政府大數(shù)據(jù)治理的挑戰(zhàn)及對策

范靈俊，洪學(xué)海，黃晁，華崗，李國杰

1.中國科學(xué)院計(jì)算技術(shù)研究所信息技術(shù)戰(zhàn)略研究中心，北京 100190；

2.寧波中國科學(xué)院信息技術(shù)應(yīng)用研究院，浙江 寧波 315048；

3.寧波市智慧城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展研究院，浙江 寧波 315048

政府大數(shù)據(jù)治理的挑戰(zhàn)及對策

范靈俊1，洪學(xué)海1，黃晁2，華崗3，李國杰1

1.中國科學(xué)院計(jì)算技術(shù)研究所信息技術(shù)戰(zhàn)略研究中心，北京 100190；

2.寧波中國科學(xué)院信息技術(shù)應(yīng)用研究院，浙江 寧波 315048；

3.寧波市智慧城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展研究院，浙江 寧波 315048

大數(shù)據(jù)是城市智慧的“來源”，利用好大數(shù)據(jù)可以有效緩解或解決城市發(fā)展中的諸多問題。政府部門掌握的大數(shù)據(jù)關(guān)系國計(jì)民生，與公眾生活息息相關(guān)，是高價值密度的數(shù)據(jù)，如何治理和利用政府大數(shù)據(jù)，是智慧城市建設(shè)的核心問題之一。以寧波市政府大數(shù)據(jù)為例，闡述了政府大數(shù)據(jù)治理面臨的挑戰(zhàn)，包括政府?dāng)?shù)據(jù)內(nèi)部共享的需求和障礙、政府?dāng)?shù)據(jù)對外開放和利用的問題等，同時給出了相應(yīng)的對策及建議。

政府大數(shù)據(jù)；治理機(jī)制；內(nèi)部共享；對外開放

1 引言

智慧城市的建設(shè)和健康發(fā)展離不開數(shù)據(jù)的采集、整合、分析和利用，城市“智慧化”建立在數(shù)據(jù)的充分開發(fā)利用的基礎(chǔ)之上。政府大數(shù)據(jù)是智慧城市建設(shè)中一筆寶貴的“資產(chǎn)”。隨著信息技術(shù)的發(fā)展和政府部門信息化工作的推進(jìn)，近年來，政府部門積累了越來越多的數(shù)據(jù)。與互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)和行業(yè)大數(shù)據(jù)相對應(yīng)，這些數(shù)據(jù)被稱為“政府大數(shù)據(jù)”。眾所周知，政府大數(shù)據(jù)關(guān)系到國計(jì)民生，與百姓的生活密切相關(guān)，被認(rèn)為是高價值密度的數(shù)據(jù)，利用好政府大數(shù)據(jù)，對政府決策、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共服務(wù)水平的提升等都大有裨益。政府大數(shù)據(jù)在智慧城市建設(shè)中具有不可替代的關(guān)鍵作用。

政府各部門是政府大數(shù)據(jù)的實(shí)際掌握者，是政府大數(shù)據(jù)價值鏈的“源頭”。由于管理體制的限制以及政府部門信息化系統(tǒng)建設(shè)的歷史原因，政府大數(shù)據(jù)分散在各個部門，甚至各個系統(tǒng)當(dāng)中，被稱為“信息煙囪”或“數(shù)據(jù)孤島”。這種碎片化的數(shù)據(jù)現(xiàn)狀不利于政府大數(shù)據(jù)的開發(fā)利用，因?yàn)榇髷?shù)據(jù)的奇妙就在于，不同來源、不同類型的數(shù)據(jù)融合之后，可能挖掘出原來發(fā)現(xiàn)不了的結(jié)果或結(jié)論。因此，政府大數(shù)據(jù)的融合是政府大數(shù)據(jù)治理的首要問題。然而，政府的各個部門到底掌握了多少數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)的類型有幾種、哪些是“死”數(shù)據(jù)、哪些是“活”數(shù)據(jù)、動態(tài)更新的頻率如何、數(shù)據(jù)質(zhì)量如何等，都是政府各個部門需要首先搞清楚的問題，即摸清自己的“數(shù)據(jù)家底”，也是實(shí)現(xiàn)政府大數(shù)據(jù)融合的前提。

政府大數(shù)據(jù)融合的目的是對其進(jìn)行利用，發(fā)揮政府大數(shù)據(jù)的價值。政府大數(shù)據(jù)的利用分為內(nèi)部利用和外部利用。所謂內(nèi)部利用，是指政府部門內(nèi)部之間對政府大數(shù)據(jù)的利用，而外部利用是指政府大數(shù)據(jù)對外開放，取得社會化利用。內(nèi)部利用需要解決好政府大數(shù)據(jù)的共享問題，外部利用需要解決好政府大數(shù)據(jù)的對外開放問題。開放數(shù)據(jù)后，眾多第三方創(chuàng)新企業(yè)可以對開放的原始數(shù)據(jù)進(jìn)行加工和傳播利用，創(chuàng)造前所未有的新價值，形成過去沒有的數(shù)據(jù)生態(tài)鏈。例如，空間地理信息可用于采礦、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、能源、航海、交通運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)，氣象信息可用于農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)、災(zāi)難管理、環(huán)境評估等業(yè)務(wù)。美國紐約市政府?dāng)?shù)據(jù)公開后的2年時間內(nèi)，就有500多家企業(yè)做數(shù)據(jù)相關(guān)服務(wù)。美國于2000年取消了對民用GPS精度的限制，國內(nèi)就有約300萬個就業(yè)崗位依賴于GPS。

綜上所述，從政府大數(shù)據(jù)的“源頭”——政府部門出發(fā)，政府大數(shù)據(jù)治理的流程包括：摸清各個部門的數(shù)據(jù)家底、梳理各個部門的數(shù)據(jù)需求、實(shí)現(xiàn)各個部門數(shù)據(jù)的融合、建立政府部門內(nèi)部的數(shù)據(jù)共享機(jī)制、建立政府大數(shù)據(jù)對外開放的模型，最終實(shí)現(xiàn)政府大數(shù)據(jù)的市場化利用，釋放政府大數(shù)據(jù)蘊(yùn)含的巨大價值。

2 政府大數(shù)據(jù)治理的內(nèi)涵及意義

政府大數(shù)據(jù)是指政府部門掌握的大數(shù)據(jù)，如人力資源和社會保障部門掌握的社保數(shù)據(jù)、衛(wèi)生部門掌握的醫(yī)療數(shù)據(jù)、交通部門掌握的交通數(shù)據(jù)等。與此對應(yīng)的有企業(yè)大數(shù)據(jù)——企業(yè)掌握的大數(shù)據(jù)，如阿里巴巴公司掌握的消費(fèi)者數(shù)據(jù)、騰訊公司掌握的用戶數(shù)據(jù)等，這是根據(jù)數(shù)據(jù)掌握者的不同來進(jìn)行劃分的。從這個意義上講，政府大數(shù)據(jù)只是眾多大數(shù)據(jù)中的一種，特指政府部門多年來，在信息搜集、信息系統(tǒng)建設(shè)及業(yè)務(wù)辦理過程中累積的大數(shù)據(jù)。本文討論的“政府大數(shù)據(jù)治理”的對象是政府大數(shù)據(jù)。對全社會各種大數(shù)據(jù)的治理同樣需要政府制定戰(zhàn)略、出臺政策、制定法規(guī)、實(shí)施項(xiàng)目等，這是更高層面的問題，不在本文探討的范圍內(nèi)。

研究表明，政府掌握的數(shù)據(jù)占到國家掌握的數(shù)據(jù)的70%～80%，如果將這部分?jǐn)?shù)據(jù)利用起來，數(shù)據(jù)開發(fā)者能利用政府大數(shù)據(jù)開發(fā)創(chuàng)新性應(yīng)用，提供更好的服務(wù)，創(chuàng)造更多價值，能推動經(jīng)濟(jì)增長乃至整個經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)型，提高整個國家在大數(shù)據(jù)時代的競爭力。

政府是提供公共管理和公共服務(wù)的部門，政府大數(shù)據(jù)與民生和經(jīng)濟(jì)都密切相關(guān)，利用好政府大數(shù)據(jù)，不僅可以提高政府的決策水平，如公共交通的配備和供給；而且可以服務(wù)于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，如修建商場的最優(yōu)選址；同時還可以提升政府公共服務(wù)能力，如突發(fā)事件的預(yù)測、預(yù)防等。由此可見，政府大數(shù)據(jù)是政府部門的一筆重要的資產(chǎn)，不能讓這筆資產(chǎn)“沉睡”。盤活政府大數(shù)據(jù)資產(chǎn)，發(fā)揮政府大數(shù)據(jù)的價值是一項(xiàng)重大的系統(tǒng)工程，需要全方位、多層次、多角度的共同發(fā)力。政府部門作為數(shù)據(jù)的掌握者，處在政府大數(shù)據(jù)價值鏈的源頭，起著決定作用。本文從政府大數(shù)據(jù)治理的源頭出發(fā)，探討政府大數(shù)據(jù)治理的內(nèi)涵、遇到的問題及對策。

政府大數(shù)據(jù)治理的根本目的是發(fā)揮政府大數(shù)據(jù)的價值。除了加強(qiáng)政府部門內(nèi)部對政府大數(shù)據(jù)的利用，還要將政府大數(shù)據(jù)對外開放，取得政府大數(shù)據(jù)的市場化利用，從而形成政府大數(shù)據(jù)的產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈。數(shù)據(jù)是互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新的重要基礎(chǔ)，政府大數(shù)據(jù)提供給社會進(jìn)行增值開發(fā)和創(chuàng)新應(yīng)用，可以激發(fā)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新。

普遍認(rèn)為，大數(shù)據(jù)具有4V（volume、variety、velocity、value）特征，其中之一便是大數(shù)據(jù)的類型多樣、來源廣泛。由于政府部門的條塊分割及業(yè)務(wù)類型的不同，政府大數(shù)據(jù)恰好具備了這個特點(diǎn)。要發(fā)揮政府大數(shù)據(jù)的價值，首先要對政府部門的數(shù)據(jù)進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)不同部門數(shù)據(jù)的融合。

多個部門的數(shù)據(jù)整合并不是最終目的，整合的目的首先是實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通和共享，滿足最優(yōu)的政府職能的行使，依靠大數(shù)據(jù)分析提高管理能力和決策水平；其次是實(shí)現(xiàn)政府大數(shù)據(jù)的對外開放，供給社會進(jìn)行市場化利用。這兩者都有一個共同的問題是找到核心應(yīng)用，滿足政府管理和公眾的實(shí)際應(yīng)用需求。

目前比較普遍的現(xiàn)象是，即使公開的信息也沒有及時地推送到公眾的眼前，即信息是公開了，但沒有形成穩(wěn)定的信息推送服務(wù)系統(tǒng)，只在網(wǎng)站上“一掛了之”，沒有實(shí)現(xiàn)“最后一公里”。目前政府部門的數(shù)據(jù)開放平臺（網(wǎng)站）大多是從政府部門自身出發(fā)給出的。其列出的可開放數(shù)據(jù)清單只是政府?dāng)?shù)據(jù)的一部分，甚至是很小的一部分。大多數(shù)公眾對一些公開的數(shù)據(jù)并不感興趣，或者根本就不知道政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺的存在。然而并不能就此認(rèn)為公眾對政府?dāng)?shù)據(jù)漠不關(guān)心。因?yàn)閿?shù)據(jù)清單是政府從自身出發(fā)列出的，在政府看來可開放的，而不是全部數(shù)據(jù)。公眾可能對“單采血漿站許可證審核信息”不感興趣，但不表示他對“醫(yī)院醫(yī)護(hù)人員專家信息”不感興趣。

此外，政府大數(shù)據(jù)的開放和利用不能理解成將原始數(shù)據(jù)裸露給公眾。舉例來說，對于培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的基本信息，市民興趣可能不大，但如果將培訓(xùn)機(jī)構(gòu)做成一個大眾點(diǎn)評模式，公眾能看到附近有哪些培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、各個機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢在哪里、大家對它的評價如何等，那樣會大大增加公眾的興趣。因此，政府大數(shù)據(jù)開放和利用不能將原始數(shù)據(jù)裸露給市民，而必須加以應(yīng)用，找到應(yīng)用場景。裸露原始數(shù)據(jù)給公眾，既有安全和隱私問題，公眾也不一定感興趣。對政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)用而言，企業(yè)是政府和公眾的橋梁，特別是“微、小、中”企業(yè)。這些企業(yè)將政府大數(shù)據(jù)匯集的資源與公眾的各種各樣的需求進(jìn)行對接，并開發(fā)出各類應(yīng)用，這比政府將大數(shù)據(jù)直接裸露給公眾更有效。

3 國內(nèi)外政府大數(shù)據(jù)治理實(shí)踐與研究現(xiàn)狀

政府大數(shù)據(jù)作為戰(zhàn)略資產(chǎn)已經(jīng)得到越來越多國家的重視。截至2014年，全球已有63個國家和地區(qū)推動政府大數(shù)據(jù)的開放，并開放了超過700000個政府?dāng)?shù)據(jù)集。通過開放政府?dāng)?shù)據(jù)促進(jìn)社會轉(zhuǎn)型，帶動大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，已經(jīng)成為各國的普遍共識[1]①http://opendata china.com/thebusiness-casefor-open-data/。

以美國為例，通過數(shù)據(jù)開放，美國2013年在政府管理、醫(yī)療服務(wù)、零售業(yè)、制造業(yè)、位置服務(wù)、社交網(wǎng)絡(luò)、電子商務(wù)7個重點(diǎn)領(lǐng)域產(chǎn)生的直接和間接價值已經(jīng)達(dá)到了2萬億美元。截至2014年2月10日，美國數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站開放了88137個數(shù)據(jù)集、349個應(yīng)用程序、140個移動應(yīng)用；美國新版的數(shù)據(jù)開放門戶網(wǎng)站將原來的金融、企業(yè)和安全等六大類數(shù)據(jù)集拓展至農(nóng)業(yè)、消費(fèi)、教育、能源等20大類，與經(jīng)濟(jì)和民生需求相關(guān)的數(shù)據(jù)集大幅增加。

英國政府通過高效地使用公共大數(shù)據(jù)的技術(shù)，一方面優(yōu)化政府部門的日常運(yùn)行和刺激公共機(jī)構(gòu)的生產(chǎn)，另一方面在福利系統(tǒng)中減少詐騙行為和錯誤的數(shù)量，包括更有力度地追收逃稅漏稅的稅款②http://intl.ce.cn/ specials/zxgjzh/ 201207/10/ t20120710_ 23475902.shtml，從而節(jié)省了大量開支。以醫(yī)療領(lǐng)域?yàn)槔?009 年英國公開數(shù)據(jù)研究所在英國醫(yī)療領(lǐng)域發(fā)起了開放數(shù)據(jù)運(yùn)動，將全國醫(yī)生所開的處方信息連接在一起，放在網(wǎng)上分享。病人在接受治療時可以自主判斷采用不同的處方，從而一年為英國減少了2億英鎊的藥費(fèi)浪費(fèi)。

西班牙政府為了發(fā)展大數(shù)據(jù)、建設(shè)智慧城市，把古老的港口城市桑坦德作為試點(diǎn)③http://www.chinacloud.com/ dashujuzhongguo/ disanqi/2014/ 0116/22745.html。目前，桑坦德市中心已經(jīng)安裝了近1萬個傳感器，覆蓋面積約為6 km2。有些傳感器安裝在路燈、電線桿和建筑物墻壁上，隱藏在灰色小盒子里，還有的傳感器甚至被埋在停車場的瀝青地皮下。這些傳感器每隔幾分鐘就會把城市的交通、天氣、行人動作等數(shù)據(jù)傳輸?shù)娇菜祭飦喆髮W(xué)的實(shí)驗(yàn)室——整個城市的數(shù)據(jù)收集中心。市民只要在智能手機(jī)上下載安裝“城市脈搏”程序，就可以獲得整個城市的相關(guān)詳細(xì)信息。此外，傳感器還將具備幫助公園優(yōu)化花草灌溉用水量的功能，避免水資源浪費(fèi)。傳感器會事先通知清潔工哪個垃圾箱需要清空，他們就不必每天沿著街道查看每個垃圾箱是否需要清空了。

同時，西班牙政府將推動更多政府信息公開化，公眾可以獲取很多以前比較機(jī)密或難以得到的信息，包括人口結(jié)構(gòu)變化和房地產(chǎn)價格變動的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。這些海量數(shù)據(jù)可以激勵程序員們創(chuàng)造出更多的應(yīng)用程序，讓桑坦德變得更加智能化。

與西班牙類似，韓國也首先從大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施上發(fā)力④http://www.china-cloud.com/dashuju zhongguo/，韓國政府宣布將建設(shè)一個開放大數(shù)據(jù)中心，該中心面向中小型企業(yè)、風(fēng)險企業(yè)、大學(xué)和普通公民，他們都可以通過該中心對大數(shù)據(jù)進(jìn)行提煉和分析，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)解決業(yè)務(wù)或者研究方面的問題。

同時在對外開放和利用政府?dāng)?shù)據(jù)方面，韓國政府努力打造“首爾開放數(shù)據(jù)廣場”?！笆谞栭_放數(shù)據(jù)廣場”目前包含33個數(shù)據(jù)庫、880個數(shù)據(jù)集，為用戶提供十大類的公共數(shù)據(jù)信息，包括育兒服務(wù)、公共交通路線、巴士到站時間、停車位、各地區(qū)天

disanqi/2014/ 0110/22652.html氣預(yù)報及餐廳推薦等涵蓋生活方方面面的信息，并配有圖表、數(shù)據(jù)、地圖和網(wǎng)絡(luò)鏈接等。首爾市還計(jì)劃根據(jù)開放應(yīng)用程序接口的利用情況和數(shù)據(jù)的再利用情況，向市民和企業(yè)進(jìn)一步開放有用數(shù)據(jù)。

總結(jié)起來，國外政府大數(shù)據(jù)的治理主要關(guān)注3個方面。第一是重視和完善基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，包括布局和設(shè)置各類傳感器、提高寬帶和網(wǎng)絡(luò)水平、建設(shè)大數(shù)據(jù)中心、開放平臺等；第二是推動和加大政府大數(shù)據(jù)的開放，包括公共機(jī)構(gòu)的各種數(shù)據(jù)集，通過共享平臺、訪問接口等方式呈現(xiàn)給企業(yè)和個人，以機(jī)器可讀方式優(yōu)先發(fā)布高價值數(shù)據(jù)；第三是吸引和鼓勵企業(yè)和公眾對政府大數(shù)據(jù)進(jìn)行開發(fā)利用。開放政府大數(shù)據(jù)的最終目的是取得市場化利用，釋放政府大數(shù)據(jù)的價值。因此采取激勵措施鼓勵企業(yè)和創(chuàng)新者利用開放數(shù)據(jù)開發(fā)應(yīng)用，發(fā)展數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)是發(fā)達(dá)國家的普遍做法。

國內(nèi)學(xué)者對政府大數(shù)據(jù)的治理及共享也做了大量的研究。有參考文獻(xiàn)探討了我國政府大數(shù)據(jù)共享的3種模式：日常共享、重要共享和專項(xiàng)共享⑤http://www.egov.org.cn/egov/ web/article_detail.php?id=153729。孫艷艷等[2]分析了我國開放政府?dāng)?shù)據(jù)當(dāng)前取得的成果和存在的問題，從頂層設(shè)計(jì)、政府責(zé)任主體、信息化建設(shè)、民間參與、意識形態(tài)等5個方面對我國開放政府?dāng)?shù)據(jù)的發(fā)展策略進(jìn)行了探討。鄭磊等[3]通過樣本對目前國內(nèi)各地的政府?dāng)?shù)據(jù)開放融合共享實(shí)踐進(jìn)行了評估⑥http://chuansong.me/n/1388604，指出了我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放實(shí)踐當(dāng)前存在的6個方面的主要問題：數(shù)據(jù)量少、單一價值低、可機(jī)讀比例低，開放的多為靜態(tài)數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)授權(quán)協(xié)議條款含糊，缺乏便捷的數(shù)據(jù)獲取渠道，缺乏高質(zhì)量的數(shù)據(jù)應(yīng)用，缺乏便捷、及時、有效、公開的互動交流。蔣定福等[4]總結(jié)了我國政府信息資源共享發(fā)展歷程，并從政府信息資源管理機(jī)制、安全存儲機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、評價考核機(jī)制、法律保障機(jī)制5個方面論述了大數(shù)據(jù)的政府信息資源共享保障機(jī)制。李宇[5]分析了當(dāng)前制約信息整合與共享的主要因素，包括技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)各異、體制不順與部門利益分割等。陳真勇等[6]提出了一種新的智慧城市數(shù)據(jù)共享和融合框架——智慧城市數(shù)據(jù)互聯(lián)框（smart city linked data framework），該框架將大數(shù)據(jù)處理分為數(shù)據(jù)存儲層、數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換層、數(shù)據(jù)互聯(lián)層和數(shù)據(jù)共享層，可廣泛應(yīng)用于交通數(shù)據(jù)、地理信息數(shù)據(jù)、天氣數(shù)據(jù)等。于鵑[7]針對傳統(tǒng)對非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)缺乏有效利用的問題，提出了基于數(shù)據(jù)倉庫與大數(shù)據(jù)融合的解決方案。李衛(wèi)東[8]將政府信息資源共享分為4個層次：政府各職能部門之間的資源共享、不同層級政府之間的資源共享、國家權(quán)力機(jī)關(guān)與政府之間的資源共享、政府與企業(yè)之間和政府與公民之間的資源共享以及提出公共數(shù)據(jù)中心法、虛擬數(shù)據(jù)中心法、開放式的Web服務(wù)法3種共享方法。

4 政府大數(shù)據(jù)治理的需求及挑戰(zhàn)

政府大數(shù)據(jù)的治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不僅涉及技術(shù)，還涉及政策、環(huán)境、法律法規(guī)、公共管理等多個方面。政府大數(shù)據(jù)治理的目標(biāo)就是發(fā)揮出政府部門掌握的大數(shù)據(jù)的價值，服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提升公共服務(wù)、提高管理水平，形成政府大數(shù)據(jù)的價值鏈。作為政府大數(shù)據(jù)價值鏈的源頭，政府部門在政府大數(shù)據(jù)的開發(fā)利用上起著不可替代的作用?！霸搭^”的問題首先要解決好，才能把政府大數(shù)據(jù)價值鏈的上下游打通。本節(jié)以寧波市政府大數(shù)據(jù)為例，選取10個與民生相關(guān)的部門，對其掌握的數(shù)據(jù)進(jìn)行走訪調(diào)查、總結(jié)和對比，重點(diǎn)分析和梳理了政府大數(shù)據(jù)在融合、共享、開放及利用方面面臨的需求和挑戰(zhàn)。

表1對寧波市10個政府部門掌握的數(shù)據(jù)情況（包括數(shù)據(jù)的更新情況）進(jìn)行了摸底和總結(jié)。各部門的數(shù)據(jù)情況截止到2015年8月，根據(jù)各部門的業(yè)務(wù)特點(diǎn)，表1中只列出了可以公開并且可以摸清的數(shù)據(jù)，應(yīng)當(dāng)指出，各部門實(shí)際的數(shù)據(jù)擁有量要大于表1中列出的數(shù)據(jù)量。

表1 寧波市10個政府部門掌握的數(shù)據(jù)概況

從表1可以看出，政府部門掌握著大量高價值密度的數(shù)據(jù)，然而尚未發(fā)揮出真正意義上的大數(shù)據(jù)價值。不同于一般互聯(lián)網(wǎng)的數(shù)據(jù)量大、價值密度低的特征，政府大數(shù)據(jù)與公眾生產(chǎn)、生活的方方面面都密切相關(guān)，是具有高價值密度的數(shù)據(jù)。每個政府部門都有不同的數(shù)據(jù)存量，涉及不同的價值方面和業(yè)務(wù)類型。

同時，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)政府部門對政府大數(shù)據(jù)的價值都有充分的認(rèn)識，不同部門根據(jù)對數(shù)據(jù)應(yīng)用的設(shè)想和規(guī)劃對其他部門的數(shù)據(jù)需求也很強(qiáng)烈。以寧波市公安局和81890求助服務(wù)中心為例，表2和表3分別選取了這兩個部門對其他部門的部分?jǐn)?shù)據(jù)需求。

從表2、表3可以看出，公安局和81890

求助服務(wù)中心對政府大數(shù)據(jù)的應(yīng)用都有很好的設(shè)想，對其他部門的數(shù)據(jù)有巨大且比較明確的需求。由此可見，僅從政府部門內(nèi)部的需求來看，加大對政府大數(shù)據(jù)的治理，推動政府大數(shù)據(jù)的融合、共享和利用勢在必行。

表2 寧波市公安局當(dāng)前對其他部門的數(shù)據(jù)需求清單（部分）

表3 81890求助服務(wù)中心對其他政府部門數(shù)據(jù)需求清單（部分）

然而，我國政府大數(shù)據(jù)的共享和利用，當(dāng)前最大的挑戰(zhàn)在于缺乏政府?dāng)?shù)據(jù)共享的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，缺乏治理機(jī)制設(shè)計(jì)。比如，大多數(shù)政府部門，只要是掌握了一部分核心數(shù)據(jù)的，都希望把其他一些部門的數(shù)據(jù)整合過來，形成一個大一統(tǒng)的數(shù)據(jù)資源平臺，對開發(fā)各種應(yīng)用都有一個藍(lán)圖和規(guī)劃。存在的問題是，各部門都不愿意把自己的核心數(shù)據(jù)交出去。因?yàn)橛行?shù)據(jù)就是某些部門的命脈，一旦交出去，這個部門可能就沒有存在的必要了。因此一些政府部門將政府大數(shù)據(jù)和信息資源產(chǎn)權(quán)部門化，設(shè)置信息利用的壁壘。這也是“數(shù)據(jù)孤島”、“信息煙囪”存在的主要原因之一。

5 政府大數(shù)據(jù)治理的對策及建議

5.1 政府大數(shù)據(jù)治理流程與框架

政府大數(shù)據(jù)治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要多方的共同努力。政府部門作為數(shù)據(jù)的實(shí)際掌握者，是政府大數(shù)據(jù)價值鏈和產(chǎn)業(yè)鏈的源頭，在政府大數(shù)據(jù)開發(fā)利用過程中起著決定作用。圖1從政府部門出發(fā)，提出了政府大數(shù)據(jù)的治理流程。首先各個部門要摸清本部門的數(shù)據(jù)家底，有多少數(shù)據(jù)存量、是什么類型的數(shù)據(jù)、更新頻率如何、是否涉密等，這是實(shí)現(xiàn)政府大數(shù)據(jù)融合的前提。然后建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)資源平臺，實(shí)現(xiàn)政府大數(shù)據(jù)的融合。數(shù)據(jù)融合之后，一方面可以實(shí)現(xiàn)部門內(nèi)部共享，另一方面，可以對外開放，實(shí)現(xiàn)市場化利用，從而發(fā)揮政府大數(shù)據(jù)的價值。

圖1 政府大數(shù)據(jù)治理流程

對于大數(shù)據(jù)而言，每種數(shù)據(jù)來源都有一定的局限性。只有融合集成各方面的原始數(shù)據(jù)，才能反映事物的全貌。事物的本質(zhì)和規(guī)律隱藏在原始數(shù)據(jù)的相互關(guān)聯(lián)之中。不同的數(shù)據(jù)角度不同，但可以描述同一件事情。政府的數(shù)據(jù)可能更客觀、更全面，網(wǎng)絡(luò)上的數(shù)據(jù)可能更反映民意。對同一個問題，不同的數(shù)據(jù)可以反映互補(bǔ)信息，增加了解的廣度和深度。要實(shí)現(xiàn)各方面信息的集成，首先要做的就是數(shù)據(jù)的共享和融合。如圖2所示，數(shù)據(jù)融合是實(shí)現(xiàn)部門之間數(shù)據(jù)共享的前提。

政府各部門除了摸清和建立自己的數(shù)據(jù)清單，還要結(jié)合自己的業(yè)務(wù)需要及大數(shù)據(jù)應(yīng)用需求，提出對其他部門的數(shù)據(jù)需求清單，有了以上兩份清單，政府可以成立更頂層的大數(shù)據(jù)應(yīng)用協(xié)調(diào)部門，進(jìn)行數(shù)據(jù)的對接和協(xié)調(diào)，甚至是數(shù)據(jù)的交易。解決挖掘核心應(yīng)用、確定主導(dǎo)部門、避免重復(fù)建設(shè)等問題。如圖3所示。

需要成立頂層協(xié)調(diào)部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)本市的大數(shù)據(jù)發(fā)展。通過出臺統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系，包括數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、接口標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范各單位大數(shù)據(jù)項(xiàng)目的開展，便于市、各單位數(shù)據(jù)資源共享、應(yīng)用、挖掘、關(guān)聯(lián)、分析和決策，為各單位在大數(shù)據(jù)項(xiàng)目規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)過程中提供專業(yè)指導(dǎo)。

各個部門還要對數(shù)據(jù)進(jìn)行分級分類，哪些數(shù)據(jù)可以開放、哪些數(shù)據(jù)不能開放、哪些數(shù)據(jù)可以逐步開放、哪些數(shù)據(jù)絕對不能開放等。因?yàn)闃I(yè)務(wù)性質(zhì)的不同，不同的部門需要不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。比如統(tǒng)計(jì)局，目前已經(jīng)有自己的數(shù)據(jù)開放模型和標(biāo)準(zhǔn)，哪些數(shù)據(jù)可開放、哪些數(shù)據(jù)整理完才能開放、以什么樣的形式公開、多長時間公開一次，都有依據(jù)。統(tǒng)計(jì)局有依據(jù)，其他掌握了數(shù)據(jù)的核心部門也可以有依據(jù)，并且應(yīng)該有依據(jù)。

為了制定全國統(tǒng)一的政府?dāng)?shù)據(jù)開放標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，中央有關(guān)部門（如中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室）應(yīng)盡快組織有關(guān)專家和管理干部提出指導(dǎo)性意見。對數(shù)據(jù)的分級管理，政府各部門不能坐等開放標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)的出臺。在國家層面的數(shù)據(jù)分級管理標(biāo)準(zhǔn)出臺之前，各部門可以先行先試，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。如圖4所示，各部門可以根據(jù)現(xiàn)有的法律法規(guī)和依據(jù)，對本部門掌握的數(shù)據(jù)進(jìn)行分級分類，從而建立起政府大數(shù)據(jù)分級逐步開放的模型，然后在實(shí)踐中不斷完善。

企業(yè)是對政府大數(shù)據(jù)進(jìn)行市場化利用的主體，完成政府大數(shù)據(jù)開發(fā)利用的“最后一公里”。政府首先要對企業(yè)開放數(shù)據(jù)使用的行政許可，包括原始數(shù)據(jù)的使用；其次要保證數(shù)據(jù)的穩(wěn)定性，包括數(shù)據(jù)更新的及時性和正確性。在數(shù)據(jù)應(yīng)用模式上，政府建大數(shù)據(jù)的融合平臺和基本庫，然后向企業(yè)開放接口，企業(yè)可以根據(jù)實(shí)際需求設(shè)計(jì)算法和模型，并通過接口的方式對數(shù)據(jù)進(jìn)行處理和利用。

圖2 建立統(tǒng)一數(shù)據(jù)資源平臺

圖3 建立內(nèi)部共享的需求對接機(jī)制

圖4 建立政府大數(shù)據(jù)分級逐步開放模型

5.2 技術(shù)要點(diǎn)

5.2.1 數(shù)據(jù)融合技術(shù)

如前文所述，對于政府大數(shù)據(jù)而言，實(shí)現(xiàn)政府大數(shù)據(jù)的融合是內(nèi)部共享和對外開放利用的前提。大數(shù)據(jù)的本質(zhì)特征是，整體集成的價值大于各部分價值的總和。數(shù)據(jù)融合是對各種異構(gòu)數(shù)據(jù)提供統(tǒng)一的表示、存儲和管理，以實(shí)現(xiàn)邏輯或物理上有機(jī)地集中。也就是要以一種統(tǒng)一的數(shù)據(jù)模式描述各數(shù)據(jù)源中的數(shù)據(jù)，屏蔽它們的平臺、數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)等異構(gòu)性，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的無縫集成。常用的數(shù)據(jù)融合方法包括數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換方法（聯(lián)邦數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)）、數(shù)據(jù)聚合方法（中間件模式）、析取/轉(zhuǎn)換和裝載方法（數(shù)據(jù)倉庫模式，簡稱ETL）。

在大數(shù)據(jù)興起之前，數(shù)據(jù)倉庫（data warehouse）是流行的數(shù)據(jù)融合技術(shù)。數(shù)據(jù)倉庫是一個面向主題的、集成的、相對穩(wěn)定的、反映歷史變化的數(shù)據(jù)集合，用于支持管理決策。只有建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)倉庫，才便于對不同地區(qū)、不同部門的治理能力進(jìn)行橫向比較以及沿時間軸進(jìn)行縱向深入研究，讓連續(xù)檢測、分析、計(jì)劃、決策成為可能，使得數(shù)據(jù)的潛在價值得到最大限度發(fā)揮。

大數(shù)據(jù)興起以后，深度機(jī)器學(xué)習(xí)（deep learning）成為對融合的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析的熱門技術(shù)。通過機(jī)器學(xué)習(xí)、統(tǒng)計(jì)分析、社交網(wǎng)絡(luò)分析、圖像/視頻分析、情感與輿情分析等技術(shù)手段，對多源異構(gòu)融合的海量城市數(shù)據(jù)進(jìn)行過濾、提取、匯聚、挖掘和展現(xiàn)，并通過參考?xì)v史數(shù)據(jù)和領(lǐng)域知識、考慮事件間的相關(guān)性和上下文感知，對事件發(fā)生成因和發(fā)展規(guī)律進(jìn)行分析推理，最終給出決策支持信息。

5.2.2 防泄密與隱私保護(hù)技術(shù)

對開放政府大數(shù)據(jù)進(jìn)行市場化利用，可能挖掘出國家機(jī)密或個人隱私是一個比較普遍的問題和障礙，因此需要發(fā)展大數(shù)據(jù)環(huán)境下應(yīng)對數(shù)據(jù)挖掘的防泄密與隱私保護(hù)技術(shù)。開放數(shù)據(jù)需要經(jīng)過對數(shù)據(jù)的脫敏保護(hù)隱私。經(jīng)常采用的方式是匿名化或去標(biāo)識化。能唯一標(biāo)識個人的屬性稱為標(biāo)識符，通過組合能夠以較大概率標(biāo)識個人的屬性稱為準(zhǔn)標(biāo)識符。去標(biāo)識化不一定能夠做得徹底，有研究表明，只要有性別、出生年月以及郵編這3個數(shù)據(jù)（準(zhǔn)標(biāo)識符），就很有可能把個人的信息還原出來。美國麻省理工學(xué)院的研究人員發(fā)現(xiàn)，如果獲悉一天之中個人在4個不同的時間點(diǎn)所處的不同地點(diǎn)，把這個人找出來的可能高達(dá)95%。

為了測試隱私保護(hù)技術(shù)的有效性，學(xué)術(shù)界開始研究“去匿名技術(shù)”，即通過多數(shù)據(jù)源的相互匹配實(shí)現(xiàn)重新標(biāo)識。如同加密與解密是一對孿生技術(shù)一樣，隱私保護(hù)和“去匿名”也是一對孿生技術(shù)，通過技術(shù)的博弈可增強(qiáng)開放數(shù)據(jù)的安全性?，F(xiàn)在已經(jīng)出現(xiàn)不少隱私保護(hù)技術(shù)來滿足不同的隱私需求，如避免被確認(rèn)某人是否在某個數(shù)據(jù)集中，或某人是否有某個特殊屬性，或某記錄是否對應(yīng)某人。

為了提高隱私保護(hù)的水平，先后提出了k-anonymity、L-diversity、T-Closeness匿名技術(shù)。在敏感屬性不夠多樣化時，上述方法仍然有被攻擊的可能。另一種匿名化技術(shù)是差分隱私，即把噪聲加入數(shù)據(jù)集中，但仍保持它的一些統(tǒng)計(jì)屬性，使之支持典型的機(jī)器學(xué)習(xí)方法。所有隱私保護(hù)方法都是以犧牲原始數(shù)據(jù)的質(zhì)量來獲得高匿名性。因此，在隱私安全性和數(shù)據(jù)可用性之間要做好平衡，當(dāng)噪聲大到一定程度時，數(shù)據(jù)可用性會變差。從效益考慮，隱私保護(hù)的成本一定要低于數(shù)據(jù)本身的價值。

5.2.3 數(shù)據(jù)定價技術(shù)

政府大數(shù)據(jù)是一種戰(zhàn)略資產(chǎn)，是一種財(cái)富。資產(chǎn)與財(cái)富都有定價問題。為了促進(jìn)數(shù)據(jù)開放和利用，應(yīng)制定合理的數(shù)據(jù)價格政策。數(shù)據(jù)和信息的一個重要區(qū)別就是，信息是具有特定意義的數(shù)據(jù)，因?yàn)樘囟ㄒ饬x的存在，所以信息價格比較好估計(jì)。但數(shù)據(jù)在還沒使用的時候其價值是不確定的，就像玉石，不把它剖開誰也不知道它的價值。更重要的是，數(shù)據(jù)可以反復(fù)使用，當(dāng)將其應(yīng)用于不同領(lǐng)域時可能產(chǎn)生超出其采集時預(yù)期的價值。因此，一般不為買斷式的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)定價，而是為一次使用形成的價值定價，先使用后定價，使用次數(shù)越多的數(shù)據(jù)估值越高。

數(shù)據(jù)作為一種商品，還需要考慮其稀缺性。數(shù)據(jù)的稀缺性在某種程度上反映了數(shù)據(jù)的價值密度。當(dāng)一類數(shù)據(jù)很稀缺時，高估值會激勵公司和個人收集和產(chǎn)生類似的替代數(shù)據(jù)，從而由市場進(jìn)行價格調(diào)節(jié)。數(shù)據(jù)共享和交易中的一個重要挑戰(zhàn)是防止劣質(zhì)數(shù)據(jù)。多方數(shù)據(jù)相遇時，如果一方混入了劣質(zhì)數(shù)據(jù)，將影響最終結(jié)果的價值。

6 結(jié)束語

政府大數(shù)據(jù)治理是智慧城市建設(shè)的核心問題之一，政府大數(shù)據(jù)是高價值密度的數(shù)據(jù)，開放和利用好政府大數(shù)據(jù)對于政府決策、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)等多個方面都大有裨益。本文以寧波市政府大數(shù)據(jù)為例，探討了政府大數(shù)據(jù)在價值鏈“源頭”的治理機(jī)制和路徑，包括通過摸清各個政府部門的數(shù)據(jù)家底和數(shù)據(jù)需求清單建立數(shù)據(jù)內(nèi)部共享機(jī)制，促進(jìn)數(shù)據(jù)的融合和內(nèi)部利用；在中央有關(guān)部門的指導(dǎo)下，根據(jù)已有法律法規(guī)對部門數(shù)據(jù)分級分類逐步建立對外開放模型，促進(jìn)政府大數(shù)據(jù)開放和市場化利用。此外，數(shù)據(jù)融合技術(shù)、數(shù)據(jù)防泄密與隱私保護(hù)技術(shù)、數(shù)據(jù)定價技術(shù)等都是政府大數(shù)據(jù)進(jìn)行開放和市場化利用的基礎(chǔ)并且核心的技術(shù)，需要給予足夠的重視。

[1] 閆建, 高華麗.發(fā)達(dá)國家大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略的啟示[J].理論探索, 2015(1): 91-94.YAN J, GAO H L.Revelation of the development strategy of big data in developed countries[J].Theoretical Exploration, 2015(1): 91-94.

[2] 孫艷艷, 呂志堅(jiān).中國開放政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)展策略淺析[J].電子政務(wù), 2015(5): 18-24。SUN Y Y, LV Z J.Brief analysis on the development strategy of China′s open government data[J].E-Government, 2015(5): 18-24.

[3] 鄭磊, 高豐.中國開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺研究：框架、現(xiàn)狀與建議[J].電子政務(wù), 2015(7): 8-16.ZHENG L, GAO F.Research on China′s open government data platform: framework, current situation and suggestions[J].E-Government, 2015(7): 8-16.

[4] 蔣定福, 岳焱.基于大數(shù)據(jù)的政府信息資源共享模式探討[J].合作經(jīng)濟(jì)與科技, 2015(14): 184-185.JIANG D F, YUE Y.Discussion on the model of government information resources sharing based on big data[J].Co-Operative Economy & Science, 2015(14): 184-185.

[5] 李宇.網(wǎng)絡(luò)時代政府信息資源共享瓶頸因素分析[J].北京行政學(xué)院學(xué)報, 2014(3): 65-68.LI Y.Analysis on the bottleneck factors of government information resources sharing in the network age[J].Journal of Beijing Administrative College, 2014(3): 65-68.

[6] 陳真勇, 徐州川, 李清廣, 等.一種新的智慧城市數(shù)據(jù)共享和融合框架-SCLDF[J].計(jì)算機(jī)研究與發(fā)展, 2014(2): 290-301.CHEN Z Y, XU Z C, LI Q G, et al.A novel framework of data sharing and fusion in smart city-SCLDF[J].Journal of Computer Research and Development, 2014(2): 290-301.

[7] 于鵑.數(shù)據(jù)倉庫與大數(shù)據(jù)融合的探討[J].電信科學(xué), 2015, 31(3): 159-163.YU J.Discussion on integration of data warehouse and big data[J].Telecommunications Science, 2015, 31(3): 159-163.

[8] 李衛(wèi)東.政府信息資源共享的原理和方法[J].電子政務(wù), 2008(1): 65-67.LI W D.The principle and method of government information resources sharing[J].Chinese Public Administration, 2008(1): 65-67.

Challenge and countermeasure of governing government big data

FAN Lingjun1, HONG Xuehai1, HUANG Chao2, HUA Gang3, LI Guojie1
1.Information Technology Strategy Research Center, ICT, CAS, Beijing 100190, China
2.Ningbo Institute of Information Technology Application, CAS, Ningbo 315048, China
3.Ningbo Academy of Smart City Development, Ningbo 315048, China

Big data is the source of the city’s wisdom, making good use of big data could solve or relieve the problems caused by the city’s development.The big data managed by the government are of high value because they are closely related to people’s life and public service.How to govern the government big data and explore its value is one of the key challenges during the construction of smart city.Taking Ningbo as a case study, the challenges of governing government big data were described, which include the needs and obstacle of sharing big data by internal government, and the problems of opening government big data and helping to bring it about market utilization, solutions and policies were also proposed.

government big data, governing policy, internal sharing, opening

C931.2

A

10.11959/j.issn.2096-0271.2016028

范靈?。?983-），男，博士，中國科學(xué)院計(jì)算技術(shù)研究所工程師，信息技術(shù)戰(zhàn)略研究中心戰(zhàn)略研究主管，美國韋恩州立大學(xué)訪問學(xué)者，主要從事計(jì)算機(jī)體系結(jié)構(gòu)、處理器設(shè)計(jì)、信息技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略、智慧城市、大數(shù)據(jù)等方面的研究工作，發(fā)表論文20余篇，合作出版專著一部，申請發(fā)明專利2項(xiàng)。

洪學(xué)海（1967-），男，博士，中國科學(xué)院計(jì)算技術(shù)研究所研究員，信息技術(shù)戰(zhàn)略研究中心常務(wù)副主任，主要從事高性能計(jì)算、信息服務(wù)計(jì)算以及信息技術(shù)與信息化發(fā)展戰(zhàn)略等方面的研究工作。發(fā)表文章40余篇，合著中文專著5本。

黃晁（1972-），男，博士，中國科學(xué)院計(jì)算技術(shù)研究所副研究員，寧波中國科學(xué)院信息技術(shù)應(yīng)用研究院院長，主要研究方向?yàn)橐曨l處理技術(shù)、智慧城市系統(tǒng)、大數(shù)據(jù)等。在國際國內(nèi)學(xué)術(shù)會議及期刊發(fā)表論文數(shù)十篇，申請國家發(fā)明專利十余項(xiàng)，其中4項(xiàng)被國家標(biāo)準(zhǔn)采納為標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)。

華崗（1977-），男，博士，寧波市智慧城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展研究院副研究員，主要研究方向?yàn)橹腔鄢鞘?、大?shù)據(jù)、智能可視化管理。

李國杰（1943-），男，博士，中國工程院院士，現(xiàn)任中國科學(xué)院計(jì)算技術(shù)所首席科學(xué)家、信息技術(shù)戰(zhàn)略研究中心院士研究員，曙光信息產(chǎn)業(yè)股份有限公司董事長，中國計(jì)算機(jī)學(xué)會名譽(yù)理事長，國家信息化專家咨詢委員會信息技術(shù)與新興產(chǎn)業(yè)專委會副主任，中國科學(xué)院學(xué)位委員會副主席，中國科學(xué)院大學(xué)計(jì)算機(jī)與控制學(xué)院院長，中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)計(jì)算機(jī)科學(xué)與技術(shù)學(xué)院院長等，主要從事計(jì)算機(jī)體系結(jié)構(gòu)、并行算法、人工智能、計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)等方面的研究工作，發(fā)表論文100多篇，合著英文專著4本，出版了報告論文集《創(chuàng)新求索錄》。先后獲得國家科學(xué)技術(shù)進(jìn)步獎一等獎、二等獎，首屆何梁何利基金科學(xué)與技術(shù)進(jìn)步獎等獎項(xiàng)。

2016-02-20

中國工程院重大咨詢基金資助項(xiàng)目（No.2014-ZD-01）；中國工程院與寧波市政府重點(diǎn)咨詢課題基金資助項(xiàng)目（No.2015WT002）

Foundation Items: Major Consulting Project China Academy of Engineering (No.2014-ZD-01), China Academy of Engineering and Ningbo Municipal Government Key Consulting Project(No.2015WT002)