水利預算改革的實踐與思考

張宇珍

（遼寧省本溪市水利電力勘測設計研究院，遼寧本溪117000）

水利預算改革的實踐與思考

張宇珍

（遼寧省本溪市水利電力勘測設計研究院，遼寧本溪117000）

結(jié)合水利實際情況，以水利預算為研究對象，以預算改革為研究目標，首先闡述了水利預算改革的必要性，其次分析了我國水利預算管理機制、監(jiān)管體系運行過程中存在的問題，最后針對這些問題對我國水利預算的改革提出了幾點思考。研究發(fā)現(xiàn)，只有健全水利財務監(jiān)管機制，增強各級部門之間的溝通和配合、不斷建立健全水利財務預算支出項目體系、不斷加強水利預算管理，堅持細化管理思想、建立健全考核機制才能夠促進水利預算改革的順利進行。

水利預算；市場化；科學管理

預算泛指在工程建設實施之前對基本建設項目所需資金作出估算，通過預算管理可以反映企業(yè)或者事業(yè)單位在某個時間段內(nèi)財務、經(jīng)營等方面收支或現(xiàn)金流的整體計劃。隨著我國建設工程預算管理改革的不斷深入，對工程預算、專業(yè)編制人員的知識結(jié)構(gòu)和能力有了更新更高的要求，原有的部門預算管理辦法已經(jīng)不能滿足時代需求，對水利部門而言，預算問題尤為突出［1］。水利工程作為國民經(jīng)濟的基礎設施和基礎產(chǎn)業(yè)，水利部門傳統(tǒng)的粗放式預算管理已經(jīng)無法適應新形勢的發(fā)展需求，因而加強水利預算管理，樹立法制觀念，調(diào)整原有的預算思路，引入市場化思維，運用科學方法深化水利預算改革，具有一定的參考價值及十分重要的現(xiàn)實意義。

1水利預算改革的必要性

水利財政資金的執(zhí)行與實施，通過預算管理指標和評價辦法來進行綜合考核、評價，這一過程就是水利預算管理的主要內(nèi)容。另外，通過預算管理指標和評價辦法來對水利工程實現(xiàn)的經(jīng)濟、社會效益等進行綜合評價，也是水利預算管理的重要任務。這些內(nèi)容和任務都是為實現(xiàn)水利財政資金最大效益而服務的。

（1）深化水利改革就必須要改革水利預算管理。根據(jù)《加快水利改革試點方案》的規(guī)定和規(guī)劃，全面深化水利改革，完成5項改革任務，即構(gòu)建水利資源管理體制機制、制定水價和基層服務體系、建立水利投資融資體制、建立健全水利管理體制。全面深化水利改革，就要為社會提供優(yōu)質(zhì)的水利服務產(chǎn)品，更要嚴格履行其本身的職責，提供水利行政效能。而對于水利預算管理來說，要不斷增強安全、規(guī)范、有效使用水利財政資金的能力，并以效率和效果為重點，積極為深化水利改革的大局服務。

（2）實現(xiàn)水利預算科學化、精細化管理必須要深化改革水利預算管理?；窘ㄔO投資占據(jù)了90%以上的水利財政資金，而對于資金的管理就關(guān)乎我國民生情況［2］?？茖W、精細化的水利預算管理要求具備豐富的管理經(jīng)驗和先進的管理技術(shù)，同時也需要嚴格規(guī)范管理程序。為了使其充分發(fā)揮效益，體現(xiàn)民意，水利預算管理的改革還要求其資金投向具有十分明確的目標。要實現(xiàn)水利預算科學化、精細化管理，就要使得水利財政資金達到收入與支出平衡，質(zhì)量與數(shù)量平衡以及管理與分配平衡。

2水利預算管理機制、監(jiān)管體系運行過程中的問題分析

水利收入預算的原則是應收盡收，而水利支出預算的原則是?？顚Ｓ?。如果出現(xiàn)任何矛盾或者問題，要及時發(fā)現(xiàn)并處理，以便保證水利資金的安全存放和使用［3］。

（1）水利主管部門資金監(jiān)管不到位，其管理手段也受到了限制。我國省、市水利主管部門在國庫集中支付制度之下，出現(xiàn)了水利財務資金監(jiān)管不力的現(xiàn)象。很多省份的水利基本建設項目，根據(jù)國庫集中支付程序，省發(fā)改委會對其直接下文。但在實際運作過程中，對于項目的下文并沒有抄送或者會延遲抄送給該省財政廳以及水利廳。同時，在省財政廳將水利建設資金計劃進行層層下達的過程中，也沒有抄送給同級的水利部門，這就導致各個層級的水利資金管理鏈條斷裂，且對于縣級水利資金運作的具體信息，省、市級的水利主管部門也無從了解，也就無法實現(xiàn)同步監(jiān)管［4］。

（2）預算編制缺乏科學性。預算管理缺乏前瞻性、制度化，對預算變化的預測不夠。首先在編制前期的調(diào)查過程中，缺乏嚴格的審查方案、調(diào)研方案，業(yè)務部門各自為政，各部門為了獲得經(jīng)費，使自己部門受益，虛報經(jīng)費需求，瞞報固定資產(chǎn)，引起經(jīng)費分配不均，直接導致預算編制缺乏事實根據(jù)［5-6］。其次，太過籠統(tǒng)的預算編制不利于水利部門的成績考核。從目前我國預算編制情況來看，其不夠科學合理，且編制項目不夠細致、認真，僅僅重視宏觀思考，而缺乏微觀思考，不僅不利于考核，而且也不能充分調(diào)動相關(guān)工作人員的積極性，最終降低水利部門工作效率。

（3）會計集中核算效應因水利部門預算不細化而逐漸削弱。作為水利部門財政支出管理的基礎，水利預算中的綜合預算目前并沒有實現(xiàn)真正的改革，且水利財政資金運行體系，如預算編制、執(zhí)行、監(jiān)管等方面的制度并沒有建立健全，這就導致水利財政支出管理不到位、相關(guān)信息不對稱現(xiàn)象的出現(xiàn)。各個層級水利項目財務報表，在實施會計集中核算制度之后統(tǒng)統(tǒng)上交于財政核算部門來進行集中、統(tǒng)一管理。這種管理方式一方面削弱了水利預算的科學性和準確性；另一方面基層預算并不能實現(xiàn)國庫集中支付，使得預算管理的難度加大。通過實際調(diào)查發(fā)現(xiàn)，縣級財政預算中心因為水利行業(yè)的專業(yè)性，并不能達到詳細了解水利建設項目資金各個細節(jié)的目的。這就導致縣級財政預算中心無法科學、完整、規(guī)范地設置和編制水利科目，同時也不能按照水利單位的要求，設置更加專業(yè)的賬目。因此，科學有效的財政支出績效管理有待加強。

3水利預算改革的思考

在新形勢下，要使水利建設順利進行，我國水利財務管理工作必須通過制度創(chuàng)新，抓住國家對水利大力支持的機遇，不斷建立健全水利財務體制和監(jiān)督機制，實現(xiàn)我國水利經(jīng)濟更好、更快地發(fā)展。

（1）健全水利財務監(jiān)管機制，增強各級部門之間的溝通和配合。當前有關(guān)我國財政方面的4項改革，即國庫集中支付、部門預算、收支2條線以及政府采購正在逐步推開。其中部門預算改革是水利部門工作方式變革的一個重要組成部分。預算編制、執(zhí)行與財務監(jiān)督、會計核算等各環(huán)節(jié)共同組成一個有機整體，因此各部門必須加強溝通并協(xié)調(diào)一致［6］。對水利業(yè)務部門來說，工作計劃和預算方案應該根據(jù)新的預算管理模式提出并執(zhí)行，且在這一過程中要與其他部門密切合作，這樣才能夠保證水利資金的科學管理和合理使用，進而提高其管理的地位和作用。另外，水利部門也應與其他單位進行積極溝通、配合和協(xié)調(diào)，如與人事勞動部門、財政專業(yè)辦事處以及代理銀行等之間的溝通與合作。這樣當出現(xiàn)相關(guān)問題時，能夠得到這些外部部門的支持和幫助，從而形成監(jiān)管合力，促進水利財務管理和監(jiān)督的進一步完善。

（2）不斷建立健全水利財務預算支出項目體系。以“大事優(yōu)先，績效優(yōu)先”為水利預算編制理念，建立一套科學完善的預算支出項目體系，將水利預算資金分配作為工作重點，拓寬工作思路，并在分配工作過程中強調(diào)績效考核要素［7］。為了增強水利預算單位自身的競爭意識，可以通過競標水利財政資金、明確水利預算編制思路的方式，來構(gòu)建水利預算資金分配規(guī)則和程序。在此過程中引入專家評審機制，并借助外部專家以及社會各界的力量，從而實現(xiàn)分配規(guī)則制定的科學化和專業(yè)化，實現(xiàn)分配的合理性。同時，還要根據(jù)客觀分析數(shù)據(jù)，如因素分配數(shù)據(jù)等，將水利財政資金的導向作用充分發(fā)揮出來。另外，要堅持“公平、公正、公開”的水利預算分配原則，實現(xiàn)資金分配的公開化、透明化，使得水利財務預算支出項目體系建立在一個更加規(guī)范、科學的基礎之上。

（3）不斷加強水利預算管理，堅持細化管理思想。首先，根據(jù)水利單位發(fā)展計劃，水利預算相關(guān)工作人員必須承擔起相應職能，提前充分分析和研究項目支出預算，并對其進行論證。另外，還要不斷完善項目評審機制，加強建設預算項目備選庫的能力，對各項水利經(jīng)費開支進行準確的記錄并編制計劃，堅持細化管理預算編制的原則，并在管理中嚴格執(zhí)行預算；其次，有關(guān)預算科目的分類要從項目性質(zhì)的角度來進行。構(gòu)建多級水利預算體系，細化每一項水利財政資金支出，預算單位也要制定用款計劃，并使預算執(zhí)行與計劃一致。實施集中統(tǒng)一的預算管理方式，實現(xiàn)定額制定的科學化和公平化，使得各級水利部門提供公共職能所需要的支出水平保持一致。另外，各級預算編審中心應當樹立先預算后支出的預算意識，堅持科學化、精細化的管理原則，對水利財政資金使用精打細算、厲行節(jié)約。不斷建立健全水利預算管理機制，從而提升水利資金的使用效率。

（4）建立健全考核機制。水利事業(yè)提供的是一種特殊的公共產(chǎn)品，具有一定的基礎性、公益性和戰(zhàn)略性。與我國地方政府招商引資有所不同，水利事業(yè)的發(fā)展不能增加地方的稅收，其相關(guān)政府官員也不能以此來提高“政績”，而且對于城市來說，也不能增強或制造“亮點”，因此從政府方面來說，缺乏一定的驅(qū)動力［8］。而為了充分激發(fā)和調(diào)動其積極性，要建立健全考核機制，建立與政策利益相關(guān)的激勵機制，將各級政府自身利益與水利改革掛鉤，以此帶動政府驅(qū)動力。

4結(jié)語

綜上所述，水利預算改革不僅關(guān)系到水利行業(yè)整體的變革情況，同時也關(guān)系著我國財政體制的改革。水利預算執(zhí)行工作也隨著政府對水利事業(yè)不斷增大的財政支持而提高了要求，這就需要我國各級水利部門做好預算工作，堅持科學、細化的預算管理原則，提升預算項目質(zhì)量，增強與其他部門的溝通和配合，為進一步做好水利項目管理工作打下良好基礎。

［1］陳玲霞，溫艷.預算公開原則之于預算法：思考與建議［J］.河北理工大學學報（社會科學版），2008（02）.

［2］劉彥博.中國部門預算改革研究［D］.財政部財政科學研究所，2010.

［3］崔瑩瑩.水利事業(yè)單位部門預算改革工作探討［J］.河南水利與南水北調(diào).2011（18）.

［4］李家祥.水利事業(yè)預算項目績效問題分析［J］.中國水利，2005（10）：52-54.

［5］黃惠寧.水利預算單位如何推行國庫集中支付改革［J］.引進與咨詢，2005（12）：17-18.

［6］趙瑩，孫康.績效預算在水利財務管理中的應用—以海委預算績效管理為例［J］.海河水利，2014（03）：65-68.

［7］武燕.水利工程設計階段造價控制措施探討［J］.水利規(guī)劃與設計，2014（08）：64-65+85.

［8］劉建勇.進一步推動寧夏水利投融資改革的思考［J］.水利科技與經(jīng)濟，2010（11）：1227-1228+1233.

TV512

B

1008-1305（2016）03-0032-02

10.3969/j.issn.1008-1305.2016.03.014

2016-04-01

張宇珍（1975年—），女，工程師。