淺談?wù)?jī)效審計(jì)對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”不良問(wèn)題的抑制

李鵬杰

摘要：“三公經(jīng)費(fèi)”是人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)問(wèn)題之一，對(duì)于“三公經(jīng)費(fèi)”，不僅要合法合規(guī)使用，也要提高“三公經(jīng)費(fèi)”的使用效率，最大限度地發(fā)揮“三公經(jīng)費(fèi)”的作用。因此，從審計(jì)角度看，不僅要進(jìn)行合規(guī)性審計(jì)，而且要在此基礎(chǔ)上實(shí)施績(jī)效審計(jì)。本文以“三公經(jīng)費(fèi)”為切入點(diǎn)，結(jié)合政府的績(jī)效審計(jì)，分析為抑制“三公經(jīng)費(fèi)”不良問(wèn)題而開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的必要性，并給出了相應(yīng)建議。

關(guān)鍵詞：三公經(jīng)費(fèi) 績(jī)效審計(jì)

一、引言

“三公經(jīng)費(fèi)”即政府部門(mén)人員因公出國(guó)（境）經(jīng)費(fèi)、公務(wù)車(chē)購(gòu)置及運(yùn)行費(fèi)、公務(wù)招待費(fèi)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府“三公經(jīng)費(fèi)”因缺乏透明度，常常引發(fā)公眾質(zhì)疑。在這些質(zhì)疑聲中，矛頭直指“三公經(jīng)費(fèi)”背后的腐敗問(wèn)題。“三公經(jīng)費(fèi)”事關(guān)黨和政府的形象，事關(guān)人民群眾的切身利益，事關(guān)黨的事業(yè)和前途命運(yùn)，所以必須要加強(qiáng)對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”的管理。

2012年12月4日，習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)中共中央政治局會(huì)議，審議通過(guò)了中共中央政治局關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定?！叭?jīng)費(fèi)”應(yīng)當(dāng)落實(shí)勤儉節(jié)約、反四風(fēng)、八項(xiàng)規(guī)定上。

二、我國(guó)“三公經(jīng)費(fèi)”的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

我國(guó)自2011年起第一次公開(kāi)“三公經(jīng)費(fèi)”，雖然連續(xù)公開(kāi)“三公經(jīng)費(fèi)”，但是，在“三公經(jīng)費(fèi)”的公布過(guò)程中依然出現(xiàn)概念、指標(biāo)、內(nèi)容上的不一致、不可比。2015年是新預(yù)算法頒布的第一年，按“項(xiàng)”來(lái)解決預(yù)算的可理解性、透明性、規(guī)范性、公開(kāi)性的問(wèn)題。

近期，中央本級(jí)“三公經(jīng)費(fèi)”2015年預(yù)算公布。中央行政事業(yè)單位和其他單位“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算數(shù)共計(jì)63.16億元，比2014年預(yù)算數(shù)減少8.35億元，下降了11.7%，比2014年執(zhí)行數(shù)減少2.5億元，下降3.8%。這也是中央行政事業(yè)單位和其他單位“三公經(jīng)費(fèi)”連續(xù)5年下降。

從2015年“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算分類看，因公出國(guó)出境費(fèi)19.38億元，同比去年預(yù)算數(shù)減少0.38億元；公務(wù)接待費(fèi)9.19億元，同比2014年預(yù)算數(shù)減少1.29億元；公務(wù)用車(chē)購(gòu)置及運(yùn)行費(fèi)34.59億元，比2014年減少6.68億元，減幅16.2%。公務(wù)用車(chē)購(gòu)置及運(yùn)行費(fèi)成為“三公經(jīng)費(fèi)”大幅減少的主要原因。而出臺(tái)新的公務(wù)支出管理辦法，確保了支出數(shù)字的下降。

中央各部門(mén)2015年預(yù)算，首次將基本支出按照經(jīng)濟(jì)分類公布，而以往只按照功能分類分布，功能分類只能告訴公眾辦什么事兒，而經(jīng)濟(jì)性分類告訴公眾辦事兒時(shí)把錢(qián)花到什么地方了，這樣公眾都可以清楚看到錢(qián)究竟用到什么費(fèi)用類別上去了。2015年也首次加入預(yù)算績(jī)效說(shuō)明。而隨著“三公經(jīng)費(fèi)”公布制度的完善，在不久的將來(lái)，“三公經(jīng)費(fèi)”所公布的科目可能會(huì)細(xì)化到“類”“款”“項(xiàng)”“目”。

目前來(lái)看，“三公經(jīng)費(fèi)”的公布還不夠完善、不夠透明，缺乏必要的解釋，數(shù)據(jù)也沒(méi)有可比性。這種現(xiàn)狀也給部分政府官員假公濟(jì)私、貪污腐化提供了最佳土壤，因此備受民眾詬病。

三、政府績(jī)效審計(jì)是治理“三公”經(jīng)費(fèi)問(wèn)題的有力工具

“績(jī)效”是指活動(dòng)或合作伙伴的運(yùn)行對(duì)于特定的準(zhǔn)則的符合程度。也可以指結(jié)果對(duì)于確定的目標(biāo)或計(jì)劃的相關(guān)程度?？?jī)效審計(jì)是指國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)依據(jù)一定的程序和績(jī)效指標(biāo)，在對(duì)被審計(jì)對(duì)象進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)的同時(shí)，對(duì)其支出的業(yè)績(jī)和效果進(jìn)行的延伸監(jiān)督?？?jī)效審計(jì)不僅可以促進(jìn)相關(guān)公共部門(mén)、國(guó)有企事業(yè)單位合法合規(guī)使用“三公經(jīng)費(fèi)”，而且還能夠促進(jìn)“三公經(jīng)費(fèi)”的使用效益、效果和效率，最大限度地發(fā)揮政府審計(jì)的經(jīng)濟(jì)控制和“免疫系統(tǒng)”功能。

（一）政府績(jī)效審計(jì)有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”使用效率的評(píng)價(jià)

我國(guó)是目前世界上政府成本比較高但政府運(yùn)行效率比較低的國(guó)家，而公眾需要一個(gè)成本最小化或最大限度控制運(yùn)行成本的政府。要提高政府效率，必須加強(qiáng)預(yù)算管理。預(yù)算是政府履行職能的重要資金保證，政府資金使用效率的高低直接反映政府效率高低。從實(shí)際情況看，政府職能較多，事務(wù)十分繁多，直接評(píng)價(jià)“三公經(jīng)費(fèi)”的使用效率往往存在較大的難度，但政府的績(jī)效審計(jì)工作主要是對(duì)行政部門(mén)人力、物力、財(cái)力和時(shí)間資源使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性進(jìn)行審計(jì)，通過(guò)資金績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，間接反映“三公經(jīng)費(fèi)”效率是可行的，從預(yù)算的角度，績(jī)效是一個(gè)較為復(fù)雜與系統(tǒng)的問(wèn)題，績(jī)效的核心講究“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”。因此，可以根據(jù)需要，對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”進(jìn)行績(jī)效審計(jì)。

（二）“三公經(jīng)費(fèi)”績(jī)效審計(jì)信息反饋有利于改進(jìn)政府管理

績(jī)效審計(jì)作為與傳統(tǒng)財(cái)務(wù)收支審計(jì)相對(duì)應(yīng)的新型審計(jì)，是有效提高政府績(jī)效的重要手段，具體到“三公經(jīng)費(fèi)”，不僅要求支出必須按照合法的程序支出，更要求政府必須有效地利用資源，使其達(dá)到預(yù)期的結(jié)果。要求決策制定部門(mén)應(yīng)為做出的決策負(fù)責(zé)。因此，政府績(jī)效審計(jì)有助于實(shí)現(xiàn)和落實(shí)政府受托責(zé)任，有助于提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。作為決策管理的基礎(chǔ)，能為決策各方提供有關(guān)公共部門(mén)存在的不足，并提出改進(jìn)意見(jiàn)，從而有利于政府管理的改善。

（三）有利于塑造政府形象

國(guó)家審計(jì)不僅要揭露經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的違法違規(guī)和效益問(wèn)題，還要幫助解決問(wèn)題。“三公經(jīng)費(fèi)”的公開(kāi)，可以克服公眾對(duì)政府的偏見(jiàn)，對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”進(jìn)行績(jī)效審計(jì)，則可以建立和鞏固公眾對(duì)政府的信任作用，使政府“三公經(jīng)費(fèi)”支出由“暗箱操作”轉(zhuǎn)為“透明行政”?？傊?，要想對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”是否合理作出判斷，審計(jì)部門(mén)發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。

四、我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)存在的問(wèn)題及解決措施

政府績(jī)效審計(jì)的產(chǎn)生，是對(duì)傳統(tǒng)政府審計(jì)的重要發(fā)展，是政府審計(jì)實(shí)現(xiàn)完整性的迫切要求。政府審計(jì)的職責(zé)是法律賦予的，在維護(hù)國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序、提高財(cái)政資金使用效率，促進(jìn)反腐倡廉建設(shè)、保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)健康發(fā)展等諸多方面，我國(guó)政府審計(jì)發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。從我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)開(kāi)展的實(shí)際效果來(lái)看，還存在以下幾方面問(wèn)題：第一，績(jī)效審計(jì)制度不完善。1994年《審計(jì)法》第二條第三款明確規(guī)定了審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家憲法、法律法規(guī)范圍內(nèi)的財(cái)政財(cái)務(wù)收支的效益性進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督的職責(zé)。1999年以后，財(cái)政部等有關(guān)部門(mén)陸續(xù)頒布了《國(guó)有資本金效益評(píng)價(jià)規(guī)則》《國(guó)有資本金績(jī)效評(píng)價(jià)操作細(xì)則》《企業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》《企業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)操作細(xì)則》等。但對(duì)于政府公共部門(mén)的績(jī)效審計(jì)，目前尚沒(méi)有明確的規(guī)范，也沒(méi)有績(jī)效審計(jì)方面的指標(biāo)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。第二，審計(jì)結(jié)果透明度差。雖然我國(guó)審計(jì)法規(guī)定，“審計(jì)機(jī)關(guān)可以向政府有關(guān)部門(mén)通報(bào)或向社會(huì)公布審計(jì)結(jié)果”，但是實(shí)際情況并非如此。造成這種現(xiàn)象的原因是一些政府部門(mén)和官員履行公共服務(wù)職能時(shí)，存在嚴(yán)重的“官本位”而不是“民本位”思想。實(shí)際工作中存在著官僚主義、形式主義。

針對(duì)上述問(wèn)題，應(yīng)采取以下措施：

第一，建立合理可行的“三公經(jīng)費(fèi)”績(jī)效審計(jì)機(jī)制。政府各個(gè)部門(mén)應(yīng)對(duì)各自的“三公經(jīng)費(fèi)”建立合理的評(píng)價(jià)機(jī)制，特別是對(duì)資金支出的合理性、效果性等方面設(shè)計(jì)指標(biāo)和政策。找出“三公經(jīng)費(fèi)”中低效、不合理的地方，提出改進(jìn)方案，使其更高效。政府應(yīng)委托審計(jì)機(jī)關(guān)或相關(guān)審計(jì)專家對(duì)各部門(mén)“三公經(jīng)費(fèi)”進(jìn)行定期或不定期的審查，審查其“三公經(jīng)費(fèi)”是否真實(shí)可靠，在用途及金額基礎(chǔ)上進(jìn)一步審查“三公經(jīng)費(fèi)”使用情況的效果性、效率性。對(duì)于已經(jīng)完成的績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目，要跟蹤檢查績(jī)效審計(jì)報(bào)告的執(zhí)行情況，檢查績(jī)效審計(jì)過(guò)程中的問(wèn)題是否改正，提出的建議是否被有關(guān)部門(mén)采納，對(duì)于未采納的意見(jiàn)要分析原因，是因?yàn)榭陀^條件變化使建議不具有可操作性還是執(zhí)行單位找不到更適當(dāng)?shù)拇胧?/p>

第二，審計(jì)結(jié)果應(yīng)予以公告?！叭?jīng)費(fèi)”的公開(kāi)，讓人大和民眾對(duì)政府開(kāi)支的監(jiān)督權(quán)落到了實(shí)處，沒(méi)有公開(kāi)就沒(méi)有監(jiān)督，沒(méi)有監(jiān)督權(quán)力就會(huì)無(wú)限膨脹。當(dāng)然，“三公經(jīng)費(fèi)”不能止于公開(kāi)，需要明確責(zé)任，信息公開(kāi)只是監(jiān)督的開(kāi)始，隱藏在數(shù)字背后的問(wèn)題上缺乏問(wèn)責(zé)。此外，“三公經(jīng)費(fèi)”的公開(kāi)反饋信息的收集和受理機(jī)制要得到充分重視，只有這樣，才能形成從政府部門(mén)到公眾再到政府部門(mén)的信息循環(huán)機(jī)制，有效提高政府“三公經(jīng)費(fèi)”公開(kāi)的實(shí)際效果。公開(kāi)“三公經(jīng)費(fèi)”就是人大和公眾對(duì)政府開(kāi)支實(shí)行監(jiān)督。要實(shí)現(xiàn)這一要求，就必須建立一支高水平的績(jī)效審計(jì)隊(duì)伍。不僅需要提高廣大政府審計(jì)工作者對(duì)績(jī)效審計(jì)的認(rèn)識(shí)，提高相關(guān)業(yè)務(wù)水平，而且要完善政府績(jī)效審計(jì)隊(duì)伍的年齡、學(xué)歷、專業(yè)結(jié)構(gòu)，走復(fù)合型人才道路。

五、結(jié)語(yǔ)

“三公經(jīng)費(fèi)”中的問(wèn)題，歸根到底是官員頭腦中的官本位意識(shí)、特權(quán)思想沒(méi)有得到有效根除。權(quán)力是把雙刃劍，用得好能夠更多更好地為人民服務(wù)；用得不好，將淪為以權(quán)謀私的工具?？墒?，一些官員并不能正確認(rèn)識(shí)和把握手中的權(quán)力，信奉“有權(quán)不用，過(guò)期作廢”的信條，在“溫水”中慢慢腐化墮落。因而，根除官員頭腦中的官本位意識(shí)、特權(quán)思想，顯得尤為重要和緊迫。

作為推進(jìn)我國(guó)財(cái)政預(yù)算公開(kāi)進(jìn)程中的重要一環(huán)，政府部門(mén)公開(kāi)“三公經(jīng)費(fèi)”正在逐步向一種常態(tài)化邁進(jìn)。整個(gè)預(yù)算公開(kāi)的最終目的是讓公眾參與到對(duì)政府資金使用的監(jiān)督中，政府對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”開(kāi)展績(jī)效審計(jì)是實(shí)現(xiàn)這一目的的必要途徑。對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”進(jìn)行績(jī)效審計(jì)有助于管理控制，可以提高政府運(yùn)行效率，尋找降低“三公經(jīng)費(fèi)”的有效途徑，對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的業(yè)績(jī)考核也有著借鑒意義?？傊S著績(jī)效審計(jì)的進(jìn)一步推進(jìn)，“三公經(jīng)費(fèi)”的使用效率必將提高。X

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