阿富汗水電行業(yè)面臨的機遇、挑戰(zhàn)和法律體制

[泰國]　D.多蘭 等

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阿富汗水電行業(yè)面臨的機遇、挑戰(zhàn)和法律體制

[泰國]D.多蘭 等

摘要：經過近30 a的政治動蕩和內戰(zhàn)，阿富汗大量水利水電設施遭受破壞或嚴重破損，國家又一次處于重建階段；該國多數決策者認為，大規(guī)模發(fā)展水電，是確保經濟長期發(fā)展和穩(wěn)定的一個重要因素。從地理位置的角度來看，盡管阿富汗完全具備有豐富的可供大規(guī)模開發(fā)的水利水電資源，但是對于是否具備相應的法律法規(guī)作支撐，以及是否有成熟的技術設施來吸引私營業(yè)主投資于水電資源開發(fā)，其前景卻并不是很樂觀。對阿富汗國內水資源潛力、開發(fā)及利用狀況，以及該國相關法律的起草、頒布實施過程等情況作了介紹。

關鍵詞：水電行業(yè)體制；法律法規(guī)；阿富汗

1概述

阿富汗的地表水大多源于興都庫什(Hindu Kush)山的山頂積雪的融雪水，因而為季節(jié)性河流，僅在春季和夏季的3~4個月的時間里有水流淌，其他時候便成為干涸的河床。但是除了這種季節(jié)性的困擾以外，一旦政府有意愿重新頒布實施水利管理制度綱要并增加私人投資能源業(yè)的可能性，那么阿富汗將會有23 000 MW的水電資源可以得到開發(fā)。不過會面臨一個嚴峻的挑戰(zhàn)，因為阿富汗有超過1/3的區(qū)域仍屬于戰(zhàn)爭活躍區(qū)，如果在這些地區(qū)大規(guī)模地開發(fā)水電，那么將使其所涉及的傳統(tǒng)成本和復雜性又會面臨新的更大風險和更嚴峻的挑戰(zhàn)；除此之外，相應的立法工作也有待得到進一步地完善。

在20世紀的前半葉，阿富汗政府曾利用有限的外資建設了一些大壩來保證全年的供水。所看到的該國大多數現有的水利水電設施，卻是在冷戰(zhàn)初期由美國和前蘇聯(lián)出資建設的。

根據國有能源公司的數據，阿富汗的能源消耗總量大約為3 000 MW，其中，大約只有300 MW是來自國內的水力發(fā)電。該水力發(fā)電量還不足國家認證的水資源蘊藏量的2%，而且由于發(fā)電設施缺乏維護、管理不善和嚴重的電力輸送損耗，相比實際發(fā)電量，估計少了30%。

一項關于政府《最新能源部門戰(zhàn)略》的研究表明，這些技術和商業(yè)損失的電量大約占到了國內發(fā)電量和進口電能的1/3。為了維持每年所需的能源消耗量，只能向鄰國塔吉克斯坦和烏茲別克斯坦持續(xù)增加進口水力發(fā)電量和天然氣量。這些進口能源可以解決絕大多數喀布爾地區(qū)的居民用電問題，而在2001年，只解決了7%的居民用電問題，許多人現在是第一次享受到24 h的電力供給。

在首都之外，長期以來，農村供電主要依靠獨立的微型水電設施以及昂貴的柴油發(fā)電機。農村發(fā)展部與能源和水資源部合作，通過采取各種激勵機制來推動農村地區(qū)小型水電的發(fā)展。另外，為了使國家的電氣化率提升30%，能源與水資源部著手修繕大中型水電設施。在實施這項戰(zhàn)略的環(huán)境下，2009~2012年期間，國家電力供應實際上增加了一倍。雖然效果不及新建的設施，但是為了提高效率，修繕設施所須的資金投入更少，這樣可以降低私營企業(yè)面臨的風險。

由于這些現狀的存在，阿富汗的水電行業(yè)也因缺乏強有力的國家支持而不可能得到穩(wěn)定的發(fā)展。不過，一些立法草案，比如《電力法》(Electricity Act)，結合有利于商業(yè)運作的《私人投資法》，以及呼吁加強國家對國內水電行業(yè)支持的新的管理機構，在外資逐步撤離時，能夠保障阿富汗能源行業(yè)保持穩(wěn)固地發(fā)展。

2面臨的安全挑戰(zhàn)

冷戰(zhàn)期間，該國兩大流域的水電開發(fā)工程是由處于爭端中的2個超級大國修建的：由美國規(guī)劃建立的赫爾曼德(Helmand)和阿爾甘達卜(Arghandab)河谷(HAVA)流域管理局，負責解決阿富汗西部地區(qū)供電問題；前蘇聯(lián)建立的南干爾赫(Nangarher)流域開發(fā)管理局(NVDA)，則是致力于解決(包括喀布爾在內的)東部地區(qū)的用電需求。目前，NVDA正在為裝機容量為22 MW的薩羅比(Sarobi)大壩工程進行施工，并與能源和水資源部共同承擔對裝機容量為100MW的納格盧(Naghlu)壩進行修復，修復工程完成后，該2座大壩將為高能耗的喀布爾地區(qū)提供更多的電力。

HAVA在赫爾曼德省的工作卻沒有獲得如此成功，現階段，該省仍是塔利班的主要據點，也是阿富汗主要的鴉片種植區(qū)。HAVA管理的最大水電工程是卡賈基(Kajaki)壩，最初該壩于20世紀50年代由美國的公司承擔建設任務，主要是為其周邊的農田提供灌溉用水，同時水電站也兼顧為省會拉什卡爾加(Lashkar Gah)和阿富汗南部最大的城市坎大哈(Kandahar)供電?？ㄙZ基水電站裝有2臺裝機容量為16.5 MW的水輪機，設計的另外一臺水輪機至今都尚未安裝。美國國際開發(fā)署(USAID)曾經投資一些修繕工程，并且曾經先后3次試圖安裝第3臺水輪機。

在2008年開展的修繕工程中，最顯著的進步是將第3臺水輪機從坎大哈機場運送到了卡賈基水電站工程處。這個自第二次世界大戰(zhàn)以來最大的運輸作業(yè)，被英國軍方命名為“飛鷹行動峰會”。據軍方稱，在經過阿富汗敵對勢力最強的地區(qū)時，在2 000名英國士兵、聯(lián)軍士兵以及其空中支援與護送下，220 t 重的水輪機才到達了目的地，而且在運輸途中發(fā)生過交火，至少有100名叛亂分子死亡。在阿富汗，即使是如此正常的設備運輸都需要得到較大的軍事力量的支持，由此足以表明，為當地居民供電的重要性以及阿富汗國內基礎設施開發(fā)所需的安保成本之高。目前正在對該水輪機進行安裝，一旦其安裝成功并投入運行，那么，卡賈基水電站的裝機容量將會增加至52 MW，將有利于替代高成本的柴油發(fā)電機。

3《電力法》草案

能源行業(yè)可持續(xù)、健康發(fā)展的重中之重是實施有效的管理。阿富汗《能源部門戰(zhàn)略》中指出，目前國家能源市場的制度、規(guī)章和法律體制在功能上是“不完善的”，因而導致“該行業(yè)運行的每個環(huán)節(jié)都極易受到腐敗的侵蝕”。然而，改革雖然緩慢，但是仍然一直正在進行。在延期了5 a以后，目前阿富汗的《電力法》草案正處于修訂階段，按照計劃在2015年年底提交給議會批準。據國家能源公司相關人員介紹,草案中包含有一系列積極舉措，以使阿富汗電力行業(yè)與國際最先進的實踐技術和標準接軌。最值得注意的是其中的第1條和第6條，即成立阿富汗電力管理機構(AERA)，以使該國的電力服務行業(yè)實現“公開、客觀、透明、非歧視”的管理目標。

AERA建立在能源與水資源部的框架內，由授權的電力服務收入和援助機構補助這兩方面給予資助。

為了發(fā)揮其定性功能，AERA須保持決策獨立，包括電力部門許可證的發(fā)放，以及許可事項的管理(第7條)。除了供電許可證是10 a續(xù)簽一次以外，發(fā)電、送電、配電以及所有其他方面的許可證均為25 a續(xù)簽一次。

草案中提出，與其將收費設置為一個全國范圍的統(tǒng)一標準，不如因地制宜地實施電費結構區(qū)域化。這項規(guī)定被視為是建立基于市場收費標準法律的先決條件，而且可將其用于淘汰在市場中往往起到惡性循環(huán)作用的政策——高昂的政府補貼。由于公共設施的定價在低于產品生產、保存、保質和耗損的開銷時，會出現入不敷出的情況，因此就會導致對該項服務付費的消費意愿下降，并且使收入也會隨之進一步減少，從而形成惡性循環(huán)。但是如果實施區(qū)域化的收費標準，以此代替國家的補貼政策，同時也顧及到公共設施和最終用戶的財務利益，那么這樣就可以使電力服務行業(yè)的效率得到提高。

在《電力法》草案中，是將能源和水資源部與國家能源公司之間的部門運行和管理，按照各自現有的功能來進行劃分的。能源和水資源部是政策的決策機構，負責國內新工程的管理、供應、建設和裝配，同時也是能源進口的控制機構。自2013年起，國家能源公司開始對能源部門的所有商業(yè)活動的開展、維護以及電力的銷售和運輸等實施統(tǒng)一管理。同樣地，在工程進展的每一個階段，每個相關企業(yè)都會向國家能源公司進行咨詢。該公司同時還負責對阿富汗國家配電網的擴容改造以及能源采購等方面的工作。

另外，在《電力法》草案中，對于糾紛調解方面，與國際領先的實踐標準保持一致。2004年，阿富汗開始成為《紐約協(xié)定》仲裁決議的簽約國，也就是說，一個電力投資商或得到認證的電力企業(yè)，可以與第三方簽訂任何形式的協(xié)議，也有權選擇一個仲裁方，而且可在阿富汗以外的國家調解糾紛。從理論上來說，盡管國外仲裁做出的判決結果可以在阿富汗強制執(zhí)行，但是政府也承認在司法部門可能會存在腐敗現象。如果一邊是電力投資商或已得到認證的電力企業(yè)，而另一邊則是行政管理機構(包括國營企業(yè))，雙方一旦產生糾紛，且談判失敗又苦于無其他的合約協(xié)議，那么該糾紛就會由當地法院來出面解決。

《電力法》自2009年起草以來，一個主要的問題就是缺乏官方的信息公布，這樣就導致私營企業(yè)對投資能源產業(yè)毫無準備，從而阻礙了能源部門的發(fā)展進程。由國家能源公司定期公布和更新消息，能明確顯示出所提出的議案具有極大的政策先進性；尤其是對于無電網接入的93%的阿富汗農村地區(qū)，小型水電作為最直接可行的供電方式受到了特別關注。在《電力法》草案的第14條中規(guī)定，對于需要發(fā)電和配電執(zhí)照公司中的客戶少于1 000個、以及裝機容量低于2 MW的電力服務公司的運營權將給予取消。這項法令的頒布，結合其他一些激勵措施，降低了工程可行性研究和工程啟動的資金成本，也節(jié)省了時間，從而使小水電工程更快地走向順利運營。

4《私人投資法》

《電力法》一旦經過議會的批準并簽署成為法律以后，即成為2005年頒布的《私人投資法(PIL)》的一部分，也成為穩(wěn)定阿富汗能源部門的另一個法律支柱。《電力法》的擬定是以《私人投資法》為框架，而且《電力法》的頒布還將為今后的國家立法鋪平道路，同時，也使阿富汗填補了在此方面的空白，并使該國與其他一些中亞國家已應用于能源產業(yè)中的各項國際實踐標準也更近了一步。

《私人投資法》最重要的一點是，取消了針對外資企業(yè)投資的一系列禁令，賦予了國外企業(yè)投資阿富汗各個經濟產業(yè)的權利，允許外商在阿富汗注冊公司，并擁有100%的所有權，而且權限超過本地注冊公司(第4條和第10條)。盡管外國企業(yè)不能擁有其占用的商業(yè)用地，但是，在第21條中提出了續(xù)租土地的年限，最高可達50 a。另外，第19條允許注冊公司開通國外現金賬戶、接收國外的借款和貸款、將商業(yè)活動的利潤轉賬到國外(第23條)、償還國外借貸(第24條)以及支付境外雇員的工資(第19條)。

雖然水電屬于“自然資源”這一有限制的投資種類，但是并不排斥外國企業(yè)的投資。根據《私人投資法》第5條，水電因屬特殊投資種類而有附加條件，比如須由阿富汗投資扶持機構(AISA)判定，由相關部委批準。不僅如此，第5條列出該項規(guī)定是期望在《私人投資法》不適用的情況下，今后的法律比如《水電法》能最終“干預”并明確相關部門的管理權限。然而，在《電力法》頒布實施之前，《私人投資法》就是管理水電行業(yè)的唯一法律法規(guī)。

在實施《私人投資法》的同時，《電力法》的頒布實施，將在引領阿富汗能源產業(yè)法制現代化的道路上向前邁進；然而它不能全方位地解決根本性的問題，這樣，國外一些私人投資商很可能不愿意投資工程建設。缺乏獨立的管理機構是能源產業(yè)高效運行的極大障礙，因此需要重視對國有企業(yè)的監(jiān)管以及研制有關對現代產業(yè)分工的協(xié)議。與此同時，應當成立一個專門的辦公室，以協(xié)調公私合作(PPP)方面的相關事宜和促進私營企業(yè)參與能源基礎設施的開發(fā)，這樣也許會有利于吸引私人的投資。這個專門協(xié)調的辦公室也可以承擔擬定商業(yè)合同標準和構建招標系統(tǒng)的職責，以此來提升工程投標的競爭力。應當使私營業(yè)主清楚詳細地了解政策、激勵措施和分擔風險的標準化擔保(包括政府擔保)，因為這些舉措將尤為吸引私營企業(yè)。

5哈薩克斯坦的私有化經驗

除了立法草案以外，阿富汗的能源行業(yè)仍主要由國家擁有和運作，僅有少量的私營企業(yè)參與其中。許多決策者認為，實現長遠的國家能源目標十分重要。應當對能源行業(yè)進行改革和調整，使其脫離對政府的過度依賴，政府不能直接干預企業(yè)。

在20 a前，阿富汗北邊的中亞鄰邦哈薩克斯坦同樣也處于相似的能源改革發(fā)展階段。在接下來的20 a中，哈薩克斯坦放棄了市場中央集權，轉而形成競爭機制，比如，根據市場的運行類型，對電力行業(yè)建立了電力批發(fā)市場和電力零售市場。通過一些基本轉變，使大量的國外投資開發(fā)企業(yè)進入到哈薩克斯坦的能源產業(yè)，同時也增加了來自國外的直接投資量。如今，哈薩克斯坦電力行業(yè)的運行，依據的仍然是2004年頒布實施的《電力法》。不過，在2011年，對該部法律的某些條款進行了修訂，包括下令通過公示投資方案的所有信息、接受公開監(jiān)督來強化投資問責制，增強投資活動的透明度等。為了加強管理，必須服從并確保國家資源得到有效利用，同時，在進行修訂的過程中，還引入了關于公開融資的相關法規(guī)。

在國家獨立以后，哈薩克斯坦在短時間內規(guī)劃并執(zhí)行了多個階段的私有化政策。1991年和1995年實行了2個階段，即對國有資產進行去國有化和實行私有化。在此期間，以公司化、公開拍賣以及哈薩克斯坦公民競爭的方式，為1993年的國外投資競爭鋪平了道路，使許多國有企業(yè)轉為個人持股或股份制公司(JSC)。

1996年，該國開始實施私有化的第三階段，在該階段，使私營企業(yè)在能源行業(yè)以及更廣泛的國有經濟中實現和鞏固其主導地位，包括戰(zhàn)略部門的私有化。比如水利發(fā)電行業(yè)的美國能源服務股份有限公司獲得了一系列大型水電設施的所有權，包括裝機容量為331 MW的烏斯季卡緬諾戈爾斯克(Ust-Kamenogorsk)水電站和裝機容量為702 MW的哈薩克斯坦第二大水電站——舒爾賓斯克(Shulbinsk)水電站。

1999年到現在為私有化的第四階段，自2003年在經濟戰(zhàn)略領域頒布實施《資產公開監(jiān)督法》以來，自主機構擁有了更多的對國家資產的控制權。在該法律以及哈薩克斯坦實施行業(yè)改革發(fā)展戰(zhàn)略的框架下，哈薩克斯坦發(fā)展銀行股份公司、哈薩克斯坦投資基金股份公司、國家改革基金股份公司和國家出口信貸投資保險股份公司紛紛成立，并授權對國家資產提供高透明度的公開管理。

伴隨著公民首次公開募股(IPO)方案的出臺，2012年啟動了私有化的第五階段，即非集權化和私有化。這個方案為哈薩克斯坦公民成為國有企業(yè)的持股人、以及國有資產的重新分配提供了機會。公民IPO方案中的一個附加目標是增加國有企業(yè)中小股民的數量，以此來迫使公共問責制提升其高度。2012年，第一個實行部分私有化改革的是國家電網運營股份公司(KEGOC)。第2輪實施的私有化改革進程是在2013年和2014年開展的。公民IPO方案實施后，預計有5億美金的國有資產以股份的形式轉移到了哈薩克斯坦的公民手中。

6區(qū)域合作

阿富汗不論是在能源行業(yè)的法律制度的制定、頒布，還是在基礎設施的建設方面，都落后于中亞地區(qū)其他一些國家。然而，阿富汗并沒有將其鄰國視為競爭者，而是在現有的中亞合作協(xié)議中尋求跨地區(qū)合作，與此同時，在雙邊合作中謀求進展。2013年，阿富汗向鄰國伊朗、塔吉克斯坦、土庫曼斯坦和烏茲別克斯坦進口的電量，大約是其本國總發(fā)電量的2/3。根據阿富汗能源信息中心提供的數據，2006年，這個比例還只有34%。持續(xù)增長的數據顯示，其東北沿線電力系統(tǒng)的輸電設施在不斷發(fā)展，該系統(tǒng)將阿富汗的主要城市中心與烏茲別克斯坦的電網相連接，2013年，超過55%的進口總電量由該電網輸送。這個進口電量是國內發(fā)電恢復正常前的基本負荷電量。進口電力的費用遠小于柴油發(fā)電機，也為政府節(jié)省了大量燃料開支，激勵了當地企業(yè)投資于電力行業(yè)。

自2007年起，阿富汗成為CACA-1000協(xié)議的簽約國。該協(xié)議中規(guī)定，在吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦夏季所發(fā)的富余電量里，計劃為阿富汗的輸電系統(tǒng)提供300 MW的電力，通過該系統(tǒng)的輸電線路，會將另外的1 000 MW電力出售給巴基斯坦，而阿富汗將為此收取過路費。從地理位置來講，阿富汗是中亞向南亞出口電力的首選運輸路線，從它具備的自然條件來講，也有可能成為一個能源凈出口國。因此，發(fā)展區(qū)域電網，通過收取過路費來解決國內發(fā)電設施的資金問題，也許是阿富汗的中期解決方案，CASA-1000工程最終將為這個方案奠定基礎。

阿富汗4/5的水域流向鄰國，未解決的跨國界的水問題仍然是國際資金投資于水電基礎設施開發(fā)的一個障礙。在沒有區(qū)域協(xié)定的情況下，贊助商通常都不愿意參與大型水電工程建設。世界銀行和亞洲開發(fā)銀行提出，如果跨界條約開始將影響國家利益的區(qū)域水管理納入其中，那么它們愿意資助阿富汗的大型水電開發(fā)工程。因此，阿富汗國家政府最大化地利用本國水資源的能力，取決于其與鄰國建立自然資源合作開發(fā)管理的能力。區(qū)域資源外交加上現代化能源行業(yè)的法律制度，是重建阿富汗自然水力發(fā)電的重要組成部分。

目前，雖然應對所面臨的安全形勢的挑戰(zhàn)和穩(wěn)定監(jiān)管的基礎設施不足，也許會妨礙大規(guī)模私有企業(yè)投資阿富汗的水電工程建設，但是該國長遠的可持續(xù)開發(fā)的水電潛能不可忽視。在大投資商觀望阿富汗如何解決這些結構性難題的時候，小型、微型水電的建設以及對現有發(fā)電設施的修復，可為這些公司提供試水的機會，以便逐步適應阿富汗的法律、商業(yè)和政治環(huán)境；當阿富汗準備進行大型水電投資時，他們會“遵從內心的聲音”來作出決定。阿富汗通過大量國外私營業(yè)主的投資來重建本國能源行業(yè)的同時，國外公司也會順勢而為。

(駱雪趙秋云編譯)

收稿日期：2015-11-08

中圖法分類號：TV631.372

文獻標志碼：A

文章編號：1006-0081(2016)01-0006-04