內蒙古五盟(市)水權轉讓項目實施情況分析

李曉春　杜　卿　馮傳杰

(黃河上中游管理局， 陜西 西安　710021)

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內蒙古五盟(市)水權轉讓項目實施情況分析

李曉春杜卿馮傳杰

(黃河上中游管理局， 陜西 西安710021)

【摘要】本文對內蒙古自治區(qū)鄂爾多斯市、包頭市、巴彥淖爾市、烏海市、阿拉善盟五盟(市)16個水權轉換項目實施情況進行分析，初步歸納了內蒙古水權轉讓項目實施過程中存在問題，并提出了相應建議，力求為今后水權轉換工作的推進提供參考。

【關鍵詞】水權轉讓; 項目; 實施

在“投資節(jié)水、轉讓水權”的黃河水權轉讓模式指導下，內蒙古從2004年開始了水權轉讓試點工作。鄂爾多斯黃河南岸灌區(qū)一期水權轉讓節(jié)水工程于2008年完工，2011年通過核驗。在此基礎上，內蒙古又陸續(xù)開展了鄂爾多斯市、包頭市、巴彥淖爾市、烏海市、阿拉善盟五盟(市)16個水權轉換項目的實施工作，逐步探索出干旱地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展用水的新思路。

1項目審批情況

1.1項目水資源論證及水權轉讓可研批復情況

黃河水利委員會(以下簡稱黃委)于2005年4月批復了《內蒙古自治區(qū)黃河水權轉換總體規(guī)劃報告》(黃水調〔2005〕11號)，基本同意規(guī)劃報告分析的2010年水平年可轉換水量和自治區(qū)黃河水權轉換總體規(guī)劃實施方案。在此基礎上，黃委先后批復了包頭市、烏海市、阿拉善盟、巴彥淖爾市四盟(市)10個水權轉換項目。2009年10月，黃委對鄂爾多斯市引黃灌區(qū)水權轉換暨現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高效節(jié)水工程可行性研究報告(黃水調〔2009〕65號，以下簡稱鄂爾多斯市二期)總體可研進行了批復。目前，黃委批復鄂爾多斯市二期水權轉換項目6個，加上其他盟(市)10個水權轉讓項目共16個。

1.2主體項目核準批復情況

在黃委批復的16個水權轉讓項目中，涉及水源工程1個，礦業(yè)采選項目2個，電廠項目6個，化工類項目7個。水源工程于2009年12月14日經(jīng)包頭市發(fā)改委核準(包發(fā)改農(nóng)字〔2009〕706號)，2010年9月16日對其建設內容進行了變更批復(包發(fā)改農(nóng)字〔2010〕596號)；2個礦業(yè)采選項目，均已核準，其中中天合創(chuàng)礦井在建，大中礦業(yè)已開始生產(chǎn)；6個電廠項目，華電土右電廠、烏斯太電廠一期2個項目獲核準，蒙泰煤矸石電廠、神華神東土右煤矸石電廠、包頭鋁業(yè)熱電、華電烏達電廠4個項目待核準；7個化工類項目，包括雙欣環(huán)保材料、開灤化工、神華蒙西煤化工、包頭海平面、神華烏海化工、泛海能源煤化工、中天合創(chuàng)二甲醚項目均已經(jīng)內蒙古自治區(qū)發(fā)改委備案批復。

2項目實施情況

2.1項目主體工程實施情況

通過現(xiàn)場調研，黃委批復的16個水權轉讓項目中，有7個項目已建成投運，其中雙欣環(huán)保材料、神華蒙西煤化工、包頭海平面、神華烏?；?個化工類項目和大中礦業(yè)項目共5個均經(jīng)內蒙古自治區(qū)發(fā)改委備案批復；烏斯太電廠項目獲得地方發(fā)改委核準。有8個在建項目，中天合創(chuàng)能源二甲醚、泛海能源煤化工、包頭大青山水源工程3個項目已經(jīng)地方發(fā)改委備案核準，華電土右電廠、中天合創(chuàng)礦井2個項目獲國家發(fā)改委核準，蒙泰煤矸石電廠、包頭鋁業(yè)熱電、華電烏達電廠二期3個電廠項目未獲得國家發(fā)改委核準。開灤化工項目處于前期工作階段。

2.2水權轉讓項目節(jié)水工程(措施)實施情況

從實地調研情況看，各盟(市)的水權轉讓項目節(jié)水工程(措施)都在積極推進，部分節(jié)水工程(措施)已實施完成。但多數(shù)項目節(jié)水工程(措施)建設滯后于主體工程建設，甚至部分項目主體工程已投產(chǎn)運行，而節(jié)水工程尚未動工。具體情況分述如下：

a.鄂爾多斯二期。截至2013年初，各級渠襯砌長度實施完成519.26km，占初步設計批復的73.9%。渠灌改噴灌面積實施完成3.11萬畝，占初步設計批復的54.4%。畦田改造實施完成6.33萬畝，占初步設計批復的35.3%。種植結構糧食作物、經(jīng)濟作物、飼草種植面積比例，由2009年的64∶26∶10調整為2012年的55∶30∶15(總體可研批復要求調整到40∶30∶30)，大田滴灌、井渠結合、設施農(nóng)業(yè)等節(jié)水措施，分別占初步設計批復的88.3%、92.1%、60.0%(地下水)。泵站整合改造，完成數(shù)占設計批復的58.3%。

b.包頭市水權轉讓項目。2009—2012年，黃委先后批復包頭市水權轉讓項目6個，涉及轉讓水量5208.95萬m3，其節(jié)水工程(措施)建設任務是對鐙口土右灌區(qū)和民族團結灌區(qū)干渠153.86km、支渠358.62km、斗渠482.49km、農(nóng)渠1335.2km，總計2330.17km各級渠道進行防滲襯砌。對此，包頭市組建成立了水權轉讓領導小組，擬定了《包頭市黃河水權轉讓實施辦法》。截至2013年初，包頭海平面、神華神土右煤矸石電廠、泛海能源化工、包頭鋁業(yè)熱電、華電土右電廠等5個項目節(jié)水工程初步設計得到自治區(qū)水利廳批復，處于建設階段。

c.巴盟水權轉讓項目。黃委批復巴盟的水權轉讓項目僅大中礦業(yè)鐵礦采選1個項目，涉及轉讓水量1915.0萬m3。其節(jié)水工程建設任務是對河套地區(qū)豐濟干渠20.162km和北邊分干渠5.628km,共計25.79km渠道進行防滲襯砌，配套建設各類渠道建筑物82座。2013年4月，節(jié)水工程建成；2014年10月，黃委會同內蒙古水利廳對完工的水權轉讓節(jié)水工程進行了核驗，認為工程實施后可節(jié)約水量2254萬m3。

d.烏海市水權轉讓項目。黃委批復烏海市水權轉讓項目包括華電烏達電廠二期和神華烏海化工2個項目，涉及轉讓水量912.3萬m3，其中華電烏達電廠二期491.0萬m3，神華烏?；?21.3萬m3。因批復華電烏達電廠二期水權轉讓節(jié)水工程(措施)所在灌區(qū)處于黃河海勃灣水利樞紐淹沒區(qū)，加之該電廠規(guī)模由2×600MW調整為2×350MW，土地占補平衡需要協(xié)調，該項目節(jié)水工程(措施)2014年仍未動工；神華烏海化工項目，2010年12月20日項目原單位神華烏海能源公司與水權轉讓單位烏海市海南區(qū)政府簽訂了水權轉讓協(xié)議，截至2014年10月，水權轉讓節(jié)水工程實施約25%。

e.阿盟水權轉讓項目。黃委批復阿盟的水權轉讓項目為烏斯太電廠一期工程，涉及轉讓水量263.0萬m3。其節(jié)水工程建設任務是對孿井灘揚水灌區(qū)支渠17.33km、農(nóng)渠249km共計366.33km的渠道進行防滲襯砌。2013年4月，節(jié)水工程完工。2014年10月，黃委會同內蒙古水利廳對完工的水權轉讓節(jié)水工程進行了核驗，認為工程實施后可節(jié)約水量274萬m3。

3存在的主要問題

3.1水權轉讓節(jié)水工程建設進展不平衡、進度緩慢

雖然水權轉讓工作從2005年開始至今已經(jīng)歷10多年時間，大部分企業(yè)未按審批要求完成水權轉讓相關工作，甚至一些項目已超過三年有效期。究其原因：?用水企業(yè)感到用水尚不緊張，主要依賴地下水，對國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定未給予起高度重視；?怕花錢，由于水權轉讓節(jié)水工程建設需要投入一定的資金，企業(yè)為減少投入都想依靠政府獲得優(yōu)惠政策；?建設管理中相關責任不夠落實；?一些項目的設計、可研、批復因實施條件影響，變化較大，造成不少項目主體工程已投入運行，而水權轉讓節(jié)水工程尚未安排或建設滯后；?設計批復因資金投入不足，不能按期完成。

3.2水權轉讓實施過程中有關各方權利、義務及責任不清

水權轉讓節(jié)水工程建設是一項全新的工作，雖然各盟(市)都制定了水權轉讓實施辦法及有關制度，但水權轉讓節(jié)水工程建設領導小組及其辦公室、項目法人單位以及水權出讓方和受讓方(投資方)之間權利、義務等不夠明確，取水許可持證單位(法人)較少參與，簽訂水權轉讓協(xié)議主體尚不規(guī)范，在實施過程中也缺乏有效的溝通協(xié)調，影響了節(jié)水工程建設的實施。

3.3噴、滴灌推行困難

鄂爾多斯二期水權轉讓項目節(jié)水工程(措施)審批內容中，包括噴、滴灌節(jié)水措施的實施。但在實施過程中遇到一些問題：?缺乏政策激勵，農(nóng)民對發(fā)展節(jié)水灌溉帶來的利益影響存在疑慮，積極性不高；?灌區(qū)管理單位和農(nóng)民用水協(xié)會因引水量減少而依靠水費收入維持運行管理的收入下降，運行管理陷入困境；?渠灌改噴灌或滴灌后一些地方造成土壤板結、鹽堿化程度加劇，土壤對噴、滴灌措施的適應性還需進一步研究；?改變噴灌方式，取消灌區(qū)目前普遍實行的秋、春保墑灌溉，農(nóng)民不能接受；?噴、滴灌運行成本較高，推行范圍及持續(xù)性有待研究。

3.4畦田改造和種植結構調整措施得不到保證

按照國家農(nóng)業(yè)有關政策，此次土地承包期限至2028年，目前灌區(qū)土地全部劃分到戶，條狀分割，面積不等，分散經(jīng)營，土地規(guī)?；?、集約化程度不高。畦田改造需要進行的土地整合、平整，以及田間渠系和道路的重新規(guī)劃和建設困難重重；種植結構受上年度市場供求變化的影響，多數(shù)農(nóng)民根據(jù)自身對經(jīng)濟收入好壞的判斷來確定種植作物種類，統(tǒng)一調整種植結構不易掌握和控制。2012年糧、經(jīng)、草種植結構比例，只是對總體可研批復的總面積內實際情況的統(tǒng)計，遠談不上有計劃的調整。

3.5沿黃提水泵站整合對灌溉帶來新的影響

鄂爾多斯二期總體可研批復中，將達拉特旗境內揚水灌域的24座提水泵站整合為9座浮船式泵站，毫無疑問，這樣便于監(jiān)管。但從已建成的幾座泵站運行情況看，由于黃河在該河段主流擺動大，加上整合后的泵站單站灌控面積大，遇到主流擺動和來水量小時，對灌溉的影響范圍大，增加了農(nóng)業(yè)抗旱風險。

4建議

4.1加強前期工作，嚴格審查審批

《黃河水權轉讓管理實施辦法》第二十五條關于“水權轉讓節(jié)水工程應與擬建項目一一對應”的規(guī)定，在建設項目水資源論證報告書和水權轉讓可研報告審查批復中得到了嚴格執(zhí)行，但在節(jié)水工程初步設計批復和實施中多數(shù)依據(jù)總體規(guī)劃批復進

行安排，形成兩張皮現(xiàn)象。建議對節(jié)水工程現(xiàn)場設立固定的標志碑，并對核驗上報材料中相關圖件提出明確要求。

4.2明確權利義務，充分調動各方積極性

節(jié)水工程的利益主體是灌區(qū)群眾，在實施過程中，政府主導，企業(yè)出錢，有關水利部門組織實施，群眾參與較少。鄂爾多斯黃河南岸灌區(qū)一期水權轉讓項目，因水權出讓方的取水許可指標多年尚有較大富余，發(fā)證后核減水量不會直接影響群眾的現(xiàn)狀用水。而無取水許可指標余量的水權出讓方，如果節(jié)水效果達不到批復要求，水權轉讓扣減后將直接影響群眾現(xiàn)狀用水，造成新的矛盾。建議對水權轉讓過程中水權出讓方、受讓方，節(jié)水工程建設的投資方(甲方)、實施方(乙方)等各方的權利、義務進一步規(guī)范，對政府主導與市場調節(jié)的關系進一步明確。

4.3及時總結經(jīng)驗，推動水權轉讓工作

水權轉讓節(jié)水工程(措施)實施的時間跨度較長，主體工程與節(jié)水工程(措施)建設基本不能同步進行，從鄂爾多斯黃河南岸一期水權轉讓項目實施情況看，節(jié)水工程驗收、核驗又需要2～3年時間，出現(xiàn)許多項目違規(guī)建設和無證取水現(xiàn)象。由于時間跨度長，在實施過程中項目調整也過于頻繁，給監(jiān)督管理工作帶來困難。因此，建議嚴格控制水權轉讓項目的審批數(shù)量，并組織專項深入調研，研究解決水權轉讓工作中存在的突出問題，推動水權轉讓工作健康發(fā)展，使缺水地區(qū)有限的水資源得到合理配置和高效利用，為地方社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展提供有力支撐。

Analysis on water right transfer project implementation of

Wumeng (City) of Inner Mongolia LI Xiaochun, DU Qing, FENG Chuanjie

(YellowRiverUpperandMiddleReachesAdministration,Xi’an710021,China)

Abstract：In the paper, implementation of 16 water right transfer projects is analyzed in Ordos, Baotou, Bayannur, Wuhai and Alxa League of Inner Mongolia Autonomous Region. Problems in water right transfer project implementation process of Inner Mongolia are primarily concluded. Corresponding suggestions are proposed, thereby striving to provide reference for promoting water right transfer in the future.

Key words：water right transfer; project; implementation

中圖分類號：TV212

文獻標志碼：A

文章編號：1005- 4774(2016)01-0082-03

DOI:10.16616/j.cnki.10-1326/TV.2016.01.023