立體化公安經(jīng)偵協(xié)作機制建設(shè)探討

鄭賢一（上海市公安局嘉定分局， 上海 201821）

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立體化公安經(jīng)偵協(xié)作機制建設(shè)探討

鄭賢一
（上海市公安局嘉定分局， 上海 201821）

摘 要：近年來公安經(jīng)偵合作機制建設(shè)雖然取得了顯著的成效，但仍然存在一些不足之處。構(gòu)建立體化公安經(jīng)偵協(xié)作機制的對策主要有：建立規(guī)范化的協(xié)作銜接機制、協(xié)作監(jiān)督機制、協(xié)作保障機制與協(xié)作溝通機制，打造經(jīng)偵品牌，提高業(yè)務(wù)水平等。

關(guān)鍵詞：立體化；經(jīng)偵；協(xié)作機制

立體化公安經(jīng)偵協(xié)作機制是指把各個相對獨立的偵查權(quán)聯(lián)結(jié)成為一個遏制、打擊經(jīng)濟犯罪的體系，從而使現(xiàn)階段以跨地域、跨行業(yè)為特征的經(jīng)濟犯罪得到有效打擊，它是打擊經(jīng)濟犯罪的社會需要與經(jīng)濟犯罪偵查管轄制度之間矛盾的產(chǎn)物。如何從制度、機制、內(nèi)容上對當前經(jīng)偵協(xié)作工作進行優(yōu)化，已上升為公安經(jīng)偵部門發(fā)揮職能作用的核心內(nèi)容。本文嘗試結(jié)合當前經(jīng)偵協(xié)作中實際存在的問題及其原因，對立體化公安經(jīng)偵協(xié)作機制建設(shè)做一些探討。

一、當前公安經(jīng)偵協(xié)作機制存在的問題

近年來，公安機關(guān)經(jīng)偵部門在構(gòu)建與完善經(jīng)偵協(xié)作機制方面做了大量有益的探索，取得了顯著的成效，但是，當前公安經(jīng)偵協(xié)作機制仍然存在一些不足之處。

（一）存在互相推諉的情形，各自為政

這種推諉既存在于公安機關(guān)內(nèi)部，也存在于公安機關(guān)與檢察機關(guān)、法院及稅務(wù)部門、市場監(jiān)督部門等外部不同單位之間。例如，一外地婦女初到上海便被某勞動中介公司以推薦工作為名，騙去介紹費300元，她立即到附近派出所報案，值班民警聽了陳述后，以該案不能準確定性為由，讓其前往勞動仲裁部門解決；該婦女到了勞動局，勞動局又以無中介公司市場監(jiān)督登記不能立案為由，將其推至市場監(jiān)督局；而后市場監(jiān)督局又說這是經(jīng)濟詐騙，應(yīng)該去公安局經(jīng)偵部門報案；等到了經(jīng)偵部門，接待民警當?shù)弥钢滴催_5000元后對該婦女說：“你一定要報案的話，我可以先受理下來，但肯定不會立案，你看怎么辦?！边@樣推來推去，“皮球”踢了一圈，不僅造成群眾徒勞往返，浪費時間、精力和財力，對執(zhí)法部門失去信心，產(chǎn)生怨氣，也使辦案部門貽誤戰(zhàn)機，增加辦案成本。除推諉以外，實際工作中還存在各部門不能相互配合的情況，比如，有相當部分的經(jīng)偵民警頭腦中存在一種“破案中心論”思想，要求各部門各單位主動配合多，主動配合各部門各單位工作少，信息互相保守，不能溝通共享，經(jīng)偵部門與協(xié)作單位之間合成作戰(zhàn)的局面尚未完全形成，各自為政的情況較多。

（二）存在有罪不究的現(xiàn)象，以罰代刑

這主要表現(xiàn)為“四多四少”現(xiàn)象，即破壞市場經(jīng)濟秩序的犯罪案件，實際發(fā)生多、查處少，行政處理多、移送司法機關(guān)追究刑事責任少，查處一般犯罪嫌疑人多、追究幕后操縱主犯少，判緩刑多、判實刑少。行政執(zhí)法機關(guān)查處經(jīng)濟違法犯罪案件的力度加大了，但移送公安經(jīng)偵部門追究刑事責任的案件較少，不少經(jīng)濟犯罪案件被大事化小、小事化了，沒有進入司法程序，一些本應(yīng)被追究刑事責任的犯罪嫌疑人，卻在簡單地交納一定數(shù)額的罰款后，就逃脫了刑事法律制裁。

（三）工作存在一些隨意性，程序脫節(jié)

這表現(xiàn)在刑事法律對行政案件移送標準規(guī)定不明確、適用不統(tǒng)一，客觀上造成大量犯罪構(gòu)成的量化標準不夠明確，執(zhí)法中對罪與非罪的認定非常困難。例如，我國刑法中大量出現(xiàn)“情節(jié)嚴重”、“數(shù)額較大”、“造成嚴重損失”等模糊用語。雖立法機關(guān)相繼出臺了一些刑事追訴或立案標準來緩解這一矛盾，但行政執(zhí)法人員有意無意間以習慣代替規(guī)定，隨意決定是否立案的情況依然存在。另外，行政執(zhí)法機關(guān)移送到公安經(jīng)偵部門的一些案件，無論最終是移送起訴還是撤銷案件都未得到任何形式的反饋，至多是通過兩個機關(guān)領(lǐng)導之間的聯(lián)系得到一個簡單的口頭答復，執(zhí)法信息運行的這種特性，使得經(jīng)偵部門處于強勢地位，極大挫傷了行政執(zhí)法人員的積極性。

（四）重管理輕服務(wù)，打防脫節(jié)

當前，有些經(jīng)偵部門對基層派出所的做法是“三多一少”，即發(fā)文件多、執(zhí)法質(zhì)量審核批評要求多，評比檢查多，而深入基層專項培訓少，辦案指導常常“導而不到”，具體服務(wù)不到位。督促檢查，理應(yīng)是促進工作落實必不可少的手段，但檢查太多太濫，就失去了本來的意義。經(jīng)偵部門對基層公安機關(guān)民警專項培訓比較少，理解支持不夠。例如，有一種思想認為，防范是派出所的責任，一個轄區(qū)經(jīng)濟犯罪案件高發(fā)，是由于派出所的防范工作不到位，與經(jīng)偵部門無關(guān)，由此形成打擊與防范涇渭分明的現(xiàn)象。這種情況導致隊、所之間不能很好地配合協(xié)作，打擊和防范經(jīng)濟犯罪工作出現(xiàn)脫節(jié)現(xiàn)象。

二、公安經(jīng)偵協(xié)作機制建設(shè)存在問題的原因分析

（一）法律不夠完善

目前公安機關(guān)、檢察機關(guān)與行政執(zhí)法部門聯(lián)合發(fā)布的各種規(guī)則和辦法，法律位階比較低。如國務(wù)院發(fā)布《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》屬法規(guī)層級；最高人民檢察院、公安部會同全國整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序領(lǐng)導小組辦公室聯(lián)合出臺的《關(guān)于加強行政執(zhí)法機關(guān)與公安機關(guān)、人民檢察院工作聯(lián)系的意見》屬工作規(guī)范性質(zhì)的法律文件，沒有法律上的普適效力和約束力。這些規(guī)定沒有觸動銜接機制中所存在的深層次問題，沒有就建立健全銜接機制所需進行的體制性改革進行認真研究，文件中較多的內(nèi)容是口號性的、倡導性的、調(diào)和性的、建議性的，缺乏規(guī)范性和剛性。

（二）監(jiān)督有時缺位

當前的經(jīng)偵協(xié)作是一種督促機制不完善的協(xié)作，它的重要特征是以地域范圍作為其權(quán)力范圍的依據(jù)，超出地域范圍權(quán)力就失效。而經(jīng)偵協(xié)作則恰恰是要求跨地域、跨部門的，這二者之間顯然不協(xié)調(diào)。如一個經(jīng)偵部門委托另一個經(jīng)偵部門協(xié)查，其效果如何，完全取決于受托方經(jīng)偵部門的態(tài)度和工作熱情，委托方經(jīng)偵部門受權(quán)力的限制，無法對受托方進行督促，更不能指揮、調(diào)配人員和指責。這種沒有督促機制的經(jīng)偵協(xié)作，其最終效果如何，關(guān)鍵之處要看雙方之間的關(guān)系如何，是否呈“利益性合作”。

（三）思想有誤區(qū)

一是對協(xié)作的重要性、必要性認識不夠。從根本上講，是沒有充分認識到加強經(jīng)偵協(xié)作機制建設(shè)是對付新形勢下經(jīng)濟犯罪的基本需要。二是對協(xié)作區(qū)域的認識存在片面性。受地方利益保護主義的影響，從自身利益出發(fā)衡量得失，區(qū)別情況，選擇性地予以合作。三是協(xié)作理念存在偏差。常見的有兩種：一種是“關(guān)系協(xié)作論”，憑關(guān)系搞協(xié)作，平時有過交往或有關(guān)系的給予配合，初次打交道的則往往要吃“閉門羹”；另一種是“有償協(xié)作論”，即認為凡是辦理經(jīng)濟犯罪案件都有利可圖，受利益驅(qū)動，給了好處才辦案，索要辦案費用或變相收取費用。

（四）人員素質(zhì)有欠缺

一方面是業(yè)務(wù)知識欠缺，工作能力較差。部分干警對行政法規(guī)、各行政部門所涉及的專業(yè)知識知悉程度有限，法律政策理論水平不高，學習新知識少，鉆研法律少，學非所用，學用脫節(jié)現(xiàn)象依然存在。另一方面是職業(yè)精神退化，職業(yè)道德出現(xiàn)滑坡。少數(shù)民警認為協(xié)作是份外之事，勞而無功，由于經(jīng)濟犯罪社會危害程度不象其它刑事犯罪反應(yīng)那么強烈，一些人有一種“事不關(guān)己、高高掛起”的心態(tài)，以至于工作配合中敷衍塞責，力度大打折扣。

（五）溝通有障礙

在現(xiàn)行條塊分割的行政執(zhí)法體制下，各行政執(zhí)法機關(guān)通常是各司其職，少有相互溝通的渠道，而經(jīng)濟犯罪案件的查處往往涉及多個執(zhí)法部門，客觀上造成了溝通渠道不暢通。另外，行政執(zhí)法部門對查處經(jīng)濟犯罪的認識不夠統(tǒng)一，聯(lián)合執(zhí)法時容易各自為政，導致執(zhí)法不嚴、打擊不力，工作配合不順暢。再者，經(jīng)偵部門對不需追究刑事責任、移送行政部門處罰的案件，與行政部門進行溝通時渠道也不夠暢通。

三、公安經(jīng)偵協(xié)作機制建設(shè)的對策思考

（一）規(guī)范化協(xié)作之路：以原則代替習慣，建立健全各項協(xié)作機制

1．規(guī)范化的協(xié)作銜接機制

（1）健全法律體系。其一，要完善相關(guān)法律規(guī)定，明確涉嫌犯罪案件移送程序法定化。其二，要建立規(guī)范的案件雙向移送機制，根據(jù)不同行政執(zhí)法機關(guān)職能管轄范圍、案件特點的差異，就具體經(jīng)濟領(lǐng)域內(nèi)涉嫌犯罪案件與行政違法案件雙向移送工作制定具體規(guī)定。其三，要完善現(xiàn)有的法律、法規(guī)關(guān)于移送標準的規(guī)定，制定關(guān)于行政執(zhí)法機關(guān)在執(zhí)法過程中收集的證據(jù)的使用規(guī)則，為銜接證據(jù)的使用提供明確的法律依據(jù)。對于現(xiàn)有法律的完善，筆者建議，一方面，要進一步細化現(xiàn)有的刑事法律中關(guān)于犯罪構(gòu)成的量化規(guī)定；另一方面，也是目前最為急迫的，行政執(zhí)法機關(guān)與公安經(jīng)偵部門應(yīng)當共同協(xié)商，通過共同規(guī)定的形式，對證據(jù)標準適用上的差異進行協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

（2）完善證據(jù)銜接制度。其一，加強相關(guān)法律、法規(guī)的宣傳、學習與交流，提高執(zhí)法人員對證據(jù)標準的實際駕馭能力。為此，立法機關(guān)應(yīng)及時將刑事立法的最新內(nèi)容根據(jù)職能劃分告知相關(guān)行政機關(guān)，行政執(zhí)法機關(guān)須及時在本系統(tǒng)內(nèi)組織學習。其二，加強行政執(zhí)法機關(guān)與公安經(jīng)偵部門的執(zhí)法合作，加大聯(lián)合執(zhí)法、專項檢查的力度，確保案件證據(jù)收集的全面、及時、有效。

2．規(guī)范化的協(xié)作監(jiān)督機制

（1）健全案件移送監(jiān)督制度。行政執(zhí)法機關(guān)對發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的案件必須同時報送檢察機關(guān)備案，以防止“以罰代刑”；對行政執(zhí)法機關(guān)不移送涉嫌犯罪案件，有關(guān)單位或個人舉報、群眾反映強烈的，檢察機關(guān)可以派員調(diào)閱、查詢有關(guān)案卷材料，必要時，可以向行政執(zhí)法機關(guān)提出檢察意見，并對拒絕移送刑事案件的行政執(zhí)法人員行使建議處分權(quán)和刑事追究權(quán)；對公安經(jīng)偵部門不接受行政執(zhí)法機關(guān)所移送的案件的，或行政執(zhí)法機關(guān)對公安經(jīng)偵部門不予立案的決定有異議，檢察機關(guān)可進行立案監(jiān)督。通過這種監(jiān)督使涉嫌犯罪的經(jīng)濟犯罪案件盡可能進入刑事訴訟程序，同時通過健全案件移送監(jiān)督制度，快速暢通地將不屬于自己管轄的案件線索移送其他部門，提高工作效率。

（2）完善職務(wù)違法犯罪追究機制。公安經(jīng)偵部門要建立清晰明確的責任機制，明確協(xié)作雙方的責任。協(xié)作單位在主辦單位法律手續(xù)完備的情況下，應(yīng)該無條件竭力相助。在此基礎(chǔ)上，一方面要擴大檢察機關(guān)偵查權(quán)范圍，對公安經(jīng)偵民警或行政執(zhí)法人員在協(xié)作中貪污受賄、玩忽職守、失職瀆職以及徇私舞弊不移交刑事案件等職務(wù)違法犯罪依法進行偵查，另一方面為保證檢察監(jiān)督落到實處，應(yīng)建立并完善領(lǐng)導責任制、崗位責任制、錯責查究制等相關(guān)制度。通過這種事前控制和事后懲治措施，形成對協(xié)作單位及其工作人員的監(jiān)督，最大限度地保障公安經(jīng)偵協(xié)作機制建設(shè)的健康發(fā)展。

3．規(guī)范化的協(xié)作保障機制

（1）完善基礎(chǔ)保障。一是設(shè)立專門的協(xié)作機構(gòu)。加強經(jīng)偵協(xié)作隊伍專業(yè)化建設(shè)，首先要根據(jù)當前打擊經(jīng)濟犯罪斗爭形勢和協(xié)作任務(wù)的需要，設(shè)立專門的、統(tǒng)一的協(xié)作機構(gòu)，同時選拔一批知識面寬、業(yè)務(wù)能力強、素質(zhì)高的復合型人才充實基層經(jīng)偵部門的領(lǐng)導崗位，并通過集中培訓、經(jīng)驗交流等多種形式，加大對民警的培訓力度，提高民警素質(zhì)。其次是建立健全規(guī)章制度。建立健全適應(yīng)新形勢下隊伍正規(guī)化管理的規(guī)章制度，依靠制度進行管理，避免管理上的隨意性。

（2）嚴格考評機制。一是要全面衡量各部門各單位的工作，充分體現(xiàn)考評指標確定的公平性。在制定考評辦法時，合理確定指標和標準，既不能過高，讓個體成員望而生畏，也不能過低，起不到調(diào)動積極性的效果，要綜合平衡各部門及成員的工作指標，保證考評效果。二是要充分考慮各部門各單位的主要業(yè)務(wù)與聯(lián)動關(guān)系，注意考評工作的指導性。在制定有關(guān)經(jīng)偵協(xié)作的考評辦法時，既要考慮單位及成員的主要業(yè)務(wù)，又要考慮聯(lián)動協(xié)作內(nèi)容，防止主要業(yè)務(wù)失衡。三是要激發(fā)協(xié)作工作活力，提高個體成員的積極性。在目標管理考評中，要將公安經(jīng)偵部門的破案率與行政執(zhí)法機關(guān)的移送案件數(shù)掛鉤、基層派出所轄區(qū)的發(fā)案數(shù)與經(jīng)偵部門的工作掛鉤，切實做到績效捆綁，榮辱與共。對于積極向公安經(jīng)偵部門提供破案線索的協(xié)作單位成員和指導協(xié)作單位開展針對性工作有突出成效的經(jīng)偵部門民警，除了即時獎勵外，還要在干部的提拔使用上予以政策傾斜。四是要健全獎懲機制，用科學的辦法開展考評。根據(jù)公安機關(guān)目前的情況，把協(xié)作工作完成的好壞作為衡量部門和個人工作業(yè)績的標準。確立與各經(jīng)濟管理部門辦案協(xié)作相適應(yīng)的獎懲機制，在年終或一定時期內(nèi)進行考核、評比，對完成經(jīng)偵協(xié)作工作數(shù)量多、質(zhì)量好的，給予表揚獎勵；反之，則給予批評和必要的懲罰。這樣將偵查協(xié)作工作與部門的工作業(yè)績和民警個人的工作實績掛起鉤來，使各部門各單位及其成員對經(jīng)偵協(xié)作工作既感到有壓力，亦有動力。

4．規(guī)范化的協(xié)作溝通機制

（1）建立打擊經(jīng)濟犯罪協(xié)調(diào)會商機制。協(xié)調(diào)會商機制是各部門在防范和打擊經(jīng)濟犯罪工作中加強協(xié)調(diào)和配合的載體，目的是在正常的司法制度和工作程序基礎(chǔ)上增強合力，逐步形成完善的監(jiān)督、防范、偵破體系，建立預防和打擊經(jīng)濟犯罪部門間協(xié)作長效機制。工作中要加強對涉及預防和打擊經(jīng)濟犯罪工作的重大問題、重要事項、重點案件進行會商，建立信息靈通、反應(yīng)迅速、協(xié)調(diào)有效、打擊有力的協(xié)作機制，使各部門能夠協(xié)調(diào)行動、形成工作合力。

（2）建立派駐聯(lián)絡(luò)員工作機制。建立公安經(jīng)偵駐各單位各部門聯(lián)絡(luò)機制，向?qū)徲?、監(jiān)察及有關(guān)監(jiān)管部門和經(jīng)濟部門派駐聯(lián)絡(luò)員，與派駐單位共同研究確定聯(lián)絡(luò)員具體職責，主動及時交流、通報經(jīng)濟犯罪的情況，進一步加強協(xié)作人員間的聯(lián)絡(luò)與溝通，調(diào)動人員間合作的積極性。要在互相信任的基礎(chǔ)上，建立與行政執(zhí)法人員長期的、經(jīng)常性的、緊密的、和諧高效的合作關(guān)系。

（3）建立工作關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。借助信息化建立經(jīng)偵部門與協(xié)作單位之間的一體化電子信息網(wǎng)絡(luò)，整合各單位特有信息系統(tǒng)，保證執(zhí)法信息傳遞的便捷、規(guī)范、透明、高效。要實現(xiàn)對公司、企業(yè)市場監(jiān)督注冊登記和納稅信息資料的聯(lián)網(wǎng)查詢，將被市場監(jiān)督、稅務(wù)等部門依法查處過的人員和單位的情況信息收集起來，結(jié)合經(jīng)偵部門自身收集的情況信息，建立起涉嫌經(jīng)濟犯罪人員信息資料庫，掌握其慣用手法，為日后偵破案件提供線索和依據(jù)，以及為有關(guān)部門加強對不良信譽企業(yè)、個人和中介組織的監(jiān)管工作創(chuàng)造良好的條件，發(fā)揮打擊經(jīng)濟犯罪的整體作戰(zhàn)優(yōu)勢。

（二）人性化協(xié)作之路：以人為本， 促進經(jīng)偵協(xié)作機制和諧發(fā)展

1．打造經(jīng)偵品牌?！艾F(xiàn)代營銷之父”菲利普?科特勒曾經(jīng)說過：“品牌是產(chǎn)品戰(zhàn)略的一個主要課題。品牌建設(shè)是昂貴的和花費時間的，它可以興旺或毀掉一種產(chǎn)品。最有價值的品牌必然有它的資產(chǎn)權(quán)益，它是公司的重要資產(chǎn)”。對于警察組織而言，品牌是警力，更是戰(zhàn)斗力。無論是警察隊伍建設(shè)、警察文化建設(shè)還是警察公共關(guān)系建設(shè)都必須樹立自己獨特的品牌意識。在這個方面，我們已不乏成功的范例，公安經(jīng)偵部門要擺脫一般化的工作傾向，構(gòu)建人性化的協(xié)作機制，就必須打造特色鮮明的經(jīng)偵品牌，樹立自身良好的執(zhí)法形象。因此，在協(xié)作過程中，需要正確的方法并遵循普遍的社會道德規(guī)范，與人為善、以誠相待、平等互利，不斷改善經(jīng)偵部門與其它政府組織及社會公眾之間的關(guān)系。

2．提高業(yè)務(wù)水平。要組織經(jīng)偵民警和行政執(zhí)法機關(guān)、經(jīng)濟管理部門有關(guān)執(zhí)法人員加強有關(guān)業(yè)務(wù)法規(guī)的相互學習。經(jīng)偵民警主要學習市場監(jiān)督、稅收、煙草等業(yè)務(wù)知識及增值稅發(fā)票、識偽防偽知識等。行政執(zhí)法機關(guān)、經(jīng)濟管理部門干部主要學習《刑法》《刑事訴訟法》等。行政執(zhí)法、經(jīng)濟管理部門人員可以通過司法部門的培訓講座等活動，增強刑事訴訟意識，提高識別案件性質(zhì)的能力和收集、固定、保全證據(jù)的水平。公安經(jīng)偵民警通過向相關(guān)的行政執(zhí)法、經(jīng)濟管理部門學習，熟悉、掌握涉嫌犯罪的行政案件的行業(yè)知識，增強辦理此類涉嫌犯罪行政案件的能力。

Probe into the Development of Three-Dimensional Cooperative Mechanism of Economic Criminal Investigation

Zheng Xianyi （Jia Ding Branch of Shanghai Municipal Public Security Bureau, Shanghai 201821, China）

Abstract:In recent years, great achievements have been made in the development of cooperative mechanism of economic criminal investigation. However, there still exit some shortcomings. The countermeasures concerning the formation of three dimensional cooperative mechanism of economic criminal investigation are to form a standardized cooperative mechanism, cooperative supervision mechanism, cooperative support mechanism and communicative mechanism, to make the brand of economic criminal investigation and to upgrade professional level and etc.

Key Words:Three-Dimension; Economic Criminal Investigation; Cooperative Mechanism

中圖分類號：D631

文獻標識碼：A

文章編號：1008-5750（2016）02-0045-（06）

DOI:10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2016.02.005

收稿日期：2015-12-28 責任編輯：何銀松

作者簡介：鄭賢一，男，上海市公安局嘉定分局經(jīng)偵支隊信息技術(shù)室主任。