試析我國慈善機構公信力的缺失

郭維江

[摘要]近年來，人們對“中國紅十字會”“壹基金”“免費午餐”等慈善組織的關注度持續(xù)升溫，公眾對于慈善事業(yè)更加透明化、公開化的呼聲也一浪高過一浪。伴隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，社會文明不斷進步，慈善組織也逐漸暴露出監(jiān)管不到位、公信力下降等問題。這些問題的存在，嚴重阻礙了慈善事業(yè)的進一步發(fā)展。本文試從法律層面指出現(xiàn)行慈善組織在運營過程中所存在的立法缺陷、執(zhí)行漏洞以及認識度不足等問題。

[關鍵詞]慈善機構 透明性 政府

[中圖分類號]D632.9 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-5349（2016）04-0044-02

2011年6月21日，“郭美美”事件浮出水面，該炫富女子與中國紅十字會的特殊關系引來眾多網(wǎng)友的非議。雖然當事人自己做了澄清，網(wǎng)絡媒體也進行了曝光，公眾對中國紅十字會的質疑仍然未能平息。受這次事件的不良影響，社會各界的捐款捐物數(shù)額大幅下降。相關數(shù)據(jù)顯示，全國7月份社會捐款數(shù)為5億元，和6月相比降幅超過50%，慈善組織6月到8月接收的捐贈數(shù)額降幅更是達到86.6%，各級紅十字會遭受到前所未有的信任危機。

無獨有偶，2012年的新年剛過，曾被稱為中國現(xiàn)代慈善立異模式之一的“免費午飯”項目遭受質疑。雖然隨后就有“免費午餐”機構發(fā)起人稱此事件純屬造謠，其代理律師胡益華亦表示，“免費午餐”將用法律手段追究這種不負責的行為，同時愿意接受公眾監(jiān)督。但一波未平一波又起的質疑之聲仍舊將我國的慈善事業(yè)推向了風口浪尖的位置。自古以來，日行一善都被認為是神圣而美好的行為，然而現(xiàn)在，卻在公眾的道德譴責和法律的不斷拷問下變得蒼白無力，舉步維艱。

一、慈善機構的相關概念

我國所稱的慈善機構，一般是指具有獨立民事行為能力，并且能夠獨立承擔民事責任的一類法人組織。根據(jù)我國《民法通則》的有關規(guī)定，所謂法人，是具備相應的民事權利能力與民事行為能力，并能依法獨立地享有民事權利，承擔民事義務的組織。我國關于法人的分類有多種，若嚴格按照民法總則的定義，慈善機構屬于財團法人。財團法人的實質是錢的集合，其具體形態(tài)表現(xiàn)為無成員，這一點是與公益法人相對立的。所以，財團法人的造就一定要通過捐贈才能實現(xiàn)，否則是不能成立的。然而，捐贈者又并非財團法人（即慈善機構）的法定成員。一經(jīng)設立，財團法人與設立人便不再有任何法律上的關聯(lián)，而是成為獨立的民事主體。財團法人在法律上的性質屬非營利，通常情況下僅為慈善目的而設，類似基金會、宗教教堂、寺廟，以及孤兒院、救濟院等是為典型的財團法人，不以盈利為目的。由于財團法人是典型的錢的集合，不由成員構成，所以在變更或消滅時，一定需要有特定有權機關的命令方可實現(xiàn)，在由于設立目的已經(jīng)實現(xiàn)、設立時所約定的期間屆滿以及在機構財產(chǎn)嚴重不足等情況出現(xiàn)時，特定有權機關可令其變更或消滅。

不同于世界其他各國，回顧我國慈善活動的相關歷史，可以發(fā)現(xiàn)，其主要作用的有四類施善團體，按出現(xiàn)的不同歷史時期劃分，分別是家族集團、宗教組織、政府機構和現(xiàn)在最為常見的社會團體。雖然縱觀歷史，這四種慈善類型在出現(xiàn)時間及其歷史地位上并非呈現(xiàn)出依次更替的單一形態(tài)，相反的，有時候更為常見的是在并存于同一時期，并且相互作用。但是通過深入的研究分析之后，還是可以發(fā)現(xiàn)，將其大致劃分為宗族慈善、宗教慈善、國家慈善和社會慈善等四個階段性的歷史發(fā)展是不為過的。這種劃分已經(jīng)得到我國許多學者的認同，是比較公認的劃分方式。據(jù)此，也可知道，我國現(xiàn)存的一些主要慈善機構都是以政府機構或民間團體的形式出現(xiàn)的。

二、近現(xiàn)代以來我國慈善組織所歷經(jīng)的改革道路

經(jīng)過1978年十一屆三中全會這一歷史性轉折，我國慈善事業(yè)也隨著改革開放的不斷深入有了質的飛躍。市場經(jīng)濟的自主性獨立性與原有計劃經(jīng)濟模式的沖突在改革沖突是無法避免而且呈現(xiàn)得較為明顯的，為了順應這種變化，民間組織開始扮演重要角色。他們?yōu)榱舜龠M政府與市場的溝通交流而從政府手中分流出一部分管理責任，一次化解兩者之間直接交流所導致的硬傷。但需要注意的是，這種民間機構已經(jīng)和中國歷史上的社會公益有了質的不同。其一，這種慈善機構依靠社會大眾對于底層窮苦大眾的深切同情自愿捐助而獲得善款，沒有強制性和壓迫性，公眾并不會因為對慈善事業(yè)的缺位而承受法律制裁，也不會因為積極作為而獲得額外的物質利益，因而更加突出了公益的性質，比起以往的慈善組織，我們能明確感受其較少的工具性。其二，正因為其自愿自發(fā)的特點，才會比以往任何時候都獲得更加廣泛的認可與支持，有良好的群眾基礎。1998年長江大水災、2008年南方冰災以及甘肅舟曲的泥石流等災害得到國內許多慈善機構的援助，當然，更為重要的是，離不開黨和政府的支持。早在十六屆六中全會，我黨就堅定了其立場，積極倡導慈善事業(yè)的發(fā)展壯大。其三，隨著經(jīng)濟發(fā)展生產(chǎn)力提高，慈善團體的融資方式也更加多元化。各個參與者并非僅僅停留在捐款捐物的原始階段，而是通過自己特有的社會地位來擴大慈善的影響力，鼓舞更多的人加入這一行列。通過企業(yè)、明星、社會高層等的共同協(xié)作，慈善事業(yè)的羽翼漸豐，形成了獨具特色的非商業(yè)化產(chǎn)業(yè)模式。

三、從法律層面分析我國政府在慈善機構中的地位與作用

分析以上情況可以得知，現(xiàn)階段我國政府在慈善組織中不僅僅充當著創(chuàng)辦者的角色。

首先，不能否認的是，從總體上看，慈善機構與政府兩者之間是密不可分、休戚相關的。大部分具有規(guī)模的慈善組織為了達到一定社會影響力，會選擇聘請一些業(yè)已退休的政府公職人員作為其領導人，為了便于日常工作的開展，慈善組織的部分員工也通常來自于政府的相關部門。不僅如此，政府還通過相關法律政策的規(guī)定來充當慈善組織的監(jiān)管者，直接影響慈善事業(yè)的發(fā)展。通過頒布各種規(guī)章條例，政府可以在登記階段、運行階段和事后監(jiān)督來實現(xiàn)慈善組織的良性發(fā)展。

其次，更為重要的是，基于我國中國特色的社會主義制度，對于慈善機構的管理，一般情況下可由社團自有的管理機關和政府部門的業(yè)務主管共同負責，即所謂的雙重分層管理體制。在這樣一種模式下，只要慈善組織嚴格遵循條例的各項規(guī)定，那么它的方方面面都將被囊括在國家管理體制之內，受到全面均衡的保護。久而久之，不可避免地，慈善組織轉化為從屬者的地位，成為政府的管理對象。

再次，為了從根本上改善我國慈善事業(yè)的面貌，政府除了加大資金的投入力度之外，還采取了更加多元化的促進措施，為慈善組織的發(fā)展提供了更加廣闊的前景。在各種措施辦法中，最為首要的莫過于如何明確慈善組織的法律地位。為此，我國政府已經(jīng)先后頒布并實施了《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》《財政部、國家稅務總局關于完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點中有關所得稅政策問題的通知》《扶貧、慈善性捐贈物資免征進口稅收暫行辦法》等相關法律法規(guī)，從不同角度不同社會階層的利益出發(fā)，肯定了慈善事業(yè)的積極影響，起到了良好的社會效益。

隨著行政權力不斷滲透到社會生活的方方面面，慈善組織要想取得長足的繁榮定然離不開政府的扶持，因而在慈善事業(yè)遭受重創(chuàng)的今天，政府必須有所作為，本著服務社會的宗旨，針對慈善機構在運作過程中的不足和漏洞進行彌補，規(guī)范其行為，保障其長久穩(wěn)定的發(fā)展。

四、現(xiàn)行法律制度下慈善組織設立運行中存在的缺陷

隨著經(jīng)濟全球化的深入，個人越來越難以離開社會這個大的背景而獨立存在。慈善作為經(jīng)濟高度發(fā)達的產(chǎn)物，也不再是偶然的個人行為，它的存在不僅僅需要更多人廣泛參與進來，同時，也反過來影響到人們的日常生活。中國人長期以來的“中庸”意識使得大部分人認為做慈善是一種高調的炫富行為，因此許多人對捐助持保留態(tài)度。再加上我國慈善在近現(xiàn)代的發(fā)展過程中未能借鑒比較先進的管理手段，導致許多制度上的漏洞，嚴重挫傷了社會公眾參與慈善的熱情，未能體現(xiàn)出公眾在慈善事業(yè)中所發(fā)揮的主體作用。這不僅僅導致了慈善組織的社會認可度大打折扣，同時，也從根本上遏制了慈善事業(yè)的繁榮發(fā)展。具體分析起來，導致慈善組織陷入信任危機的罪魁禍首，主要有以下幾點：

（一）中國現(xiàn)行法律制度對慈善事業(yè)的阻礙

在西方國家，各種慈善組織慈善基金都在明確統(tǒng)一的法律體制下運行，這點，剛好是我國所欠缺的。由于沒有具體的法律法規(guī)可以遵循，因而更容易導致權力的濫用，各種資金流失和貪污現(xiàn)象日益嚴重，使得慈善事業(yè)蒙受不白之冤。根據(jù)《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》之規(guī)定“企業(yè)所得稅的納稅人用于公益、救濟性的捐贈，在年度納稅所得3%以內的部分，準予免除；個人向慈善公益組織的捐贈，沒有超過應納稅額的30%的部分，可以免除”，這項規(guī)定對捐贈者來說是非常不利的，從根本上挫傷了人們?yōu)榫栀浶袨榈臒崆?，不利于慈善事業(yè)進一步壯大。即便安排有退稅程序可緩解這一條款帶來的問題，但其程序過于繁瑣復雜，不能從根本上清除其不利影響，更有甚者，一些企業(yè)個人利用捐款退稅之名偷稅漏稅，以慈善掩人耳目，將非法所得漂白，違背了慈善事業(yè)“扶貧濟困”的宗旨，讓人難以再對他產(chǎn)生信任。為此，政府需要加強立法，彌補各種制度缺陷，具體規(guī)定慈善行為中當事人能夠為何種行為，不能為何種行為，同時強化對慈善機構本身的監(jiān)管力度，促使慈善組織內部信息最大限度地透明化，實現(xiàn)慈善事業(yè)的全民監(jiān)督，全民參與。

（二）慈善機構在運作過程中缺乏透明度

這是導致慈善組織公信力下降的又一障礙。由于慈善機構未能積極主動地做到信息的公開，捐贈者無法通過具體渠道得知慈善組織對善款的使用情況，在沒有公眾監(jiān)管的情況下，任何違反紀律的事情都有可能發(fā)生，不由得讓人對慈善機構的運作產(chǎn)生各種質疑。在資金使用方面，慈善組織是為別人花別人的錢，這容易產(chǎn)生監(jiān)管不力的情況。慈善機構也沒有相應的年度賬目和財務報告公布于眾，甚至于在慈善捐贈對象選擇上也存在問題。2007年下半年，中國紅十字基金會資助了50名困難白血病孩子，每名孩子的資助額度為2—3萬元不等，共計130萬元。一直到2009年中國紅十字基金會的小天使基金被截留事件的曝光，才知道這部分救命錢并沒有全部落實到這些孩子身上。這種道德上法律上都應該受到處罰的行為，給慈善組織蒙上嚴重的陰影。

（三）公眾對慈善組織在法律上所處地位認識有待進一步明確

畢竟慈善作為一項社會性的事業(yè)，更多的還是需要人們積極參與進來。然而，雖然現(xiàn)行法律有所規(guī)定，卻仍然未能充分解釋清楚慈善機構與相關法律概念之間的區(qū)分，使其處于相當尷尬的地位。在某些城市和地區(qū)，通過采取稅收和具體行政措施來促進慈善組織在當?shù)氐陌l(fā)展，提升其影響力。通常較為常見的是制定所得稅優(yōu)惠政策和積極倡導私人的慈善捐助行為等。然而，從宏觀的角度分析，現(xiàn)階段依然沒有一步系統(tǒng)而完善的法律來規(guī)制慈善組織的運行。同時，缺乏專門的公益組織監(jiān)督部門，現(xiàn)存的一些法律法規(guī)僅僅是從程序上規(guī)定基本的機構運行問題，但卻并沒有起到真正的監(jiān)督評價作用，難以形成系統(tǒng)而有效的監(jiān)管模式。

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