立總庫，省級地方設立分庫，地級地方設立中心支庫，縣級地方設立支庫”。。然而，自我國對行政事業(yè)性單位的管理從表面上的分級管理改為實質(zhì)上的分級管理以后，行政事業(yè)單位的預算支出從中央統(tǒng)一支出轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒肱c各級地方通過各自的預算獨立支出，中央與各級地方往往對其所直接管理的行政事業(yè)性單位進行預算撥款，即中央與各級地方實際將其財政收入長期進行了預算支出。當然，我國自建國以來就一直存在著中央與地方之間的財政分權(quán)劃分，尤其是對作為財政收入重要組成部分的稅收進行了中央稅與地方稅的劃分，但地方財政收入由地方進行支配的觀念已經(jīng)根深蒂固，地方已經(jīng)對其享有充分的處分權(quán)*有人認為，計劃經(jīng)濟體制下的稅權(quán)由中央予以壟斷，稅收收入劃歸地方支配不過是統(tǒng)收統(tǒng)支下中央財政撥款的變通形式，實質(zhì)屬于中央財政再分配，相反，分稅制下的地方稅實際上是地方作為中央授權(quán)的地方稅課征主體，不僅應擁有地方稅收入的使用權(quán)，而且還享有程度不等地的地方稅的管理權(quán)。盡管此種見解沒有直接揭示出地方稅的權(quán)利屬性為所有權(quán)，卻已經(jīng)幾乎接近了所有權(quán)。參見安文,葉美萍.地方稅本質(zhì)論[J].財經(jīng)問題研究,1998,(2):54.，無論地方財政收入的來源如何，受財政自主權(quán)理念的影響，中央與各級地方均對其財政收入享有在法定范圍之內(nèi)的支配權(quán)，且此種支配權(quán)效力已經(jīng)與所有權(quán)在本質(zhì)上相差無幾，中央與各級地方對其財政收入享有的權(quán)利屬性其實就是所有權(quán)*孫憲忠.論物權(quán)法[M].北京：法律出版社，2001.12.，不過，在中央與各級地方對其財政收入享有所有權(quán)的背景下，再將各級地方財政收入投入到行政事業(yè)單位而形成的財產(chǎn)確定為國有就有失偏頗，如此，為了與財政收入的分級所有理念相一致，立法應當修正將中央與各級地方所直接管理的行政事業(yè)性財產(chǎn)確定為國有的理念，明確中央與各級地方對其分別享有所有權(quán)。

其三，自我國對行政事業(yè)性國有財產(chǎn)開始實行分級管理體制以來，中央與各級地方依據(jù)分級授權(quán)原理而逐步形成了較為成熟的分級管理體制，在制定了中央級行政事業(yè)單位管理的國有財產(chǎn)管理辦法后，省、地、縣、鄉(xiāng)級地方往往制定了與本級地方相適應的管理規(guī)范，實務中也就正式形成了中央與省、地、縣、鄉(xiāng)級地方分別管理體制。然而，行政事業(yè)單位所使用的國有財產(chǎn)類型包括有形財產(chǎn)與無形財產(chǎn)，有形財產(chǎn)主要包括土地、房屋、圖書、儀器設備、圖書資料、交通運輸工具等等，因所有行政事業(yè)單位均要設立辦公機構(gòu)，但設立辦公機構(gòu)需要必要的辦公場所，且該辦公場所必須要以土地所有權(quán)為基礎了而形成一系列不動產(chǎn)。不過，我國長期以來對土地資源亦采取了國家統(tǒng)一所有、分級管理的體制，各級地方往往享有了其所管理的國有土地支配權(quán)和收益權(quán)，成為了實際的利益主體，事實上處于所有者地位*郭潔.土地所有權(quán)一體保護立法研究[M].北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2011.134.，為了應對中央與各級地方之間的利益沖突，理應將現(xiàn)行國有土地在中央與各級地方之間進行具體劃分，即形成國有以及各級地方所有*主要文獻參見高波.論適應企業(yè)改制的城市土地資產(chǎn)運營與管理體制改革[J].南京大學學報,2000,(3):54；王自力,田明華等.我國土地所有權(quán)主體重構(gòu)問題探索[J].北京林業(yè)大學學報,2008,(1):67-68；陳小燕,郭翼飛.我國國有土地所有權(quán)管理體制研究[J].科學社會主義,2014,(5):123；劉守英.直面中國土地問題[M].北京：中國發(fā)展出版社，2014.140.。所以，在將國有土地在中央與各級地方之間進行重新具體劃分所有權(quán)的背景下，遍及全國各地的行政事業(yè)性財產(chǎn)類型中的土地所有權(quán)必然會形成國有以及各級地方所有，此種現(xiàn)實必然會對依附土地所有權(quán)形成的建筑物歸屬有所影響，即在將土地歸屬確定為國有以及各級地方所有的基礎上，對依附在其存在的建筑物徑直可以確定為國有以及各級地方所有。換言之，既然能夠?qū)⑿姓聵I(yè)單位所使用的財產(chǎn)類型中的土地所有權(quán)確定為國有及各級地方所有，將其他財產(chǎn)類型確定為國有及各級地方所有就不存在任何障礙。

其四，現(xiàn)實中的我國行政事業(yè)性國有財產(chǎn)其實就由各行政事業(yè)單位直接管理，各個地方并不掌握各行政事業(yè)單位的閑置財產(chǎn)信息，為了有效進行配置，實有必要構(gòu)建各個地方的閑置財產(chǎn)調(diào)劑平臺*劉興云,李森.論行政事業(yè)資產(chǎn)配置的優(yōu)化[J].山東社會科學,2011,(11):109.。此外，自20世紀80年代中后期，實務中又出現(xiàn)了行政事業(yè)單位將其使用的非經(jīng)營性國有財產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營性國有財產(chǎn)的現(xiàn)象，即行政事業(yè)單位往往又將其管理的國有財產(chǎn)通過出租、出借、投資、創(chuàng)辦經(jīng)濟實體等方式從事經(jīng)營活動，此種現(xiàn)實必然致使國有財產(chǎn)流失*唐鳴,陳榮卓.行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)流失：路徑考察與制度防范—一種法律視角下的分析與建議[J].中州學刊,2007,(1):86-87.，為此，部分地方開始嘗試通過設立對行政事業(yè)性國有財產(chǎn)的集中統(tǒng)一管理機構(gòu)而代表各級地方行使所有權(quán)職能。顯然，此種將行政事業(yè)性財產(chǎn)集中在一起而進行管理的立法思路不僅有利于對行政事業(yè)性國有財產(chǎn)的管理，又彰顯了各級行政事業(yè)單位國有財產(chǎn)的整體性、統(tǒng)一性特征，也就為各級地方對其轄內(nèi)的不同行政事業(yè)單位使用的國有財產(chǎn)行使統(tǒng)一的支配權(quán)奠定了基礎，進而，為構(gòu)建各級地方對其轄內(nèi)的行政事業(yè)性國有財產(chǎn)享有所有權(quán)提供了實踐依據(jù)。

三、各地方所有行政事業(yè)性財產(chǎn)之劃分

我國長期實踐中已經(jīng)形成了中央與各級地方對行政事業(yè)性國有財產(chǎn)的分級管理，中央與各級地方實際上成為了真正的利益主體，在將行政事業(yè)性財產(chǎn)視為國有的前提下，中央與各級地方之間必然產(chǎn)生利益沖突。為此，在借鑒中央與各級地方之間對國有財產(chǎn)分別享有所有權(quán)的分權(quán)理念基礎上，理應賦予中央與各級地方對行政事業(yè)性國有財產(chǎn)分別享有所有權(quán)，中央所有的行政事業(yè)性財產(chǎn)必然為國有，各級地方所直接管理的行政事業(yè)性國有財產(chǎn)應為各級地方所有。當然，將行政事業(yè)性國有財產(chǎn)在中央與各級地方之間確定各自所有權(quán)的具體劃分標準所要考量的因素較多，實有必要予以具體闡述。本部分試圖從如下方面進行闡述：

(一)行政事業(yè)性國有財產(chǎn)范圍之界定

行政事業(yè)性國有財產(chǎn)是指由行政事業(yè)單位依法使用的國有財產(chǎn)，主要包括行政單位用國家財政性資金形成的財產(chǎn)、國家調(diào)撥給行政單位的財產(chǎn)、行政單位按照國家規(guī)定組織收入形成的財產(chǎn)以及接受捐贈和其他經(jīng)法律確認為國有財產(chǎn)*參見1995年的《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法》第2條之規(guī)定。，具體表現(xiàn)為固定資產(chǎn)、流動資產(chǎn)和無形資產(chǎn)等形式。從語義意義方面分析，使用該國有財產(chǎn)的主體大概包括行政單位與事業(yè)單位，行政事業(yè)性國有財產(chǎn)其實就是由行政性國有財產(chǎn)與事業(yè)性國有財產(chǎn)組成，且使用此類國有財產(chǎn)的主體均擔負著公益服務職能。不過，現(xiàn)實中擔當此公益服務職能的主體較多，有必要以使用行政事業(yè)性國有財產(chǎn)的主體為切入點而對其范圍予以界定。具體如下：

其一，行政單位是指進行行政管理、組織經(jīng)濟、文化建設的國家機關(guān)，主要包括各級立法、行政、司法、軍事等機關(guān)，此類機關(guān)的財產(chǎn)來源往往就具有單一性即依賴于財政預算撥款，且主要擔負行政管理職能，也就被稱謂行政單位，但軍事機關(guān)具有特殊性，往往也就不納入行政單位之中。同時，我國現(xiàn)存的各級政黨、政協(xié)組織性質(zhì)上不屬于國家機關(guān)序列，但業(yè)務活動方式卻采納了行政管理方式，財產(chǎn)也來源于財政預算撥款，工作人員一般被列為行政編制，政黨、政協(xié)組織的性質(zhì)也就與國家機關(guān)具有相似性，政黨、政協(xié)組織就被視為了行政單位，行政性國有財產(chǎn)也就包括了政黨、政協(xié)組織所使用的國有財產(chǎn)，1995年的《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法》第41條以及2006年的《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》第3條遂明確規(guī)定“行政單位”為“各級黨的機關(guān)、人大機關(guān)、行政機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)和各民主黨派機關(guān)”。此外，我國駐外使領館、常駐聯(lián)合國和其他國際組織代表團、中央行政單位駐外的非外交性質(zhì)代表機構(gòu)等等駐外機構(gòu)所使用財產(chǎn)往往為外交職能服務，并不以營利為目的，理應也屬于行政性國有財產(chǎn)類型之一。如此，行政性國有財產(chǎn)其實就包括了機關(guān)性國有財產(chǎn)與非機關(guān)性國有財產(chǎn)，進而，以行政層級為標準，徑直分為中央級、省級、地級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級等類型。

其二，事業(yè)單位是實施公益服務的社會組織，主要從事教育、文化、衛(wèi)生、科技、體育等活動，但事業(yè)單位的設立往往與各地方層級具有對應性，中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等各級地方均有其所屬的事業(yè)單位，同時，從中央到地方的各事業(yè)單位均有特定的行政機關(guān)為其主管部門*方流芳.從法律視角看中國事業(yè)單位改革—事業(yè)單位“法人化”批判[J].比較法研究,2007,(3):2.。就事業(yè)單位的經(jīng)費來源而言，部分事業(yè)單位為國家全額撥款，部分事業(yè)單位為國家部分撥款，部分事業(yè)單位則為自收自支，與行政單位的財產(chǎn)來源唯一為國家財政預算相比，事業(yè)單位的財產(chǎn)來源就具有多樣化，將事業(yè)單位所有使用財產(chǎn)都確定為國有也就不盡合理，理性作法就是將國家出資以及利用國家出資而生成的收益確定為國有*金鳳.事業(yè)單位國有財產(chǎn)類型化法律規(guī)制的實態(tài)及辨析[J].貴州社會科學,2010,(2):116.。當然，依據(jù)事業(yè)單位的社會功能，可將其分為承擔行政職能、從事公益服務和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動三種類型，三種事業(yè)單位所使用財產(chǎn)均應確定為國有，但從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位已經(jīng)不具有踐行公益服務的本質(zhì)屬性，且已成為以營利為目的企業(yè)，此類國有財產(chǎn)也就為企業(yè)性國有財產(chǎn)，對其規(guī)制就應適用企業(yè)性國有財產(chǎn)的相關(guān)法律規(guī)范。此外，我國現(xiàn)實中大量存在著為實現(xiàn)會員的共同意愿、按照其章程開展活動的非營利性的社會團體，如工會、共青團、婦聯(lián)、研究會、文聯(lián)、協(xié)會、科協(xié)、作協(xié)等等，盡管其本質(zhì)為非政府性的組織，卻行使部分行政職能，此類社會團體所使用財產(chǎn)往往就是由國家財政撥款而形成，所使用的財產(chǎn)必然為國有*2006年的《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》第51條規(guī)定“社會團體的國有資產(chǎn)管理依照本辦法執(zhí)行”，第52條規(guī)定“行政單位所屬獨立核算的企業(yè)執(zhí)行企業(yè)國有資產(chǎn)管理的有關(guān)規(guī)定”。。

(二)國家所有與地方所有的具體劃分

為了協(xié)調(diào)中央與各級地方在行政事業(yè)性財產(chǎn)方面所存在的利益沖突，我國應明確賦予中央與各級地方對其分別享有所有權(quán)，各級地方所有行政事業(yè)性財產(chǎn)其實就是將部分國有行政事業(yè)性財產(chǎn)予以變更而形成，此種事實無疑就縮小了國有行政事業(yè)性財產(chǎn)的范圍。然而，在現(xiàn)行立法明確規(guī)定行政事業(yè)性財產(chǎn)為國有的前提下，確定中央與各級地方各自所有的行政事業(yè)性財產(chǎn)范圍首要的就是要先將國有范圍具體劃定，剩余的行政事業(yè)性國有財產(chǎn)必然為各級地方所有的范圍，確定各級地方所有的行政事業(yè)性財產(chǎn)先就要具體確定國有的行政事業(yè)性財產(chǎn)范圍。

就國有行政事業(yè)性財產(chǎn)范圍而言，在目前中央與地方對行政事業(yè)性財產(chǎn)長期進行分級管理的背景下，現(xiàn)行中央級行政事業(yè)單位所使用的財產(chǎn)理應確定為國有，但此種國有財產(chǎn)范圍應作擴大化解釋，應包括各政黨、政協(xié)機構(gòu)、社會團體、駐外機構(gòu)的財產(chǎn)。同時，中央級行政事業(yè)單位駐地方分支機構(gòu)的財產(chǎn)應視為國有，如審計署在18個城市設立的駐地方派出機構(gòu)，中國科學院在12個城市設立的分院，各政黨、共青團在全國各級地方設立的分支機構(gòu)。此外，部分由中央直接管理而設立在各地的事業(yè)單位財產(chǎn)也應確定為國有，如中央在浦東、井岡山、延安設立的干部學院，在武漢設立的長江水利委員會，各地設立的211工程大學，交通部主管的中國民航大學、大連海事大學，國家民委主管的西南民族大學、西北民族大學等等。此外，中央級行政事業(yè)性財產(chǎn)往往遍及全國各地，所在地方往往在土地使用等等方面提供諸多便利，確定此類歸屬就應該注意對地方利益的保護，亦應將行政事業(yè)單位所使用的土地確定為所在地方所有，行政事業(yè)單位的其他財產(chǎn)類型卻可以徑直確定為國有。

(三)各級地方所有之劃分

因我國長期的實踐中已經(jīng)形成了各級地方對行政事業(yè)財產(chǎn)的分級管理體制，既然將國有行政事業(yè)性財產(chǎn)范圍確定后的剩余國有行政事業(yè)性財產(chǎn)理應為各級地方所有的財產(chǎn)范圍，借鑒上述中央級行政事業(yè)性財產(chǎn)應為國有的劃分標準，理應將各級地方所有管理的本級行政事業(yè)性財產(chǎn)確定為各級所有。

就現(xiàn)行管理行政事業(yè)性財產(chǎn)的地方層級而言，盡管我國地方層級主要由省級、地級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級等四級構(gòu)成，但鄉(xiāng)級地方所使用的行政事業(yè)性財產(chǎn)較少，立法也就沒有對其專門進行規(guī)定，僅由部分地方對其加以明確規(guī)定*2012年的江蘇省興化市《缸顧?quán)l(xiāng)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理實施辦法》第26條規(guī)定“單位負責辦理本單位國有資產(chǎn)收益的執(zhí)收工作，按照政府非稅收入收繳管理規(guī)定，上繳鄉(xiāng)級財政專戶或國庫”。，究其原因，無非是我國各省級地方面積大小以及經(jīng)濟發(fā)展程度差異較大，各地方遂對鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方是否獨立管理本級行政事業(yè)性財產(chǎn)而采納了不同的立法態(tài)度，此種立法實踐其實就反映了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)級地方的存廢存有爭議，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級地方所有是否存在就值得考量。此外，除了直轄市、海南省等地方以外，我國各省級地方對行政事業(yè)性財產(chǎn)的分級管理主要采納了省、地、縣三級管理，且三級地方也相應依據(jù)本地方實際情況而制定了管理本級地方占有使用的行政事業(yè)性財產(chǎn)的規(guī)范性文件，三級地方其實就成為了行政事業(yè)性財產(chǎn)主要受益主體*如1992年的《安徽省行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法》(2008年失效)第4條規(guī)定“省國有資產(chǎn)管理局主管全省國有資產(chǎn)管理工作。地、市、縣國有資產(chǎn)管理部門主管本地區(qū)國有資產(chǎn)的管理工作”；2008年重新制定的《安徽省行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》第5條規(guī)定“縣級以上地方人民政府應當加強對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作的領導，協(xié)調(diào)解決行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作中的重大問題”。。由此，地方所有行政事業(yè)性財產(chǎn)如何在地方層級之間具體劃分就應授權(quán)省級地方依據(jù)本地方的實際情況而定，但省級、地級、縣級為基本的地方層級卻不容置疑。

將地方所有行政事業(yè)性財產(chǎn)在各級地方之間進行具體劃分必須依據(jù)一定標準。因各級地方在長期實踐的分級管理體制影響下，對其直接管理的行政事業(yè)性財產(chǎn)已經(jīng)形成了一套完整的制度體系，且在處置行政事業(yè)性財產(chǎn)的收益取得方面已經(jīng)成為了直接受益主體，且處于所有者地位，再者，各級行政事業(yè)單位往往又實際擔當著本級地方的公益服務職能，將行政事業(yè)性財產(chǎn)確定為各級地方所有的標準就應當以各級地方對其直接管理的范圍為準，現(xiàn)行各級地方直接管理的本級行政事業(yè)性財產(chǎn)就應該歸屬各級地方所有。不過，上級地方所直接管理的行政事業(yè)性財產(chǎn)往往遍及各下級地方，所在地方往往在各方面對其設立提供了諸多便利，除了行政事業(yè)單位在下級地方所設立的分支機構(gòu)歸屬上級地方所有以外，將其他類型的行政事業(yè)性財產(chǎn)確定為上級地方所有必然會對所在地方有失公平，理應注意對所在地方利益進行保護，即亦可將其確定為所在地方所有，如位于設區(qū)市的省屬醫(yī)院等科教文衛(wèi)體類事業(yè)單位，應依據(jù)其提供公益服務的主要受益區(qū)域而確定為相應地方所有*黎小長.行政事業(yè)性國有資產(chǎn)分級授權(quán)管理模式[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財務,2009,(5):24.。

需要說明的是，地方行政區(qū)劃由多層級構(gòu)成，受上下級行政關(guān)系的影響，我國就將上下級地方的層級關(guān)系視為了行政隸屬關(guān)系，與其他類型國有財產(chǎn)相區(qū)別，行政事業(yè)性國有財產(chǎn)具有明顯的行政隸屬關(guān)系，實務中就形成了各級地方構(gòu)建各自管理機構(gòu)的事實，此種行政隸屬關(guān)系往往致使中央以及上級地方會在各級地方之間隨意配置行政事業(yè)性國有財產(chǎn)的消極后果，加之，我國長期以來一直將各級地方所直接管理的行政事業(yè)性財產(chǎn)視為國有，如此，中央往往對不同層級地方所管理的行政事業(yè)性財產(chǎn)亦可進行配置*劉興云,李森.論行政事業(yè)資產(chǎn)配置的優(yōu)化[J].山東社會科學,2011,(11):105.，部分地方性立法就明確允許上級地方對下級地方所使用的行政事業(yè)性財產(chǎn)在各地方之間進行隨意調(diào)劑，如2008年《海南省省直行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)配置管理暫行辦法》第4條所規(guī)定的“調(diào)劑包括跨行政級次的資產(chǎn)調(diào)劑”與第12條規(guī)定“跨行政級次之間的資產(chǎn)調(diào)劑由主管部門報送省財政廳審批”。既然要將行政事業(yè)性財產(chǎn)從統(tǒng)一國家所有變更為中央與各級地方的分別所有，中央與各級地方的各自所有權(quán)就具有獨立性，各級地方所有權(quán)理應具有平等性，上述見解以及相關(guān)立法就應當予以修正。

四、地方所有行政事業(yè)性財產(chǎn)的理論與實踐——以教育性財產(chǎn)為中心

因我國長期以來各類教育主要依賴國家舉辦，所形成的教育性財產(chǎn)就被視為了國有，理所當然地屬于行政事業(yè)性財產(chǎn)的組成部分，但目前的教育性財產(chǎn)實踐卻與將其視為國有理論已經(jīng)存有極大差異，有必要對其歸屬進行仔細甄別。實際上，我國現(xiàn)行教育管理體制以教育類型的差異為標準而實行不同的管理體制，即基礎教育由地方直接管理，高等教育由中央、地方分級管理*1995年的《教育法》第14條規(guī)定了“中等及中等以下教育由地方人民政府管理；高等教育由國務院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府管理”，1999年的《高等教育法》第13條就規(guī)定“國務院統(tǒng)一領導和管理全國高等教育事業(yè)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府理主要為地方培養(yǎng)人才和國務院授權(quán)管理的高等學校”，2006年修訂后的《義務教育法》第7條也就規(guī)定“義務教育實行縣級人民政府為主管理的體制”。，教育投資就形成了以地方投資為主的途徑，即盡管現(xiàn)行的教育經(jīng)費實行以國家財政撥款為主、多渠道籌措教育經(jīng)費的體制，但義務教育以及高等教育經(jīng)費主要依靠地方財政撥款*1995年的《教育法》第53條規(guī)定“國家建立以財政撥款為主、其他多種渠道籌措教育經(jīng)費為輔的體制，逐步增加對教育的投入，保證國家舉辦的學校教育經(jīng)費的穩(wěn)定來源”。。因全國各地方的財政收入不盡相同，中央往往通過不同形式對財政收入較差的地方進行撥款支持，此種中央撥款納入了地方財政收入范圍，且由地方自己支配。本部分特以各類教育管理體制生成為線索而對教育性國有財產(chǎn)的地方所有化進行詮釋。

(一)中小學教育性財產(chǎn)

早在解放時期，各地部隊進入各大城市之后，遂立即接管了各地的中小學，后來均移交給了當時的各大區(qū)所成立的教育部進行管理，同時，從1952年開始到1956年底，我國又將私立中小學改造為公立，原有私立學校均成為了國有學校*高奇.中國教育史研究·現(xiàn)代分卷[M].上海：華東師范大學出版社，2009.379.，且又對中等教育進行了相應調(diào)整，1952年3月頒發(fā)試行的《中學暫行規(guī)程(草案)》就明確了“中學由省、市文教廳、局實行統(tǒng)一領導，必要時也可委托專署或縣人民政府領導”。在人民公社化的高潮中，農(nóng)村的全部中小學則下放給公社管理，但1959年中共中央宣傳部又提出“全日制中等學校和縣的重點小學由縣移接管理；公社辦的一般小學、農(nóng)業(yè)中學、民辦中學由公社管理；民辦小學、大隊辦的農(nóng)業(yè)中學、農(nóng)村各種業(yè)余學校由大隊管理”的參考意見，中小學等基礎教育遂形成了地方投資與社會投資的兩條途徑*我國基礎教育經(jīng)費(包括義務教育與高中教育)的分配預算中，長期存在著嚴重的城市中心主義傾向，農(nóng)村基礎教育也就由縣級財政承擔，但絕大多數(shù)農(nóng)村經(jīng)濟不發(fā)達的狀態(tài)致使農(nóng)村基礎教育的財政投入不足，此種現(xiàn)實無疑制約了農(nóng)村社會的發(fā)展。此點與本文主旨不符，故不再贅述。。不過，自中央于1980年對省、市、自治區(qū)實行“劃分收支、分級包干”的財政預算管理體制后，中小學等基礎教育經(jīng)費就開始轉(zhuǎn)由地方撥款，但我國中小學等基礎教育的地方管理其實就是縣級管理*1985年中央發(fā)布的《關(guān)于教育體制改革的決定》就明確指出“基礎教育的管理權(quán)屬于地方”，1986年的《義務教育法》第8、12條分別規(guī)定了“義務教育所需事業(yè)費和基本建設投資由國務院和地方各級人民政府負責籌措”，2006年修訂后的《義務教育法》進一步明確為“縣級人民政府為主管理”。，縣級管理就意味著縣級撥款投資，但縣級投資所需要的經(jīng)費來源于中央與省級的逐級財政撥款。盡管如此，縣級地方對基于縣級撥款投資而形成的基礎教育性國有財產(chǎn)享有支配權(quán)，此種現(xiàn)實也就決定了縣級地方在管理基礎教育性國有財產(chǎn)中的主體地位，縣級地方實際享有基礎教育性財產(chǎn)的所有權(quán)。

當然，我國建國初期也對中等專業(yè)技術(shù)學校的管理進行了相應調(diào)整，自1952年的《中等技術(shù)學校暫行實施辦法(草案)》確定了中等技術(shù)學校由“中央、大行政區(qū)或省(市)政府有關(guān)業(yè)務部門直接領導”以后，此種對中等專業(yè)技術(shù)學校的管理體制一直延續(xù)了近30年時間。上世紀80年代后，在將中等專業(yè)學校分為國務院部屬學校和地方學校的基礎上，形成了“國務院部委所屬中等專業(yè)學校由有關(guān)部委直接領導，省、市、自治區(qū)所屬中等專業(yè)學校由省、市、自治區(qū)領導”的管理體制，中等專業(yè)技術(shù)學校的經(jīng)費撥款也就相應的由中央與地方各自負責*1980年11月教育部制定的《關(guān)于全日制中等專業(yè)學校領導管理體制的暫行規(guī)定》規(guī)定“國務院部委所屬中等專業(yè)學校，由有關(guān)部委直接領導或由有關(guān)部委和省、市、自治區(qū)雙重領導，以部委為主或由部委與直屬一級企業(yè)、事業(yè)單位分工管理；省、市、自治區(qū)所屬中等專業(yè)學校，由省、市、自治區(qū)領導，有關(guān)業(yè)務部門主管；面向地(市)的中等專業(yè)學校，實行省和地(市)兩級業(yè)務主管部門分工管理”，同時，又規(guī)定了“國務院各部委負責管理所屬中等專業(yè)學校的各經(jīng)費、基本建設、教材、物資和儀器設備等，省、市、自治區(qū)的各主管業(yè)務部門負責管理所屬中等專業(yè)學校的各項工作，其職責可參照部委對其所屬學校的管理職責”。。2000年左右，在國家又將原中央管理的部分中等專業(yè)學校和技工學校劃轉(zhuǎn)地方管理以后，又將原中央和直接管理的大多數(shù)中等專業(yè)學校劃轉(zhuǎn)地方管理，且明確了以省級地方管理為主、地級管理為輔的體制*參見1998年國務院發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整撤并部門所屬學校管理體制的決定》、2000年10月教育部出臺的《關(guān)于中等專業(yè)學校管理體制調(diào)整工作中防止中等職業(yè)教育資源流失問題的意見》，其中后一個文件明確要求“國務院有關(guān)部門劃轉(zhuǎn)到地方的中等專業(yè)學校的隸屬關(guān)系原則上劃歸省級教育行政部門或其他有關(guān)部門；已經(jīng)撤并或準備撤并部分省級業(yè)務廳局舉辦的中等專業(yè)學校應劃歸省級教育行政部門或其他有關(guān)部門；少數(shù)確實需要劃轉(zhuǎn)到地市的，必須由省級人民政府明確其具體的歸屬，并辦理相應的劃轉(zhuǎn)交接手續(xù)”。。由此，中等專業(yè)學校的教育性財產(chǎn)的管理責任以及經(jīng)費劃撥責任主要由省級地方承擔，省、地級地方對基于其撥款投資所形成的中等教育性國有財產(chǎn)享有支配權(quán)，其主體性地位毋庸置疑，理應依據(jù)投資主體不同而確定為省級地方所有、地級地方所有。

(二)高等院校教育性財產(chǎn)

上世紀50年代初期，我國就將已經(jīng)接管的原來公立大學均移交給了當時的各大區(qū)所成立的教育部進行管理，對私立大學則通過一系列的政策而將其融合進公立大學或者成為公立大學*參見1951年教育部公布的《關(guān)于全國工學院調(diào)整方案的報告》與1952年的《關(guān)于全國高等學校1952年的調(diào)整設置方案》。。就高等院校的管理權(quán)而言，我國先后通過制定一系列文件而確立了“中央直接管理高等學校與大區(qū)或省、自治區(qū)、市被委托管理”的高度集中的管理體制*參見1950年政務院頒布的《各大行政區(qū)高等學校管理暫行辦法》、《關(guān)于高等學校領導關(guān)系的決定》、1953年政務院修訂后的《關(guān)于修訂高等學校領導關(guān)系的決定》。。自1958年之后，除了少數(shù)綜合大學、某些專業(yè)學院和某些中等技術(shù)學校仍舊由教育部或者中央有關(guān)部門直接領導外，其他的高等學校都歸各省、市、自治區(qū)領導，即高等學校實行中央和省、市、自治區(qū)兩級管理的制度*參見1958年的《關(guān)于高等學校和中等技術(shù)學校下放問題的意見》、1960年教育部制定的《關(guān)于全國重點高等學校暫行管理辦法》、1963年的《關(guān)于加強高等學校統(tǒng)一領導、分級管理的決定(草案)》。，但1969年之后又將原屬中央直接主管的高等院校均下放到地方管理*參見1969年發(fā)出的《關(guān)于高等院校下放問題的通知》。。不過，國家又在文革結(jié)束后開始調(diào)整、恢復被下放學校的主管關(guān)系，尤其是1980年以后，隨著我國財政體制的改革，高等教育的財政支出就依據(jù)高等院校行政隸屬關(guān)系而分別由中央和地方財政各自負擔，即中央負責中央各部委所屬的高等院校的投資，而地方高等院校的投資完全由地方承擔*楊會良，袁樹軍等.改革開放以來中國高等教育財政體制的演變、特征與發(fā)展對策[J].河北大學學報,2010,(3):76.，經(jīng)濟較為發(fā)達的省、市又開始嘗試創(chuàng)辦自己的高等院校，典型代表就是廣東于1983年創(chuàng)辦的汕頭大學、深圳大學等高等院校，此種地方投資設立大學的成功經(jīng)驗無疑對當時的高等教育管理體制的改革提供了有益經(jīng)驗，為此，從1985年的《關(guān)于教育體制改革的決定》提出“中央、省級、中心城市三級辦學的體制”后，以往由中央管理的高等院校轉(zhuǎn)由地方管理或者以地方管理為主，最終形成了中央與省級地方兩級辦學、以地方統(tǒng)籌管理為主的高教管理體制*李慶剛.建國以來我國高等教育管理體制改革演變倫略[J].當代中國史研究,2001,(3):61.，此種管理體制必然明確了高等院校的投資主體。

就中央與地方各自管理的高等院校的范圍而言，中央直接主管的高等院校為部分關(guān)系到國家經(jīng)濟、社會發(fā)展全局且在高等教育中起示范作用的骨干高等院校和少數(shù)行業(yè)性強、地方不便管理的高等院校，地方主管的院校主要為高等職業(yè)教育和大部分高等?？圃盒＃纱?，兩級主管高等院校的投資權(quán)就分別歸中央與地方行使，中央管理的高等院校投資主要源于國家財政撥款，地方管理的高等院校投資主要源于地方財政撥款，尤其是地方享有對本地區(qū)高等教育及其投資的直接決定權(quán)*國務院于1986年3月頒布的《高等教育管理職責暫行規(guī)定》明確規(guī)定了國家教委、國務院有關(guān)部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府對高等教育的管理職責，其中明確了國家教委對“中央一級高等教育的基建投資、教育和科學研究經(jīng)費、專項費用、外匯和統(tǒng)配物資設備的分配方案提出指導性建議權(quán)以及直接管理少數(shù)高等學校，國務院有關(guān)部門在國家教委指導下而管理其直屬高等學校，負責直接管理的高等學校的基建投資、統(tǒng)配物資設備、事業(yè)經(jīng)費預算的分配和決算的審核；省、自治區(qū)、直轄市人民政府“管理本地區(qū)內(nèi)的高等學校，負責直接管理的高等學校的基建投資、統(tǒng)配物資設備、事業(yè)經(jīng)費預算的分配和決算的審核”。顯然，這些規(guī)定已經(jīng)凸顯了高等院校的中央與地方分別投資的理念，受國有制理念的影響，并沒有對其管理權(quán)內(nèi)涵準確進行解讀。。只不過，為了應對實務中地方財力的困難以及支持地方高等院校的進一步發(fā)展，中央自2001年開始連續(xù)撥付專項資金予以投資*參見2001年的《中央與地方共建高等學校共建專項資金管理暫行辦法》以及2010年的財政部發(fā)布的《中央財政支持地方高校發(fā)展專項資金管理辦法》。，但這并沒有影響地方對其的管理權(quán)，畢竟我國高等院校的投資主要是以地方為主*趙永輝.我國高等教育支出責任與財力保障的匹配研究[D].武漢：華中科技大學經(jīng)濟學博士學位論文，2012.52.，高等院校中的原有國有財產(chǎn)以及投資財產(chǎn)的歸屬就具有地方性*盡管中央撥付資金的投資方式有利于地方高等院校的發(fā)展，但此種方式是以中央與地方的分級管理理念為基礎而形成的結(jié)果，中央給地方高等院校長期撥款投資也不太可能，僅為一種權(quán)宜之計。即使立法賦予了地方對其管理的高等院校享有所有權(quán)，因全國各地的經(jīng)濟發(fā)展程度并不平衡，各地方財政能力的差異性也較大，地方對其高等院校的投資多寡也不一致，地方高等院校的發(fā)展處于困境狀態(tài)也就成為必然，唯有辦法就是增加地方的財產(chǎn)能力，且明確界定中央與地方所有的財產(chǎn)范圍就是增加地方財產(chǎn)能力的主要途徑之一。，如此，中央直接管理的高等院校財產(chǎn)必然為國有，地方管理的高等院校財產(chǎn)必然為地方所有，高等院校財產(chǎn)歸屬就應以其投資來源而確定為國有、省級地方所有、地級地方所有*李昌庚.國有財產(chǎn)的中央與地方關(guān)系法治考量[J].上海財經(jīng)大學學報,2011,(4):32.。須注意的是，為了協(xié)調(diào)中央與地方各自管理的高等院校協(xié)調(diào)發(fā)展，自本世紀之初，我國又開始了中央與相關(guān)省級、地級地方共同投資而建設部分高等院校的省部共建大學*省部共建大學是指中央與相關(guān)省級地方、地級地方共建高校，主要為三類：一是教育部與各省級人民政府對985工程大學進行共建；二是部分省屬211工程大學和部分綜合實力較強的省屬重點大學與教育部共建；三是相關(guān)中央部委與省級人民政府共建部分行業(yè)特色高校。，此種現(xiàn)實必然致使部分高等院校財產(chǎn)歸屬出現(xiàn)了共同所有，不僅包括國家與省級地方共有，也出現(xiàn)了國家與省級、地級地方三者共有*如2012年9月27，教育部、浙江省、寧波市簽署協(xié)議共同建設寧波大學。。

五、結(jié)論

無論單一制國家或者聯(lián)邦制國家，中央與地方均為獨立的利益主體，二者之間必然會因財產(chǎn)而存有利益沖突，為此，將財產(chǎn)在二者之間確定為國有與地方所有的分權(quán)理念就是最為有效的應對措施。受前蘇聯(lián)公有制中的國有財產(chǎn)在社會生活中居于支配地位的影響，我國國有財產(chǎn)也就長期在實際生活中居于支配地位，因國有財產(chǎn)而形成的中央與地方之間的利益沖突也就長期而存在。基于應對中央與地方之間的利益沖突，我國長期以來也實踐著財產(chǎn)分權(quán)，但卻一直注重財產(chǎn)管理權(quán)而非所有權(quán)的分權(quán)，利益沖突也就無法徹底地解決，近年來就又開始意識到了國有財產(chǎn)的所有權(quán)劃分。然而，我國既存的將國有財產(chǎn)重新確定為國有和地方所有的財產(chǎn)分權(quán)理念卻一直以企業(yè)性國有財產(chǎn)為核心，其他類型的國有財產(chǎn)卻處于被忽視境地，尤其是行政事業(yè)性國有財產(chǎn)表現(xiàn)地更甚。為了全面地應對中央與地方之間的利益沖突，我國所有類型國有財產(chǎn)理應重新在中央與地方之間確定為各自所有，因理論對行政事業(yè)性國有財產(chǎn)的分權(quán)研究較為薄弱，將來應予以重視。

The Transformation of the Ownership form the State-Owned Property of the Administrative Units and Non-Profit Organizations to the Local Ownership

FENG Le-kun

(GansuPoliticalScienceandLawInstitute,Lanzhou,Gansu730070,China)

Since the founding, our country has been seized the administrative units and non-profit organizations is the use of property as the state, based on the convenience of management, our country has been implemented to its central and local classification management system at all levels, but local to its direct management the government administrative often enjoy the interests of the owner of the property directly became the benefit main body, is bound to conflicts of interest between the central and local. Although state-owned property in our country under the premise of the classification of representative theory, to a certain extent, ease the conflicts between them, but it cannot solve state and local actual in the contradiction between the owner, and such, in reference to the state-owned property between central and local decentralization under the idea of not directly give local directly to their right to ownership, of course, the central direct possession of the administrative units and non-profit organizations property because of using the state-owned and local direct possession of the administrative units and non-profit organizations property of use should be local owned, there is in real life, a large number of typical educational property is identified for all state and local.

the property of the administrative units and non-profit organizations; the ownership of the state; the local ownership

2015-11-16

本文系甘肅省高等學校人文社會科學重點研究基地——甘肅省經(jīng)濟法制研究中心科研資助研究成果。

馮樂坤，男，甘肅政法學院教授，主要研究方向：民法學。

D922.1

A

1672-769X(2016)02-0029-10