不能讓“政府懵懵懂懂，企業(yè)顧慮重重”

張萬(wàn)武+張繼勇

PPP模式強(qiáng)調(diào)陽(yáng)光機(jī)制，政府、企業(yè)、第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)在合作過(guò)程中，自然會(huì)做到“親”、“清”二字，并通力合作，優(yōu)化供給，實(shí)現(xiàn)共贏，促進(jìn)發(fā)展。

“中央政策的強(qiáng)力推動(dòng)、地方政府的規(guī)范操作、各類(lèi)企業(yè)的廣泛參與、第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)的緊密配合，將合力推動(dòng)PPP（Public Private Partnership，政府與社會(huì)資本合作）步入健康發(fā)展快車(chē)道?！?月12日，全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)PPP專(zhuān)委會(huì)主任委員賈康在接受《中國(guó)經(jīng)濟(jì)信息》記者采訪時(shí)表示，PPP給地方經(jīng)濟(jì)和投資者帶來(lái)重要發(fā)展機(jī)遇，把政府、企業(yè)和專(zhuān)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)合在一起，通過(guò)內(nèi)在機(jī)制提高績(jī)效水平，將迎來(lái)PPP發(fā)展的春天。

制度供給創(chuàng)新——經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的必然選擇

中國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)過(guò)數(shù)十年的高速增長(zhǎng)，目前已經(jīng)在進(jìn)入一個(gè)“新常態(tài)”化的特殊發(fā)展時(shí)期，如何順利度過(guò)“中等收入”階段、減輕城鎮(zhèn)化和人口老齡化的壓力、規(guī)避地方政府存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、化解過(guò)剩產(chǎn)能，促進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，PPP無(wú)疑成為一個(gè)有效的載體。全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)PPP專(zhuān)委會(huì)主任委員賈康在接受《中國(guó)經(jīng)濟(jì)信息》記者采訪時(shí)表示，PPP既是投融資模式和管理模式的創(chuàng)新，也是國(guó)家治理模式的創(chuàng)新，PPP動(dòng)態(tài)、規(guī)范發(fā)展的過(guò)程也是倒逼法治化的過(guò)程，這個(gè)過(guò)程將促進(jìn)供給側(cè)改革的持續(xù)優(yōu)化。

賈康表示，大力發(fā)展PPP，對(duì)推進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展具有重要意義，將在推動(dòng)融資機(jī)制升級(jí)的基礎(chǔ)上，來(lái)推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理模式的創(chuàng)新升級(jí)。

賈康向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)信息》記者介紹，目前各級(jí)政府面臨地方債務(wù)、城鎮(zhèn)化資金投入、老齡化投入等多重壓力，發(fā)展PPP模式可以大大減輕政府部門(mén)的財(cái)政支出壓力，提高財(cái)政資金總體使用績(jī)效和政府履職能力。隨著社會(huì)資本的參與，政府、企業(yè)、服務(wù)機(jī)構(gòu)及社會(huì)公眾都可以從PPP模式中得到收益和實(shí)惠，實(shí)現(xiàn)合力共贏的綜合效應(yīng)。社會(huì)資本在參與PPP模式過(guò)程中，作為市場(chǎng)主體的企業(yè)發(fā)現(xiàn)、加入并適應(yīng)新的生存與發(fā)展空間，利于真正的市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在混合所有制改革中，PPP模式具有戰(zhàn)略層面的制度創(chuàng)新意義，促進(jìn)企業(yè)改革與全面改革的實(shí)質(zhì)性深化。PPP模式在對(duì)沖經(jīng)濟(jì)下行壓力、化解產(chǎn)能過(guò)剩、支持有效投資方面有著得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，可以?xún)?yōu)化支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展后勁的選擇性“聰明投資”，增加有效供給。同時(shí)，PPP模式還將促進(jìn)打造高標(biāo)準(zhǔn)、法制化的營(yíng)商環(huán)境，培育發(fā)展契約精神、敬業(yè)精神、專(zhuān)業(yè)素質(zhì)，以及與現(xiàn)代社會(huì)制度同步的誠(chéng)信體系與仲裁機(jī)制。PPP的歸宿正是績(jī)效提升為基礎(chǔ)的“共享發(fā)展”。

3月4日下午，習(xí)近平總書(shū)記在看望參加全國(guó)政協(xié)十二屆四次會(huì)議的民建、工商聯(lián)委員時(shí)指出，新型政商關(guān)系，概括起來(lái)說(shuō)就是“親”、“清”兩個(gè)字。由于PPP模式強(qiáng)調(diào)陽(yáng)光機(jī)制，政府、企業(yè)、第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)在合作過(guò)程中，自然會(huì)得到長(zhǎng)效機(jī)制式保障做到“親”、“清”二字，并通力合作，優(yōu)化供給，實(shí)現(xiàn)共贏，促進(jìn)發(fā)展。

政策發(fā)力撬動(dòng)——激發(fā)社會(huì)資本參與熱情

在今年的兩會(huì)上，PPP模式再次被寫(xiě)進(jìn)政府工作報(bào)告：“發(fā)揮有效投資對(duì)穩(wěn)增長(zhǎng)調(diào)結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵作用。深化投融資體制改革，繼續(xù)以市場(chǎng)化方式籌集專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)基金，推動(dòng)地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型改制進(jìn)行市場(chǎng)化融資，探索基礎(chǔ)設(shè)施等資產(chǎn)證券化，擴(kuò)大債券融資規(guī)模。完善政府和社會(huì)資本合作模式，用好1800億元引導(dǎo)基金，依法嚴(yán)格履行合同，充分激發(fā)社會(huì)資本參與熱情?！?/p>

全國(guó)政協(xié)委員賈康向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)信息》記者介紹，自2014年9月以來(lái)，中央密集出臺(tái)了一系列政策推進(jìn)PPP的發(fā)展。在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，財(cái)政部、發(fā)改委、住建部、交通部等中央部委相繼出臺(tái)近50個(gè)相關(guān)配套政策法規(guī)，向社會(huì)公布了PPP工作通知、操作指南、合同指南等內(nèi)容，完善了預(yù)算管理、政府采購(gòu)、特許經(jīng)營(yíng)等配套管理辦法，初步構(gòu)建了PPP制度體系框架，使PPP項(xiàng)目的實(shí)施有據(jù)可依，社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目有章可循。

這些政策的制定和落實(shí)，有力地促進(jìn)了PPP的發(fā)展。據(jù)財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，截至2016年2月29日，全國(guó)各地共有7110個(gè)PPP項(xiàng)目納入PPP綜合信息平臺(tái)，項(xiàng)目總投資約8.3萬(wàn)億元，涵蓋了能源、交通運(yùn)輸、水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、市政工程等19個(gè)行業(yè)。其中，市政工程類(lèi)項(xiàng)目1875個(gè)，生態(tài)建設(shè)和環(huán)保PPP項(xiàng)目988個(gè)，交通運(yùn)輸類(lèi)項(xiàng)目達(dá)817個(gè)。近日，按照經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的中國(guó)政府和社會(huì)資本合作融資支持基金籌建方案，財(cái)政部與國(guó)內(nèi)10家大型金融機(jī)構(gòu)、投資機(jī)構(gòu)，共同發(fā)起設(shè)立政企合作投資基金。

除國(guó)家層面的政策推進(jìn)外，各級(jí)地方政府也熱情高漲，強(qiáng)力推進(jìn)。各地政府高度重視，在能力建設(shè)、項(xiàng)目庫(kù)和專(zhuān)家?guī)齑罱ǚ矫孀隽舜罅抗ぷ?，許多省份建立了省級(jí)PPP試點(diǎn)中心，設(shè)立了省級(jí)PPP融資支持基金。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2015年各地陸續(xù)公布和推介的PPP項(xiàng)目超過(guò)4000個(gè)，總投資達(dá)到5萬(wàn)億元。以山東省為例，山東省政府辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的意見(jiàn)》，并制定了財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策，發(fā)起設(shè)立了1200億元PPP發(fā)展基金，成為全國(guó)較早發(fā)布指導(dǎo)性文件和出臺(tái)支持政策的省份之一。

在全國(guó)各省的政府工作報(bào)告中，代表PPP項(xiàng)目的“海綿城市”、“地下綜合管廊”等熱詞在報(bào)告中身影頻現(xiàn)。山東省政府工作報(bào)告提出，大力推廣政府與社會(huì)資本合作投資模式和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。推動(dòng)海綿城市建設(shè)，建成地下綜合管廊800公里以上。浙江省政府工作報(bào)告提出，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)建設(shè)，加強(qiáng)地下空間規(guī)劃、開(kāi)發(fā)和利用，加快城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)，推進(jìn)海綿城市建設(shè)。鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)依法進(jìn)入更多領(lǐng)域和參與國(guó)企改革。云南省政府工作報(bào)告明確提出繼續(xù)放寬準(zhǔn)入條件，鼓勵(lì)省內(nèi)外社會(huì)資本參與PPP模式建設(shè)項(xiàng)目。

社會(huì)資本瞄準(zhǔn)PPP大餐迅速調(diào)整策略、制定規(guī)劃，央企、國(guó)企、上市公司及有實(shí)力的民營(yíng)企業(yè)紛紛加入PPP盛宴；銀行、證券、信托、基金等金融機(jī)構(gòu)，迅速改革金融服務(wù)政策，創(chuàng)新服務(wù)制度，推動(dòng)PPP項(xiàng)目落地；第三方專(zhuān)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，如培訓(xùn)、咨詢(xún)、設(shè)計(jì)或從事法律、會(huì)計(jì)服務(wù)的，也紛紛縱身躍入PPP藍(lán)海。

賈康告訴記者，2016年是“十三五規(guī)劃”的開(kāi)局之年，PPP模式將在今年得到不斷推進(jìn)。

破題操作困惑——在實(shí)踐中完善推廣

針對(duì)PPP項(xiàng)目在實(shí)際操作中出現(xiàn)的談判周期長(zhǎng)落地項(xiàng)目少、政府“強(qiáng)勢(shì)翻臉”難履約、政府投資少企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)大、民營(yíng)資本進(jìn)入困難等現(xiàn)象和問(wèn)題，賈康認(rèn)為，有些是出現(xiàn)于初步階段的正?，F(xiàn)象，有些需要抓緊配套法律與政策規(guī)范，有些需要通過(guò)實(shí)踐改進(jìn)。

對(duì)于2015年P(guān)PP落地項(xiàng)目不足5%的數(shù)據(jù)，賈康有自己的看法。賈康向記者介紹，PPP項(xiàng)目的落實(shí)是個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，從項(xiàng)目庫(kù)里的項(xiàng)目篩選、到政府與企業(yè)達(dá)成共識(shí)、再到合作多方的談判、直至項(xiàng)目簽約，是一個(gè)不斷變化的動(dòng)態(tài)演進(jìn)，這個(gè)過(guò)程涉及到方方面面的利益和可操作性，是一個(gè)相對(duì)漫長(zhǎng)的過(guò)程，所以PPP項(xiàng)目允許有一個(gè)讓大家充分醞釀、較長(zhǎng)周期的談判時(shí)間，即便談2-3年也是一個(gè)正常合理的時(shí)間周期，在已落實(shí)的項(xiàng)目中有的談判時(shí)間超過(guò)3年才做成。在PPP發(fā)展初期，去年篩選的許多項(xiàng)目也許今年還在談判的過(guò)程當(dāng)中，所以不能簡(jiǎn)單以簽約率來(lái)判斷是否成功。當(dāng)然，隨著經(jīng)驗(yàn)的積累和推廣，這個(gè)周期會(huì)逐步縮短。目前發(fā)改委、財(cái)政部已經(jīng)出臺(tái)了相關(guān)文件、指南、管理辦法等，要在一些行業(yè)盡快建立一些試點(diǎn)項(xiàng)目，結(jié)合國(guó)際和國(guó)內(nèi)的情況進(jìn)行推廣。

賈康認(rèn)為，企業(yè)對(duì)于政府“強(qiáng)勢(shì)翻臉”的擔(dān)憂可以理解，有的企業(yè)擔(dān)心政府3-5年就換屆，領(lǐng)導(dǎo)換了還能不能執(zhí)行合同？隨著“全面依法治國(guó)”、“依法行政”的進(jìn)程加快，政府的契約精神將得到進(jìn)一步的強(qiáng)化，政府方面的“強(qiáng)勢(shì)”會(huì)在PPP實(shí)施中得到約束：不論政府在前期還有多少“主導(dǎo)性”和“特許權(quán)在手”的強(qiáng)勢(shì)地位，一旦簽約PPP，就要以與企業(yè)相同的“平等民事主體”身份依法定規(guī)范認(rèn)定契約，并按照“法律面前人人平等”的原則遵守契約。如果政府違約，企業(yè)的利益會(huì)受到到法律的保護(hù)。隨著法律的逐步完善，企業(yè)的擔(dān)心會(huì)逐步減少。

在PPP項(xiàng)目執(zhí)行中，有人認(rèn)為政府出錢(qián)少、企業(yè)投資多，所以企業(yè)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)也大。賈康并不認(rèn)同這種看法，他認(rèn)為，PPP的特點(diǎn)就是“風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享”，不同的主體承擔(dān)不同的風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)在簽約前已經(jīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了充分論證和評(píng)估，對(duì)可預(yù)期的長(zhǎng)期投資回報(bào)已經(jīng)認(rèn)同；同時(shí)，企業(yè)作為“平等民事主體”，擁有拒絕簽約的權(quán)利。對(duì)此，賈康強(qiáng)調(diào)，在商言商，PPP項(xiàng)目取得的投資回報(bào)，是非暴利但可以接受的回報(bào)。如果想謀求快錢(qián)暴利，企業(yè)可以去投資其他項(xiàng)目（如風(fēng)險(xiǎn)投資、創(chuàng)業(yè)投資、天使投資等），而不是投資PPP項(xiàng)目。

至于大家認(rèn)為民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目難的問(wèn)題，賈康告訴記者，PPP模式本身是鼓勵(lì)民營(yíng)資本參與實(shí)施的，目前看到的PPP項(xiàng)目中少有民營(yíng)企業(yè)面孔的現(xiàn)象是大家不了解實(shí)際情況，其實(shí)民營(yíng)資本只要選對(duì)項(xiàng)目，照樣做得風(fēng)生水起、紅紅火火。賈康給記者舉了一個(gè)例子，國(guó)家發(fā)改委PPP示范項(xiàng)目“固安工業(yè)園區(qū)新型城鎮(zhèn)化項(xiàng)目”，就是由社會(huì)資本華夏幸?；鶚I(yè)股份有限公司與河北省固安縣政府合作的項(xiàng)目。目前，華夏幸福在PPP項(xiàng)目方面做得熱火朝天，深受地方政府歡迎。

賈康告訴記者，隨著法律制度的逐步完善、人們思想認(rèn)識(shí)的提高和實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn)的不斷豐富，當(dāng)前PPP項(xiàng)目遇到的困難都會(huì)得到逐步解決。

專(zhuān)業(yè)服務(wù)助力——讓專(zhuān)業(yè)的人做專(zhuān)業(yè)的事

由于我國(guó)PPP模式發(fā)展起步較晚，目前存在一種“政府懵懵懂懂、企業(yè)顧慮重重”的現(xiàn)象，在今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，第三方專(zhuān)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)將在推進(jìn)PPP模式發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮很大的作用。

據(jù)賈康介紹，從2014年9月開(kāi)始國(guó)家推進(jìn)PPP模式，各種政策密集出臺(tái)，各級(jí)政府非常重視，各路資本愿望迫切，但還是出現(xiàn)了規(guī)模大簽約少、意向多落實(shí)難、央企多民企少的現(xiàn)象，其中一個(gè)重要的原因就是政企雙方對(duì)政策研究不深入、對(duì)信息掌握不對(duì)稱(chēng)、對(duì)投資回報(bào)模式不了解，缺乏專(zhuān)業(yè)的指導(dǎo)和幫助。

對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，要根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，通過(guò)PPP模式，引進(jìn)資本合作，利用最低成本投入，實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，提高人民生活水平。而對(duì)于企業(yè)來(lái)講，通過(guò)PPP模式，與政府合作，進(jìn)行施工運(yùn)營(yíng)，獲取最高利潤(rùn)的投資回報(bào)。在這種合作伙伴關(guān)系中，如何設(shè)計(jì)多方合作模式、如何平衡多方利益訴求，往往成為推進(jìn)PPP項(xiàng)目的障礙。

對(duì)此，賈康明確提出：“由專(zhuān)業(yè)的人、專(zhuān)業(yè)的機(jī)構(gòu)，做專(zhuān)業(yè)的事?！边@些專(zhuān)業(yè)的機(jī)構(gòu)包括：律師事務(wù)所、設(shè)計(jì)師事務(wù)所、財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等等，為PPP項(xiàng)目提供培訓(xùn)、咨詢(xún)、設(shè)計(jì)等方面的專(zhuān)業(yè)服務(wù)，并由政府、企業(yè)、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)共同合作，形成多方共贏的局面。

賈康告訴記者，根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家PPP發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，要建立負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)并確保其獨(dú)立性。目前我國(guó)還沒(méi)有成熟的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)平臺(tái)，應(yīng)加快建設(shè)專(zhuān)業(yè)的信息交流平臺(tái)。賈康建議：一是在國(guó)家層面建立健全專(zhuān)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)和信息平臺(tái)，二是在企業(yè)或企業(yè)集團(tuán)層面建立發(fā)展專(zhuān)業(yè)的服務(wù)機(jī)構(gòu)，讓專(zhuān)業(yè)的人做專(zhuān)業(yè)的事。

落實(shí)PPP項(xiàng)目，需要政策給予指導(dǎo)，需要專(zhuān)業(yè)人士給出意見(jiàn)，篩選可能的項(xiàng)目，在企業(yè)和政府達(dá)成一定共識(shí)以后，再進(jìn)入一個(gè)個(gè)項(xiàng)目的實(shí)際談判中，這個(gè)過(guò)程繁瑣而復(fù)雜。作為中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)PPP專(zhuān)委會(huì)主任委員，賈康和他的團(tuán)隊(duì)已在為全國(guó)各地PPP項(xiàng)目的順利推進(jìn)提供技術(shù)咨詢(xún)和專(zhuān)業(yè)服務(wù)。他結(jié)合實(shí)際操作的案例向記者介紹，專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)主要為政府提供權(quán)威的政策解讀，優(yōu)質(zhì)的資源組合、可行的方案設(shè)計(jì)等方面的服務(wù)，為企業(yè)提供項(xiàng)目的篩選指導(dǎo)、合適的談判指導(dǎo)、可行的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、切實(shí)的回報(bào)預(yù)期等方面的服務(wù)。政府和企業(yè)通過(guò)購(gòu)買(mǎi)這樣的專(zhuān)業(yè)服務(wù)，避免了重復(fù)學(xué)習(xí)、研究、論證的麻煩，節(jié)省了時(shí)間，提高了效率，形成有效的對(duì)接，實(shí)現(xiàn)合作共贏的目標(biāo)。

關(guān)于PPP專(zhuān)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，賈康認(rèn)為金融機(jī)構(gòu)也可參與進(jìn)來(lái)，提供資產(chǎn)證券化服務(wù)，未來(lái)還將出現(xiàn)與PPP相關(guān)的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)。

由于PPP專(zhuān)業(yè)服務(wù)有著巨大的需求，目前市場(chǎng)上出現(xiàn)魚(yú)龍混雜的局面。賈康也提醒政府和企業(yè)，多問(wèn)幾個(gè)問(wèn)題來(lái)識(shí)別真假，避免浪費(fèi)時(shí)間和不必要的損失。