中國(guó)IIA中國(guó)際投資仲裁庭的權(quán)力約束機(jī)制研究

李慶靈

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中國(guó)IIA中國(guó)際投資仲裁庭的權(quán)力約束機(jī)制研究

李慶靈

摘要：中國(guó)的國(guó)際投資條約實(shí)踐正處于轉(zhuǎn)型期，其對(duì)國(guó)際投資仲裁機(jī)制的立場(chǎng)也從保守轉(zhuǎn)向自由化，但其在仲裁庭權(quán)力約束方面缺乏體系化的應(yīng)對(duì)措施，可能引發(fā)仲裁庭權(quán)力擴(kuò)張的風(fēng)險(xiǎn)。因此，有必要重新審視中國(guó)IIAs現(xiàn)有實(shí)踐，從管轄權(quán)及其派生權(quán)力兩方面構(gòu)建全面的、體系化的約束機(jī)制，以便在給予仲裁庭足夠自由裁量空間的同時(shí)，也確保其權(quán)力在法治的框架內(nèi)運(yùn)行。

關(guān)鍵詞：國(guó)際投資條約；國(guó)際投資仲裁庭；權(quán)力約束機(jī)制

為促進(jìn)國(guó)際投資爭(zhēng)端解決的法律化，國(guó)際投資條約(International Investment Agreement, 簡(jiǎn)稱IIA)*本文論及之投資條約并不限于雙邊投資條約(簡(jiǎn)稱BIT)，亦涵蓋包含投資內(nèi)容的自由貿(mào)易協(xié)定(簡(jiǎn)稱FTA)。締約國(guó)創(chuàng)設(shè)了國(guó)際投資仲裁，授權(quán)仲裁庭*若無(wú)特別說(shuō)明，本文所論及之國(guó)際投資仲裁庭僅指投資者與國(guó)家之間仲裁庭。作為一個(gè)獨(dú)立的第三方解決投資者與國(guó)家間的投資爭(zhēng)端。由此帶來(lái)一個(gè)兩難問(wèn)題：為了有效地解決投資爭(zhēng)議，仲裁庭需要足夠的自主性和靈活性；但若給予仲裁庭過(guò)于寬泛的裁量空間，又有可能出現(xiàn)仲裁庭的權(quán)力擴(kuò)張而侵害東道國(guó)主權(quán)的情況。國(guó)際投資仲裁案件事關(guān)東道國(guó)之發(fā)展及其民眾之利益，不能簡(jiǎn)單地交由一個(gè)或數(shù)個(gè)仲裁員專斷，必須將之放置于法律的監(jiān)督之下。因此，締約國(guó)授權(quán)投資仲裁庭時(shí)，也會(huì)設(shè)置相應(yīng)的約束機(jī)制。

然而，晚近國(guó)際投資爭(zhēng)端案件的大量增加引發(fā)人們的思考：IIAs對(duì)仲裁庭所設(shè)置的權(quán)力約束機(jī)制是否以及如何發(fā)揮其安全閥的功能？對(duì)中國(guó)而言，其對(duì)外締結(jié)的IIAs已經(jīng)超過(guò)150個(gè)，其中絕大多數(shù)均已接受國(guó)際仲裁機(jī)制。2011年馬來(lái)西亞伊佳蘭公司訴中國(guó)案和2012年中國(guó)平安保險(xiǎn)訴比利時(shí)投資仲裁案表明，無(wú)論是作為東道國(guó)還是投資者母國(guó)，中國(guó)都不可能再置身于國(guó)際投資仲裁之外。作為轉(zhuǎn)型中的發(fā)展中大國(guó)，中國(guó)身兼多重角色，一旦涉入國(guó)際仲裁，其所面臨的國(guó)際法收益和風(fēng)險(xiǎn)是并存的。在投資仲裁庭授權(quán)與控權(quán)的問(wèn)題上，中國(guó)也因此面臨著同樣的兩難問(wèn)題。中國(guó)應(yīng)如何作為？本文擬對(duì)中國(guó)締結(jié)的154個(gè)IIAs文本進(jìn)行全面梳理，*本文的數(shù)據(jù)如未特別說(shuō)明則均為筆者以商務(wù)部條法司網(wǎng)站公布的《我國(guó)對(duì)外簽訂雙邊投資協(xié)定一覽表》為基礎(chǔ)結(jié)合聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)官方網(wǎng)站公布的條約文本統(tǒng)計(jì)而得。截至2015年8月1日，中國(guó)對(duì)外簽署(包含修訂和重新簽署)的IIAs共有155個(gè)，包括146個(gè)BITs，9個(gè)包含投資章節(jié)的FTAs。因2005年中國(guó)-幾內(nèi)亞BIT的文本并未對(duì)外公布，故本文僅以能查閱到的154個(gè)IIAs的文本展開(kāi)探討。探討其現(xiàn)有締約實(shí)踐之得失，以為未來(lái)的實(shí)踐提出因應(yīng)之策。

一、中國(guó)IIA中有關(guān)國(guó)際仲裁庭授權(quán)的規(guī)定

國(guó)際仲裁庭的權(quán)力來(lái)自于IIA締約國(guó)的授權(quán)，其權(quán)限大小取決于其實(shí)際授權(quán)范圍，IIA中有關(guān)仲裁庭授權(quán)的內(nèi)容也因此成為其權(quán)力約束研究的邏輯起點(diǎn)。除了早期締結(jié)的少數(shù)IIAs之外，中國(guó)絕大多數(shù)IIAs均納入了國(guó)際投資仲裁機(jī)制。

(一)部分授權(quán)

所謂部分授權(quán)指的是指：IIA締約國(guó)在條約中明確將部分爭(zhēng)議而非所有爭(zhēng)議的管轄權(quán)授予國(guó)際仲裁庭。就中國(guó)而言，其初始立場(chǎng)一直是通過(guò)國(guó)內(nèi)法院解決爭(zhēng)端，只有一類爭(zhēng)端，即有關(guān)補(bǔ)償(或征收補(bǔ)償)數(shù)額的爭(zhēng)議可以直接提交至國(guó)際仲裁。早期接受國(guó)際仲裁的IIAs均采用此種做法。最早采用這一做法的是1983年中國(guó)-德國(guó)BIT，其議定書(shū)的“關(guān)于第四條”規(guī)定，如對(duì)征收補(bǔ)償金額有異議，爭(zhēng)議雙方自開(kāi)始協(xié)商后6個(gè)月內(nèi)意見(jiàn)未獲一致，應(yīng)投資者的請(qǐng)求，由采取征收措施一方有管轄權(quán)的法院或國(guó)際仲裁庭，對(duì)補(bǔ)償金額予以審查。需要注意的是，部分IIAs的規(guī)定略有不同，例如，1985年中國(guó)-科威特BIT將可以提交國(guó)際仲裁的爭(zhēng)議分為補(bǔ)償額爭(zhēng)議和締約國(guó)可能同意的其他爭(zhēng)議兩類。然而，除了該約第4條第2款提到的損害或損失的補(bǔ)償和第5條提到的國(guó)有化、征收或類似措施的補(bǔ)償款額之外，條約當(dāng)中并沒(méi)有提及其他可能提交仲裁的爭(zhēng)議。*參見(jiàn)1985年中國(guó)-科威特BIT第8條第3款及其議定書(shū)第6條。據(jù)此，前兩種有關(guān)補(bǔ)償額的爭(zhēng)議可以直接提交國(guó)際仲裁，后者則需要締約國(guó)雙方另行授權(quán)。

(二)全面授權(quán)

全面授權(quán)意味著除非IIAs另有規(guī)定，否則國(guó)際仲裁庭原則上享有所有投資爭(zhēng)議案件的管轄權(quán)。中國(guó)這方面的實(shí)踐始于1997年中國(guó)-南非BIT，其第9條明確地規(guī)定，締約一方的投資者與締約另一方之間就在后者領(lǐng)域內(nèi)的投資產(chǎn)生的爭(zhēng)議，若在6個(gè)月內(nèi)不能協(xié)商解決，爭(zhēng)議任何一方均可直接將爭(zhēng)議提交國(guó)際仲裁。從中國(guó)-南非BIT開(kāi)始，其后締結(jié)的大部分IIAs在規(guī)定可提交國(guó)際仲裁的投資爭(zhēng)議時(shí)多采用“與投資有關(guān)的任何法律爭(zhēng)議”、“投資產(chǎn)生的爭(zhēng)議”及“任何爭(zhēng)議”這類寬泛的措辭。籍此，仲裁庭可以獲得在解決投資爭(zhēng)議過(guò)程中全面審查東道國(guó)政府與外資相關(guān)的政策的權(quán)力。

二、中國(guó)IIA中有關(guān)國(guó)際仲裁庭權(quán)力約束的規(guī)定

縱觀中國(guó)現(xiàn)有締約實(shí)踐，對(duì)仲裁庭權(quán)力約束措施可大致分為兩類，一類措施是各國(guó)IIA中普遍規(guī)定并構(gòu)成IIA基本內(nèi)容的規(guī)定。此類規(guī)定并非針對(duì)國(guó)際仲裁庭的權(quán)力而設(shè)置，但會(huì)對(duì)仲裁庭的權(quán)力行使產(chǎn)生制約的效果。另一類則是專門針對(duì)國(guó)際仲裁庭所享有的各種權(quán)力實(shí)施約束的規(guī)定。

(一)一般性約束措施

1. 國(guó)家間爭(zhēng)端解決機(jī)制。幾乎所有的中國(guó)IIAs都規(guī)定了國(guó)家間爭(zhēng)端解決條款的規(guī)定，以解決締約雙方因條約的解釋或者適用所產(chǎn)生的爭(zhēng)端。以1983年中國(guó)-德國(guó)BIT為例，其第10條規(guī)定，某締約雙方有關(guān)協(xié)定的解釋或適用發(fā)生的爭(zhēng)端在6個(gè)月內(nèi)未獲解決，則應(yīng)締約任何一方的要求提交仲裁。專設(shè)仲裁庭的裁決為終局決定，對(duì)締約國(guó)雙方具有約束力。據(jù)此，國(guó)家之間的仲裁庭對(duì)BIT條款做出的解釋會(huì)對(duì)解釋裁定做出之后的國(guó)際仲裁庭有約束力，但對(duì)于正在裁判投資者與國(guó)家間投資爭(zhēng)端的仲裁庭之效力則是不確定的。

2. 條約實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制。為了確保條約的有效實(shí)施，IIAs通常會(huì)要求締約國(guó)或相關(guān)機(jī)構(gòu)定期做出審議。例如，中國(guó)-捷克斯洛伐克BIT議定書(shū)第4條要求，締約雙方應(yīng)在條約生效后三年內(nèi)對(duì)條約進(jìn)行審議。此外，不少條約還對(duì)締約國(guó)就有關(guān)條約實(shí)施、解釋和適用方面進(jìn)行會(huì)談或磋商做出規(guī)定。如1989年中國(guó)-保加利亞BIT第12條規(guī)定，締約國(guó)雙方代表就審查條約的執(zhí)行情況、解決因投資引起的爭(zhēng)議等目的在必要時(shí)進(jìn)行磋商。若締約國(guó)任何一方提出就上述所列的任何事宜進(jìn)行磋商，締約國(guó)另一方應(yīng)及時(shí)作出反應(yīng)。不少IIAs還設(shè)置了專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。2012年智利FTA就是如此。該約第27條規(guī)定，締約國(guó)應(yīng)建立投資委員會(huì)，由雙方代表組成。委員會(huì)將應(yīng)締約任一方或特派委員會(huì)請(qǐng)求而就協(xié)定下的任何事項(xiàng)舉行會(huì)談。

3. 條約的修訂。中國(guó)IIAs一般會(huì)在條約當(dāng)中規(guī)定，經(jīng)締約雙方同意，可以修改條約內(nèi)容。1994年中國(guó)-印尼BIT第11條就規(guī)定，若認(rèn)為有必要，并經(jīng)雙方同意，本協(xié)定可隨時(shí)修改。據(jù)此，締約國(guó)有權(quán)通過(guò)修改條約的方式變更或取消國(guó)際仲裁庭的授權(quán)。

4. 終止條約。幾乎所有的中國(guó)IIAs都包含有條約終止條款，對(duì)IIA的生命周期作出明確的規(guī)定。到期之后，經(jīng)過(guò)一些特定的程序，條約即可終止。相應(yīng)的，對(duì)仲裁庭所做的授權(quán)也宣告終止。例如1983年中國(guó)-德國(guó)BIT第13條規(guī)定，條約的有效期為10年。這一有效期滿后，締約任何一方可隨時(shí)通知終止條約。

(二)專門性約束措施

在授權(quán)國(guó)際仲裁庭解決投資爭(zhēng)端的同時(shí)，IIA也會(huì)針對(duì)國(guó)際仲裁庭的權(quán)力行使規(guī)定各種約束措施。這些措施或是針對(duì)仲裁庭的管轄權(quán)，或是針對(duì)由其管轄權(quán)派生出的權(quán)力，包括條約解釋和適用的權(quán)力。

1. 針對(duì)管轄權(quán)實(shí)施的措施。

(1)限定管轄范圍。仲裁庭只有獲得案件的管轄權(quán)，才能進(jìn)入案件的審理，仲裁庭一旦就其管轄權(quán)范圍之外的爭(zhēng)端作出裁斷，其裁決會(huì)因此而面臨被質(zhì)疑的風(fēng)險(xiǎn)。因此，對(duì)仲裁庭的權(quán)力范圍做出規(guī)定是締約國(guó)常用的方式。中國(guó)也不例外。早期中國(guó)締結(jié)的IIAs便是將仲裁庭的管轄范圍限定于補(bǔ)償數(shù)額等特定少數(shù)事項(xiàng)。即便在全面授權(quán)的模式下，條約也會(huì)采用例外條款的方式(即全面接受+例外條款)，盡可能地明確仲裁庭管轄范圍。例如，2008年中國(guó)-哥倫比亞BIT第14條規(guī)定，除了征收條款之外，條約不適用于稅收措施。2012年中國(guó)-加拿大BIT明確將文化產(chǎn)業(yè)的相關(guān)措施排除在條約的適用范圍之外，同時(shí)還規(guī)定中國(guó)依據(jù)有關(guān)外資管理的法律法規(guī)作出的兩類審查決定不適用國(guó)際仲裁。*2012年中國(guó)與中國(guó)-加拿大BIT第20條、第33條、第34條。

需要注意的是，盡管IIAs對(duì)仲裁庭管轄范圍作了明確限定，但爭(zhēng)端發(fā)生時(shí)，案件的管轄權(quán)仍將由仲裁庭決定。為避免仲裁庭在這個(gè)問(wèn)題上濫用其權(quán)力，不少IIAs在前述基礎(chǔ)上，引入了締約國(guó)主管機(jī)構(gòu)聯(lián)合審查程序。仍以中國(guó)-哥倫比亞BIT的稅收條款為例，該條第3款規(guī)定，外國(guó)投資者援引條約的征收條款啟動(dòng)投資者與東道國(guó)爭(zhēng)端仲裁程序前，必須先將相關(guān)的該稅收措施是否與征收有關(guān)提交東道國(guó)的稅收主管機(jī)關(guān)。只有在自爭(zhēng)議提交起6個(gè)月后，雙方主管機(jī)關(guān)不能達(dá)成一致認(rèn)定該措施與征收無(wú)關(guān)，或沒(méi)能舉行相互磋商的情況下，該投資者才可以提出國(guó)際仲裁請(qǐng)求。據(jù)此，締約國(guó)雙方的主管部門不僅享有爭(zhēng)議的優(yōu)先處理權(quán)，而且還享有爭(zhēng)議的最終裁決權(quán)，一旦它們一致做出裁決，爭(zhēng)議將不能提交國(guó)際仲裁。

(2)岔路口條款。為了防止投資者利用國(guó)際仲裁和當(dāng)?shù)鼐葷?jì)兩種途徑獲得雙重收益，同時(shí)避免出現(xiàn)多重裁判結(jié)果相互矛盾的情況發(fā)生，大多數(shù)中國(guó)IIAs允許外國(guó)投資者通過(guò)當(dāng)?shù)鼐葷?jì)或國(guó)際仲裁機(jī)制主張救濟(jì)，但只能二選一。例如，1984年中國(guó)-法國(guó)BIT第8條第3款規(guī)定，爭(zhēng)議自提出后1年內(nèi)未得到有效解決，應(yīng)提交國(guó)際仲裁，但投資者已求助于東道國(guó)法院的司法訴訟程序，且司法機(jī)關(guān)已作出最后判決的除外。換言之，對(duì)國(guó)內(nèi)司法機(jī)關(guān)已做出裁判的案件，仲裁庭沒(méi)有管轄授權(quán)。

(3)初步異議制度。一些IIAs規(guī)定，在仲裁程序啟動(dòng)之后，東道國(guó)可以通過(guò)管轄權(quán)異議的方式阻止仲裁庭繼續(xù)行使管轄權(quán)。例如，2008年中國(guó)-新西蘭FTA第154條規(guī)定，爭(zhēng)端國(guó)家一方在仲裁庭組成后30日內(nèi)，可因仲裁請(qǐng)求明顯缺乏法律依據(jù)或超出仲裁庭管轄權(quán)或職能，提出反對(duì)意見(jiàn)。仲裁庭對(duì)此反對(duì)意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)先于仲裁請(qǐng)求所涉具體問(wèn)題進(jìn)行裁決。爭(zhēng)端方應(yīng)當(dāng)?shù)玫胶侠頇C(jī)會(huì)向仲裁庭陳述其觀點(diǎn)及意見(jiàn)。如果仲裁庭認(rèn)定仲裁請(qǐng)求明顯缺乏法律依據(jù)或超出仲裁庭管轄權(quán)或職能，其應(yīng)當(dāng)按此做出裁決。

(4)上訴審查機(jī)制。對(duì)國(guó)際仲裁庭的裁決設(shè)置事后的審查機(jī)制，可在很大程度上防止裁決錯(cuò)誤、保障當(dāng)事人權(quán)益和維護(hù)社會(huì)公共利益，因此，在提升裁決的正當(dāng)性的同時(shí)也會(huì)對(duì)仲裁庭的權(quán)力行使形成有效約束。晚近中國(guó)IIA開(kāi)始引入了這一機(jī)制，如中澳FTA第9章第23條規(guī)定，要求雙方應(yīng)在條約生效之日起3年內(nèi)啟動(dòng)建立上訴審查機(jī)制的談判。

2. 針對(duì)條約解釋權(quán)等其他派生權(quán)力實(shí)施的措施。

(1)規(guī)定仲裁庭適用的法律。法律適用問(wèn)題貫穿于整個(gè)投資仲裁案件始終，因而IIA中有關(guān)仲裁庭所適用的法律規(guī)定至關(guān)重要，除了仲裁庭所依據(jù)的法律不同，其結(jié)論會(huì)各異之外，*See eg Goetz and others v Burundi (ICSID Case No. ARB/95/3).還在于準(zhǔn)據(jù)法的適用錯(cuò)誤“可能構(gòu)成明顯越權(quán)乃至撤銷之理由”。*Wena Hotels Ltd. v Arab Republic of Egypt (ICSID Case No. ARB/98/4), decision onAnnulment, 5 February 2002, para 22.不少中國(guó)IIAs對(duì)此做出要求，例如，1984年中國(guó)-法國(guó)BIT第8條規(guī)定，裁決應(yīng)按照接受投資締約一方的法律和該BIT的規(guī)定進(jìn)行。特別需要注意的是，不少IIAs中的條款，如定義條款，*例如，中國(guó)-南非BIT第1條第1款。規(guī)定了對(duì)“符合東道國(guó)法律”要求，在IIA明確規(guī)定仲裁庭應(yīng)適用東道國(guó)國(guó)內(nèi)法的情況下，一旦外國(guó)投資違反東道國(guó)的法律，將會(huì)使其在IIA項(xiàng)下不適格，進(jìn)而產(chǎn)生排除仲裁庭對(duì)爭(zhēng)端的管轄權(quán)之效果。*See Fraport AG v.Philippines(ICSID Case No. ARB/03/25), Decision on Jurisdiction, August16, 2007．

(2)允許非爭(zhēng)端一方締約國(guó)提交解釋性的書(shū)面意見(jiàn)。此種措施旨在為締約國(guó)雙方提供一個(gè)就條約解釋達(dá)成共識(shí)的平臺(tái)。例如，2012年中國(guó)-加拿大BIT的第27條規(guī)定，非爭(zhēng)端當(dāng)事方締約國(guó)不僅有權(quán)獲取案件審理的相關(guān)信息，而且有權(quán)參與所有庭審，還可在書(shū)面通知爭(zhēng)端各方之后，向仲裁庭提交有關(guān)條約解釋問(wèn)題的陳述意見(jiàn)。

(3)構(gòu)建締約國(guó)共同決策的機(jī)制。締約國(guó)作為仲裁庭的委托人，其對(duì)仲裁庭實(shí)施的制約是最為直接和有效的，為此，不少仲裁庭著手促進(jìn)提升締約國(guó)做出共同決策的機(jī)制。此類規(guī)定以中國(guó)-新西蘭FTA第155條為典型。該條規(guī)定，應(yīng)爭(zhēng)端國(guó)家一方要求，仲裁庭應(yīng)當(dāng)要求締約雙方就爭(zhēng)端問(wèn)題涉及的協(xié)定條款進(jìn)行共同解釋。締約雙方應(yīng)當(dāng)在該要求提出后60日內(nèi)將表明雙方解釋的聯(lián)合決定提交仲裁庭，該聯(lián)合決定應(yīng)對(duì)仲裁庭具有約束力，裁決應(yīng)當(dāng)與該聯(lián)合決定相一致。

(4)仲裁程序相關(guān)信息和文件的公布。及時(shí)、有效地公開(kāi)與仲裁相關(guān)的裁判文書(shū)，可以消除各方質(zhì)疑，提升仲裁的公信力，同時(shí)也是將國(guó)際仲裁庭置于國(guó)際社會(huì)監(jiān)督的重要途徑。鑒此，晚近締結(jié)的中國(guó)IIAs在條約當(dāng)中規(guī)定了公開(kāi)仲裁裁決等仲裁庭文件的要求。例如，中國(guó)-新西蘭FTA第157條規(guī)定：在除專門指定的保密信息的情況下，爭(zhēng)端國(guó)家一方可在其認(rèn)為適當(dāng)?shù)那闆r下，確保公眾可獲得所有仲裁庭文件。

(5)說(shuō)明其裁決理由。公開(kāi)國(guó)際仲裁庭的論證過(guò)程，可以減少其解釋和適用條約的任意性。此外，此類要求在提升仲裁庭裁決透明度的同時(shí)，又可在其拒絕提供理由的情況下給予締約國(guó)主張撤銷裁決的法律依據(jù)，所以為不少中國(guó)IIAs采用。例如，1983年中國(guó)-德國(guó)BIT第4條規(guī)定，仲裁庭作出裁決時(shí)，應(yīng)陳述依據(jù)，并應(yīng)任何一方的要求說(shuō)明理由。

三、中國(guó)IIA現(xiàn)有實(shí)踐的評(píng)述

(一)總體分析

在國(guó)際仲裁庭的授權(quán)方面，自1983年首次接受國(guó)際仲裁開(kāi)始至今，中國(guó)154個(gè)IIAs的內(nèi)容已歷經(jīng)數(shù)次更新。早期的IIAs雖然接受國(guó)際仲裁，但都多將其管轄范圍限定于有關(guān)補(bǔ)償數(shù)額的爭(zhēng)議方面，即便允許投資者把其他爭(zhēng)議提交國(guó)際仲裁，也設(shè)置了“爭(zhēng)議雙方同意”的限制性條件。直至1997年中國(guó)-南非BIT，中國(guó)才開(kāi)始普遍接受國(guó)際仲裁，可以說(shuō)，全面授權(quán)已成為中國(guó)IIAs當(dāng)前的主要模式(參見(jiàn)表1)。

表1　中國(guó)IIA的分布

〔10〕此處的締約相對(duì)方包含兩種類型以上的國(guó)家。

在IIA締約相對(duì)方的類型方面，中國(guó)已與34個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家(覆蓋全球94.44%的發(fā)達(dá)國(guó)家)、16個(gè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家(占全球的94.11%)和77個(gè)發(fā)展中國(guó)家(占全球的73.33%)締結(jié)了IIAs。*此處以國(guó)家為計(jì)算單位，部分國(guó)家重新締結(jié)或者新簽署了議定書(shū)，所以數(shù)據(jù)與表1有所差異。在全面接受國(guó)際仲裁的60個(gè)IIAs中，有16個(gè)是與發(fā)達(dá)國(guó)家簽訂的，3個(gè)為轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國(guó)家，40個(gè)為發(fā)展中國(guó)家，還有1個(gè)是與日本和韓國(guó)簽署的BIT(參見(jiàn)表1)。可以說(shuō)，中國(guó)IIAs的締約相對(duì)方涵蓋發(fā)達(dá)國(guó)家、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家等所有國(guó)家類型。*有關(guān)國(guó)家類型的劃分是沿用聯(lián)合國(guó)發(fā)展和政策分析部的分類標(biāo)準(zhǔn), 詳見(jiàn)DPAD. World Economic Situation and Prospects 2015, http://www.un.org/en/development/desa/policy/wesp/wesp_archive/2015wesp_full_en.pdf.此種背景下，中國(guó)身兼資本輸出國(guó)和資本輸入國(guó)的雙重身份，涉入國(guó)際仲裁的可能性在提升，也加大了其締約實(shí)踐的復(fù)雜性和困難程度。

在約束措施方面，中國(guó)的實(shí)踐日趨多元化，目前統(tǒng)計(jì)到的措施已達(dá)13種，涵蓋管轄權(quán)及其派生權(quán)力的約束。從縱向?qū)用嬗^察，中國(guó)一直處于摸索狀態(tài)，相關(guān)約束措施隨著實(shí)踐的深入在不斷增加。在1997年之前，中國(guó)采用的措施主要針對(duì)仲裁庭的管轄權(quán)，將其限定在有關(guān)補(bǔ)償額特別是征收方面的補(bǔ)償額之上，采用的約束措施也較為有限。從1997年中國(guó)-南非BIT開(kāi)始，中國(guó)轉(zhuǎn)向普遍接受國(guó)際仲裁，可直接提交仲裁的事項(xiàng)全面放開(kāi)，“管轄范圍限定”這一約束措施的有效性因此而受限，約束機(jī)制的重心也不得不從管轄權(quán)轉(zhuǎn)向其派生權(quán)力的約束，約束措施日趨多樣化，既包含一般性措施，也包括專門性措施。從橫向?qū)用鎭?lái)看，在同一時(shí)期所締結(jié)的IIAs當(dāng)中，中國(guó)并未因締約相對(duì)方的國(guó)家類型而區(qū)別對(duì)待。除了個(gè)別IIAs之外，在仲裁庭權(quán)力約束方面，中國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家締結(jié)的IIAs所采取的措施并無(wú)太大差異(參見(jiàn)表2)。

表2　中國(guó)IIA采納約束措施的情況分析

(二)不足之處

中國(guó)的IIA締約實(shí)踐起步較晚，短短34年間，中國(guó)對(duì)外締結(jié)155個(gè)IIAs，對(duì)國(guó)際仲裁機(jī)制的立場(chǎng)歷經(jīng)數(shù)次轉(zhuǎn)變。如此快速的發(fā)展以及面對(duì)數(shù)量眾多的締約相對(duì)國(guó)，中國(guó)難免應(yīng)對(duì)不周。

第一，在約束模式選擇方面，中國(guó)存在嚴(yán)重的路徑依賴問(wèn)題。從數(shù)量上看，中國(guó)IIA采取的措施呈多樣化，但大多數(shù)的專門性約束措施在2008年之后才開(kāi)始出現(xiàn)。導(dǎo)致這一情況的主要原因在于，早期中國(guó)一直堅(jiān)持謹(jǐn)慎原則，接受國(guó)際仲裁的87個(gè)IIAs依靠“管轄事項(xiàng)限定”這一安全閥，把絕大多數(shù)投資爭(zhēng)議的管轄權(quán)保留在東道國(guó)手上，IIA條款的解釋權(quán)同樣交由締約國(guó)保留。因而，即便IIAs采用的措辭寬泛，沒(méi)有采取其他專門性的約束，對(duì)中國(guó)的影響也有限。普遍接受國(guó)際仲裁的管轄之后，這一安全閥被撤除，基于原有制度保護(hù)的慣性思維，大多數(shù)IIAs仍舊沿用之前的約束模式。以首個(gè)普遍接受國(guó)際仲裁的中國(guó)-南非BIT為例，它所采用的約束措施僅有4種，即“岔路口條款”、“國(guó)家間爭(zhēng)端解決機(jī)制”、“條約的修訂”、“條約的終止”，且大半是一般性約束措施。

第二，在具體措施的選擇上，仍主要停留在管轄權(quán)的制約之上。從表2來(lái)看，除去一般性措施，在專門性措施上，中國(guó)IIA常用的約束措施是“限定管轄范圍”、 “岔路口條款”兩種針對(duì)仲裁庭管轄權(quán)的措施，其余措施采納比例均未超過(guò)30%。仲裁庭是以爭(zhēng)端裁判者的角色出現(xiàn)的，締約國(guó)在IIAs中授予國(guó)際仲裁庭的正是投資爭(zhēng)議案件的管轄權(quán)，制約必然從管轄權(quán)開(kāi)始，無(wú)可厚非。但實(shí)踐卻表明，通過(guò)條約的解釋和適用，仲裁庭可以繞開(kāi)“限定管轄范圍”和“岔路口條款”的限制，擴(kuò)張其權(quán)力。*有關(guān)這方面的內(nèi)容，已有學(xué)者作出詳細(xì)的論述，參見(jiàn)陳輝萍：《ICSID仲裁庭擴(kuò)大管轄權(quán)之實(shí)踐剖析——兼評(píng)“謝業(yè)深案》，載《國(guó)際經(jīng)濟(jì)法學(xué)刊》2010年第3期；徐崇利：《國(guó)際投資條約中的“岔路口條款”：選擇“當(dāng)?shù)鼐葷?jì)”與“國(guó)際仲裁”權(quán)利之限度》，載《國(guó)際經(jīng)濟(jì)法學(xué)刊》2007年第3期。

第三，從內(nèi)容的一致性來(lái)看，中國(guó)IIA不僅在相關(guān)措施的措辭上存在不同程度的差異，而且還出現(xiàn)立場(chǎng)截然相反的情況。以“仲裁程序相關(guān)信息和文件的公布”這一措施為例，中國(guó)IIAs分化為三大類，多數(shù)IIAs不作規(guī)定，僅有的5個(gè)做出規(guī)定的IIAs，如果僅在具體措辭上存在差異也就罷了，在立場(chǎng)上竟然分化為截然對(duì)立的兩派。一類是2007年中國(guó)-古巴BIT的修訂，它明確規(guī)定除非爭(zhēng)議雙方有相反的約定，仲裁裁決不應(yīng)公開(kāi)。剩余的4個(gè)IIAs雖然措辭有所差異，但均明確規(guī)定在符合條約規(guī)定的條件下，應(yīng)公布仲裁程序相關(guān)信息和文件。例如，中國(guó)與墨西哥、加拿大分別簽訂的BITs就是如此。這種措辭的差異，在IIAs普遍規(guī)定有最惠國(guó)待遇條款的情況下，很可能給予投資者規(guī)避條約已有約束機(jī)制的機(jī)會(huì)。*Wenhua Shan & Norah Gallagher, Chinese Investment Treaties: Policy and Practice, Oxford University Press.2009.

可以說(shuō)，在約束機(jī)制的構(gòu)建方面，中國(guó)目前尚未明確的、體系化的應(yīng)對(duì)方案。中國(guó)現(xiàn)有實(shí)踐各有差異，且對(duì)仲裁庭權(quán)力約束問(wèn)題關(guān)注不夠，即便2008年之后的實(shí)踐已有所改觀，但尚未有足夠的證據(jù)說(shuō)明中國(guó)在投資仲裁庭權(quán)力的約束方面已形成明確的、體系化的制度安排。畢竟，從締約相對(duì)方來(lái)看，采用專門性約束機(jī)制的IIAs通常是與對(duì)國(guó)際仲裁持謹(jǐn)慎立場(chǎng)的國(guó)家締結(jié)的。這些國(guó)家多是有過(guò)被指控經(jīng)歷，明白國(guó)際投資仲裁可能對(duì)國(guó)家主權(quán)造成的危害，對(duì)其認(rèn)識(shí)日趨理性，如澳大利亞、加拿大及秘魯?shù)?。因此，這不排除相應(yīng)的調(diào)整是對(duì)締約相對(duì)國(guó)談判要求的回應(yīng)。

四、中國(guó)未來(lái)締約實(shí)踐之建議

前述探討已表明，中國(guó)的IIA締約實(shí)踐起步較晚，司法實(shí)踐更是處于初步涉入的狀態(tài)，對(duì)國(guó)際投資仲裁這一個(gè)新生事物認(rèn)識(shí)不足，有關(guān)仲裁庭的權(quán)力約束機(jī)制方面，授予仲裁庭的權(quán)力過(guò)大，故在本文所論及范圍內(nèi)，應(yīng)做出以下調(diào)整：

(一)總體定位

考慮到中國(guó)在國(guó)際投資中的地位已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變，為了保護(hù)與促進(jìn)海外投資，中國(guó)IIAs開(kāi)始普遍接受國(guó)際仲裁的管轄?？梢哉f(shuō)，這樣的立場(chǎng)轉(zhuǎn)變是中國(guó)政府在權(quán)衡利弊之后作出的一個(gè)理性選擇。由此帶來(lái)的問(wèn)題是，中國(guó)締約相對(duì)方在構(gòu)成方面遠(yuǎn)比其他國(guó)家復(fù)雜，包含發(fā)達(dá)國(guó)家、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家，且三者的比重基本均衡，這些國(guó)家在國(guó)際投資格局中所處的地位各異，協(xié)調(diào)這三類國(guó)家的關(guān)系談何容易！因而，在約束國(guó)際仲裁庭權(quán)力的問(wèn)題上，簡(jiǎn)單地采用限定仲裁管轄事項(xiàng)或終止授權(quán)此類一刀切的做法與中國(guó)的現(xiàn)實(shí)需求不符。換言之，中國(guó)不可能回退到早期采用的不予授權(quán)和有限授權(quán)模式，普遍接受國(guó)際仲裁的管轄將是其未來(lái)的授權(quán)模式。鑒此，中國(guó)需要從仲裁管轄權(quán)這一基礎(chǔ)權(quán)力與其派生權(quán)力兩方面著手，特別是后者，構(gòu)建體系性、多元化的約束機(jī)制，以便在為自己預(yù)留足夠的施政空間的同時(shí)最大限度地保護(hù)與促進(jìn)跨國(guó)私人投資特別是本國(guó)海外投資。

(二)具體約束措施的選擇

從中國(guó)的已有實(shí)踐可看出，約束仲裁庭的途徑大致可歸納為兩種：一則限制和縮小其權(quán)力范圍，二則對(duì)必要授權(quán)的行使實(shí)施監(jiān)督。因此，未來(lái)締約或修改IIA時(shí)，中國(guó)需要特別注意以下三個(gè)方面的內(nèi)容：

1. 盡可能地明確授權(quán)范圍。第一，盡快明確排除在國(guó)際仲裁管轄之外的事項(xiàng)清單。鑒于中國(guó)未來(lái)仍將采用全面授權(quán)的情況，全面授權(quán)+例外條款的模式將是其明確仲裁庭授權(quán)范圍的主要方式，故締約時(shí)，中國(guó)首先需要考慮的是哪些重要事項(xiàng)需要列入例外清單當(dāng)中。有關(guān)這一問(wèn)題，中國(guó)目前已有實(shí)踐，其范圍主要涉及：稅收；投資準(zhǔn)入審批；懲罰性損失賠償；有關(guān)政府采購(gòu)法律、法規(guī)、政策或普遍適用的程序；政府補(bǔ)貼或補(bǔ)助方面的政策或措施；締約國(guó)相關(guān)機(jī)構(gòu)或主管機(jī)關(guān)行使政府職權(quán)時(shí)提供的服務(wù)；影響服務(wù)貿(mào)易的措施；文化產(chǎn)業(yè)的相關(guān)措施；金融服務(wù)；在條約生效之前產(chǎn)生的任何行為或事實(shí)，或任何停止存在的情形；一方采取的非歧視的和出于合法公共禮儀目標(biāo)的措施等方面。鑒于中國(guó)在稅收、投資準(zhǔn)入審批、公共利益等方面的實(shí)踐比較一致，加之其均與東道國(guó)的外資監(jiān)管主權(quán)密切相關(guān)，未來(lái)應(yīng)該是清單中的首選事項(xiàng)。在上述基礎(chǔ)上，中國(guó)可結(jié)合本國(guó)的具體情況酌情增加其他例外事項(xiàng)。

第二，就特定重要事項(xiàng)引入締約國(guó)主管機(jī)構(gòu)聯(lián)合審查程序，在程序上排除仲裁庭享有此類事項(xiàng)的管轄權(quán)。前述已經(jīng)提到，由于在案件的管轄權(quán)認(rèn)定這一問(wèn)題上，國(guó)際仲裁庭享有裁決權(quán)，所以即便IIAs明確列出了例外事項(xiàng)，仲裁庭仍然可能通過(guò)解釋的方式擴(kuò)張其管轄權(quán)，未來(lái)有必要堅(jiān)持類似中國(guó)-哥倫比亞BIT的稅收條款的做法，明確締約國(guó)各方的主管機(jī)構(gòu)才是與條約列明之特定例外事項(xiàng)的首要裁判者，仲裁庭僅在締約國(guó)各方主管機(jī)構(gòu)無(wú)法就相關(guān)爭(zhēng)議作出裁決的情況下，才能對(duì)爭(zhēng)議行使裁判的權(quán)力。

2. 增加締約國(guó)單方約束仲裁庭管轄權(quán)的措施。鑒于中國(guó)當(dāng)前仍是主要的資本輸入國(guó)，普遍接受國(guó)際仲裁這一做法將會(huì)增加其在國(guó)際投資仲裁中成為被申請(qǐng)方的可能性，因而有必要就這一情況設(shè)置單方約束的措施。為此，在將來(lái)締約時(shí)，除了一直堅(jiān)持的明確規(guī)定仲裁庭適用的法律這一措施之外，還應(yīng)考慮采納中國(guó)-新西蘭FTA的做法，允許爭(zhēng)端國(guó)家一方在仲裁庭組成后的一定時(shí)間內(nèi)，可因仲裁請(qǐng)求明顯缺乏法律依據(jù)或超出仲裁庭管轄權(quán)或職能提出反對(duì)意見(jiàn)。這一程序在案件審理初期即對(duì)仲裁庭的管轄權(quán)進(jìn)行初步審查，是保障爭(zhēng)端國(guó)家一方權(quán)益的重要途徑，中國(guó)有必要堅(jiān)持這一做法。

3. 強(qiáng)化對(duì)仲裁庭的派生權(quán)力實(shí)施的專門性約束。在仲裁庭權(quán)力約束方面，盡管2009年之后締結(jié)IIAs作了一些嘗試，但這些實(shí)踐尚未成體系。而且，在此之前的IIAs所關(guān)注的多是管轄權(quán)，極少涉及其派生權(quán)力，而現(xiàn)有仲裁實(shí)踐已表明通過(guò)條約解釋或適用的方式，仲裁庭可以擴(kuò)張其管轄權(quán)，因而，對(duì)這些派生權(quán)力實(shí)施專門的約束就成為了未來(lái)中國(guó)IIA仲裁庭權(quán)力約束機(jī)制的重點(diǎn)。鑒此，中國(guó)未來(lái)的締約實(shí)踐應(yīng)注意提高締約國(guó)全體對(duì)仲裁庭實(shí)施約束的意愿。

仲裁庭的權(quán)力來(lái)自于締約國(guó)的授權(quán)，其最有效的約束亦來(lái)自于締約國(guó)。然而，在爭(zhēng)議發(fā)生當(dāng)時(shí)，締約國(guó)通常會(huì)分化成為被申請(qǐng)方的東道國(guó)和投資者母國(guó)這兩個(gè)對(duì)立的角色，很難就仲裁庭的約束達(dá)成一致。為此，需要在締約時(shí)設(shè)置一些必要的安排，以便提升締約國(guó)間達(dá)成共識(shí)的可能性。其中的一個(gè)方案，可參考中國(guó)-智利FTA第27條的做法，構(gòu)建專門的解釋機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)條約的解釋和執(zhí)行等事宜，并明確其對(duì)條約所出解釋的決定對(duì)國(guó)際仲裁庭有約束力。作為一個(gè)常設(shè)性的機(jī)構(gòu)，它可對(duì)條約的運(yùn)行展開(kāi)持續(xù)性的監(jiān)督，并依據(jù)情勢(shì)的發(fā)展對(duì)條約做出進(jìn)一步解釋，這比在發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)再聯(lián)絡(luò)締約國(guó)臨時(shí)做出解釋更具連續(xù)性、可行性和可預(yù)見(jiàn)性。另一個(gè)方案則是，提高國(guó)家之間的爭(zhēng)端解決機(jī)制的有效性。即便構(gòu)建專門的解釋機(jī)構(gòu)，在爭(zhēng)端發(fā)生時(shí)，締約國(guó)仍可能會(huì)因?yàn)榱?chǎng)不同而無(wú)法達(dá)成一致，需要借助其他機(jī)制以促成締約國(guó)全體達(dá)成約束共識(shí)。未來(lái)締約時(shí)，可在條約當(dāng)中明確規(guī)定，在審理案件過(guò)程當(dāng)中，若出現(xiàn)條約解釋與適用的問(wèn)題，應(yīng)爭(zhēng)端國(guó)家一方的要求，仲裁庭應(yīng)將有關(guān)解釋方面的爭(zhēng)議提交締約國(guó)雙方解決，若締約國(guó)雙方無(wú)法達(dá)成一致，這一爭(zhēng)議將提交國(guó)家之間爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)解決。締約國(guó)全體或者國(guó)家之間爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)的裁決對(duì)仲裁庭有約束力，仲裁庭只有接到前兩者中的其中一個(gè)做出的裁決才能繼續(xù)下一步的審理。案件審理應(yīng)依照這一裁決作出。兩個(gè)方案各有長(zhǎng)短，未來(lái)締約時(shí)可同時(shí)采用。

(三)阻斷機(jī)制的構(gòu)建。

前述已提及，在過(guò)去的締約實(shí)踐當(dāng)中，中國(guó)在IIA的規(guī)定方面存在措辭不一，甚至立場(chǎng)截然相反的情況。在條約包含最惠國(guó)待遇條款的情況下，如果對(duì)其適用范圍不做限制，那么，外國(guó)投資者很有可能會(huì)藉此繞開(kāi)締約國(guó)原來(lái)設(shè)置的程序要求啟動(dòng)國(guó)際仲裁，從而令I(lǐng)IA所有限制投資仲裁庭權(quán)力的規(guī)定形同虛設(shè)。鑒此，必須構(gòu)建相關(guān)的阻斷機(jī)制，切斷最惠國(guó)待遇條款的“自動(dòng)傳遞”功能。值得慶幸的是，中國(guó)晚近締結(jié)的部分IIAs已明確地規(guī)定最惠國(guó)待遇條款不適用爭(zhēng)端解決程序。例如，2011年中國(guó)-烏茲別克斯坦BIT的第4條規(guī)定，其他協(xié)定中規(guī)定的爭(zhēng)端解決程序不得被援引最惠國(guó)待遇條款來(lái)處理?xiàng)l約框架下的爭(zhēng)端。但仍需要注意的是，在這個(gè)問(wèn)題上，中國(guó)多數(shù)IIAs不作規(guī)定，中國(guó)-突尼斯BIT更是明確規(guī)定最惠國(guó)待遇條款可適用于爭(zhēng)端解決程序。是以，中國(guó)除了堅(jiān)持中國(guó)-烏茲別克斯坦BIT的做法之外，還應(yīng)盡早通過(guò)條約的修改程序或者重新締約的方式補(bǔ)充成修正前述多數(shù)IIAs的疏漏和相反規(guī)定。

基金項(xiàng)目：本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“國(guó)際投資條約解釋體制的重構(gòu)及其中國(guó)話語(yǔ)權(quán)的實(shí)現(xiàn)路徑研究”(項(xiàng)目編號(hào)為15BFX196)的階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：李慶靈，廣西師范大學(xué)法學(xué)院講師，法學(xué)博士。