淺析PPP模式在寧陽縣水利工程建設項目中的應用

董輝

（泰安市水利和漁業(yè)局，山東泰安　271026）

淺析PPP模式在寧陽縣水利工程建設項目中的應用

董輝

（泰安市水利和漁業(yè)局，山東泰安271026）

本文介紹了泰安市寧陽縣在實施PPP項目中，如何將引導社會資本方與政府監(jiān)督兩者共同運作。政府投融資由“一元”向“多元”轉(zhuǎn)變的成功經(jīng)驗，可供其他地區(qū)類似項目參考借鑒。

泰安市；PPP模式；建設項目

泰安市寧陽縣是山東省財政直管縣，位于魯中偏西，在泰安市的南部，是泰安市下轄的一個縣，北靠五岳之尊泰山，南臨孔子故里曲阜，西與水泊梁山相望。總面積1125km2，人口82.7萬人，轄11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，2個街道和1個省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，562個行政村。

寧陽縣在采用PPP模式推進水利工程建設過程中，按照財政部下發(fā)的《政府和社會資本合作模式操作指南》財經(jīng)〔2014〕113號文的要求，嚴格遵守操作指南中提出的5大步、19小步的流程，從項目識別、準備、采購、執(zhí)行到移交，每一個環(huán)節(jié)都嚴格遵循了PPP操作規(guī)范，在很多方面做了統(tǒng)籌的通盤考慮，考慮之周密在全國推廣的諸多PPP項目中都屬少見。而且整個PPP項目在實施中，還創(chuàng)造性地探索和建立了動態(tài)調(diào)價機制。這些經(jīng)驗對于中國PPP模式的發(fā)展提供了值得借鑒的“樣本”。

1　項目基本情況

寧陽縣引汶工程是水利綜合利用工程項目，位于寧陽縣的中東部，是寧陽縣2015年主推的PPP項目之一，工程總投資13.13億元，該工程是集防洪、攔水、調(diào)水、蓄水、供水、灌溉、景觀、生態(tài)多功能為一體的現(xiàn)代化大型水利工程。工程建設內(nèi)容包括:水源工程、引調(diào)水工程、調(diào)蓄水工程、工業(yè)生活供水工程、灌溉排澇工程、生態(tài)景觀建設、管理設施建設。寧陽縣耕地面積105萬畝，通過引汶工程能解決46.3萬畝耕地的灌溉問題，占全縣耕地面積的44%。

項目建成后能滿足寧陽縣規(guī)模以上企業(yè)的工業(yè)用水需求、灌渠需求，以及月牙河水庫30余萬畝農(nóng)田的灌溉需求。從根本上解決寧陽縣的中東部及西部水資源短缺、水生態(tài)惡化、水景觀品質(zhì)差的問題，是寧陽縣社會發(fā)展的重要基礎設施建設項目。

2　項目體系建設情況

2.1項目建設的可行性

PPP只是一個想法，一個模式，想法有了，模式有了，代表機遇來了。最重要的一條還要看工程建設是否具有可行性，政府方聘請了山東農(nóng)業(yè)大學勘察設計研究院做了項目的可行性研究，通過計算分析:引汶工程在技術上、環(huán)境影響上、贏利能力、指標可行性、抗風險能力等方面都是可行的。

一是基礎可行。通過論證分析，該工程采用的工程方案和技術均是經(jīng)過多年時間檢驗的成熟技術。PPP模式中介機構的作用功不可沒，一些政府職能部門必須要依靠強有力的中介機構，建設、策劃、監(jiān)管。二是環(huán)境可行。施工過程中對環(huán)境的不利影響，通過移民遷占補償、制訂相應的水土保持和環(huán)境治理措施來消除。三是贏利能力。財務評價指標滿足要求，且項目財務具有較好生存能力和較強的還貸能力。資本金財務收益率12.07%，總收益率8.2%，資本金回收年限為10.89年。四是指標可行。通過國民經(jīng)濟評價，經(jīng)濟凈現(xiàn)值4.47億元，經(jīng)濟效益費用1∶1.25，內(nèi)部收益率11.28%，投資回收期10.3年，國民經(jīng)濟評價指標滿足經(jīng)濟可行要求。五是抗風險能力。通過對凈現(xiàn)值指標進行不定性分析，得出建設投資、銷售收入為該項目的敏感性因素，財務評價所得稅后臨界點為建設投資30%、銷售收入16.21%。說明該項目在財務上具有一定的抗風險能力。

通過聘請中介機構得出綜合評價，該項目基本滿足經(jīng)濟可行的要求，具有顯著的經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益，由于此項目的投資大、公益性強，而且承擔著防汛抗旱的職責，需要縣財政根據(jù)具體情況進行一些可行性缺口補助，防止公共利益受到損失。實際上，在這個項目上每年國家對該縣的農(nóng)業(yè)、水利設施補助達四五千萬，寧陽縣本身就是國家的試點縣。所以，在這個項目中進行了財政體制改革，把國家一些流水資金集中使用，捆綁使用。

2.2項目效益分析及特點

項目的主要任務為供水、灌溉、水力發(fā)電和生態(tài)環(huán)境改善。通過該工程的實施，一是可充分利用自然徑流，減少地下水的開采量，補充地下水源。二是滿足重特大項目工業(yè)用水需求。三是滿足東引汶灌區(qū)、月牙河水庫灌區(qū)30余萬畝農(nóng)田灌溉要求。四是滿足發(fā)展水利清潔可再生能源，減少有害氣體和廢物排放。五是改善當?shù)鼐坝^生態(tài)環(huán)境，促進寧陽經(jīng)濟社會健康發(fā)展。

該項目最大的特點就是打包組合開發(fā)，讓企業(yè)有利而不是暴利。在項目前期找了有關依據(jù)，該項目一部分是公益性事業(yè)，沒有任何回報，沒有現(xiàn)金流；一部分是有回報的，工業(yè)用水廠、小型水利發(fā)電廠。同時認真學習了發(fā)改委農(nóng)經(jīng)〔2015〕488號文《關于鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的實施意見》，通過學習文件找到了依據(jù)，讓沒贏利和贏利的在一起。這個文件規(guī)定:“對公益性較強，沒有直接收益的河湖堤防整治等水利工程建設項目，可通過與經(jīng)營型較強項目組合開發(fā)，按流域統(tǒng)一規(guī)劃實施等方式，吸引社會資本參與。”該規(guī)定為整個工程開啟了一個新的天地，能夠更為合理地采用PPP模式。有營業(yè)收入部分的月牙河水（供水廠），贏利能力相當強，具有排他性。小型水利發(fā)電工程也具有排他性。非營利性的基礎設施，汶口一號壩、東引汶干渠、水庫等，論證打包組合開發(fā)。

2.3項目準備

項目準備階段是最主要的階段，是決定PPP項目成功的關鍵，PPP項目的合同、融資結(jié)構、回報機制、配套安排、監(jiān)管框架、退出機制都必須在實施方案中進行明確表述。該項目主要做了四個方面工作:一是成立領導小組，明確工作職責；二是加大宣傳力度，形成良好氛圍；三是加強部門聯(lián)動，做好溝通協(xié)調(diào)；四是做好項目的編制實施方案。引汶工程項目確定采用PPP模式后，項目進入了實施操作階段。成立了工作領導小組，由縣里的主要領導聯(lián)合項目的職能部門成立了工作班子。項目進入實施操作階段后如何快速推進，還有很多工作要做，項目的規(guī)劃、可研、立項、環(huán)評、拆遷等不是哪個部門能夠協(xié)調(diào)的，需要成立專門的指揮部，所以成立了PPP工作領導小組，由縣主要領導負責，相關的職能部門（財政、發(fā)改、環(huán)保、交通、規(guī)劃等）參與，領導小組下設辦公室，辦公室設在財政局，由財政局會同各職能部門共同協(xié)調(diào)做好PPP項目建設。

2.4項目管理機構的組建

該項目的參與主體是寧陽縣人民政府，政府出資人是寧陽縣國有資產(chǎn)管理局，行業(yè)主管部門是寧陽縣水務局，社會資本方是山東魯珠集團有限公司。

為使政企合作利益共享、風險共擔更加規(guī)范量化，寧陽縣在項目運作時，綜合考慮公益服務程度、風險隱患程度、收益穩(wěn)定程度等各種因素，確定政府與社會資本按1∶9、3∶7、4∶6等不同的比例出資，成立了特殊目的（SPV）公司。這樣，既能減輕政府一次性投入壓力，又能充分發(fā)揮社會資本在資源整合和經(jīng)營方面的優(yōu)勢，還能確保不損害公眾利益。該工程管理機構框架中，水務部門是監(jiān)管機構，其和社會資本方合作成立特殊目的公司，讓特殊目的公司跟商業(yè)主管部門之間簽訂特許經(jīng)營權協(xié)議。同時加大宣傳力度，形成良好的氛圍。PPP項目要想快速推進離不開群眾的支持，只有讓公眾參與才能順利進行。對該工程項目上網(wǎng)進行公示，廣泛吸取意見。通過公示，群眾對該項目給予大力支持，特別是水利行業(yè)人員和沿線受益群眾提出了大量意見和建議，他們多年想干而沒有干成的事終于要實現(xiàn)了，這對以后的拆遷、征地、施工打下了良好的基礎。

2.5項目實施方案的編制、審核原則

a.主動性原則。水利行業(yè)投資人由于具有較為豐富的投融資和行業(yè)運作經(jīng)驗，在項目中利用信息資源爭取許多潛在的有利條件，政府部門掌握主動，在招商前擬定詳細的實施方案，事先考慮各種情況，明確合作目標和要求，以應對合作過程中可能出現(xiàn)的各種事件，順利實現(xiàn)預期目標。

b.價值最大化原則。在市場化招商融資前，認真測算預期價值，以使自身資產(chǎn)實現(xiàn)價值最大化，盡可能地廣泛借助投資者，比較各種投資方案，使水資源綜合利用價值能夠得到市場化體現(xiàn)。

c.資源優(yōu)勢互補原則。在引進戰(zhàn)略投資者的過程中，除充分考慮對方的資本實力，還多方考察其經(jīng)營管理、基礎服務等綜合能力，以使今后的運營發(fā)揮綜合優(yōu)勢。

d.有效監(jiān)管原則。市場運營由項目公司根據(jù)公司章程自行負責，政府一般不干涉項目的正常運營，但是政府必須加強行業(yè)監(jiān)管，主要是通過雙方簽訂合同，完善項目的政府監(jiān)管體系，對市場化后項目公司的運營、維護、管理進行監(jiān)管。

該項目的競標人山東魯珠集團有限公司是當?shù)匾粋€民營企業(yè)，總資產(chǎn)4億，涉及水泥、發(fā)電、物流、礦山開發(fā)多個行業(yè)，是一個現(xiàn)代化企業(yè)集團。該企業(yè)是當?shù)氐挠盟髴?，正是看重項目工程中工業(yè)用水這一優(yōu)勢才發(fā)生濃厚的興趣，也成為合作的原因。該企業(yè)是工業(yè)用水大戶，以往用的水都是地下水，一方水合作之后減少一塊錢的成本，利潤點很高，所以它積極參與。確定合同后，成立了以分管縣長為組長，項目監(jiān)管單位、咨詢單位、物價部門、PPP辦公室等為成員的領導小組，與山東魯珠集團有限公司就項目合同進行了多輪談判，監(jiān)管部門、水務局、法律部門、上海德洪律師事務所等反復交換意見，歷經(jīng)10次修改，最終確定了合同條款。政府方的權利義務:項目建設期內(nèi)投資形成的各項資產(chǎn)合作期滿后歸政府所有，對項目公司投資建設、運營維護全程實施監(jiān)控，組織委托中介機構對項目進行整體評估，并向社會公示，接受公眾監(jiān)督。

2.6項目執(zhí)行

一是搭建載體，組建特殊目的公司。二是做好融資管理，解決項目資金需求。三是制訂定價機制，保證項目的可持續(xù)。寧陽縣國有資產(chǎn)管理局代表政府出資，山東魯珠集團有限公司是社會資本方，兩者共同組建了山東魯鑫水務發(fā)展有限公司，注冊資本五千萬，嚴格依照《公司法》的規(guī)定，是獨立企業(yè)法人資格。做好融資管理，解決項目的資金需求。引汶工程融資要求，政府方占20%。制訂定價機制，定價8%～10%之間，30年運營期每三年進行評估，對合同雙方履行進行了綜合評價，指導調(diào)整合同履行，中期委托雙方公認的第三方評估，根據(jù)中期評估結(jié)果進行價格動態(tài)調(diào)整。

2.7項目移交

三十年運營結(jié)束后，魯鑫水務將上述設施無償交給寧陽縣人民政府或其指定的機構，在合同中進行了明確的表述，進行了框架設計。項目移交牽涉到7個步驟，確保以后不出現(xiàn)大的問題。

3　結(jié)語

寧陽縣在實施PPP項目過程中得到幾點體會:放權換利益，政府釋放部分權利來換取建設的利益；監(jiān)督換效率，引導社會資本方，政府監(jiān)督，兩者共同運作，提高效率；時間換空間，利用PPP機會減輕財政負擔；合作換資本，通過合作，政府投融資由“一元”向“多元”轉(zhuǎn)變，基礎設施由“政府壟斷”向“社會開放”，公共服務由“供給不足”向“有效供給”轉(zhuǎn)變?！?/p>

On the application of PPP mode in Ningyang County water conservancy engineering construction projects

DONG Hui
（Tai’an Water Conservancy and Fisheries，Tai’an 271026，China）

In the paper，how to jointly operate social capital party guidance and government supervision by Ningyang County of Tai’an during the implementation of PPP projects is introduced.Successful experience of transforming government investment and financing mode from‘one element’to‘many elements’can provide reference for similar projects in other regions.

Tai’an；PPP mode；construction projects

TV9

A

1005-4774（2016）05-0078-03

10.16616/j.cnki.11-4446/TV.2016.05.020