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    四川省農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀與對(duì)策

    2016-04-07 17:08:24郭翔宇王務(wù)華
    四川水利 2016年4期
    關(guān)鍵詞:農(nóng)田水利四川省用水

    郭翔宇,王務(wù)華

    (1.四川省水利科學(xué)研究院;2.四川省農(nóng)田水利局,成都,610015)

    四川省農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀與對(duì)策

    郭翔宇,王務(wù)華1

    (1.四川省水利科學(xué)研究院;2.四川省農(nóng)田水利局,成都,610015)

    為進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)發(fā)展,規(guī)范建立和運(yùn)行程序,對(duì)四川省農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行了典型調(diào)研,分析了當(dāng)前存在的農(nóng)民主動(dòng)參與性不強(qiáng)、協(xié)會(huì)工作積極性不高、運(yùn)行外部條件不佳等主要問題。結(jié)合國家關(guān)于農(nóng)民用水合作組織建設(shè)部署和要求,提出了農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)發(fā)展構(gòu)思和下一步的工作建議。

    用水戶協(xié)會(huì)發(fā)展對(duì)策

    農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)是基層水利服務(wù)體系重要組成部分,是四川省農(nóng)民用水合作組織的主要形式。

    2011年中央一號(hào)文件要求“大力發(fā)展農(nóng)民用水合作組織”。2012年、2013年中央一號(hào)文件進(jìn)一步要求“扶持農(nóng)民用水合作組織等社會(huì)力量廣泛參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)”、“支持農(nóng)民用水合作組織等為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營提供低成本、便利化、全方位的服務(wù),發(fā)揮經(jīng)營性服務(wù)組織的生力軍作用?!奔訌?qiáng)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)建設(shè)管理研究有著十分重要的現(xiàn)實(shí)意義,將指導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行“三農(nóng)”相關(guān)工作的自主決策、管理和服務(wù)。

    1 發(fā)展現(xiàn)狀

    2005年,水利部、國家發(fā)展改革委、民政部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)建設(shè)的意見》,明確了農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)建設(shè)的指導(dǎo)思想、基本原則、責(zé)任任務(wù)、組建程序以及運(yùn)行管理、保障措施等,要求“積極培育農(nóng)民用水合作組織”。四川省水利廳、發(fā)展改革委、民政局、物價(jià)局印發(fā)了實(shí)施意見,在省內(nèi)全面啟動(dòng)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)建設(shè),積極落實(shí)各項(xiàng)技術(shù)幫扶,并將協(xié)會(huì)發(fā)展目標(biāo)完成情況納入省政府“李冰杯”考核內(nèi)容。

    四川省引導(dǎo)農(nóng)民組建用水戶協(xié)會(huì)管理水利工程,承擔(dān)用水管理、水費(fèi)收繳、工程維護(hù)等職責(zé),調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與水利事務(wù)管理積極性。近年來,四川省貫徹落實(shí)中央有關(guān)要求,農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)蓬勃發(fā)展,民主管水意識(shí)大大提高。截至2012年5月,四川省已建立農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)5944個(gè),發(fā)展會(huì)員405萬人,管理灌溉面積88萬hm2,占全省有效灌溉面積的1/3強(qiáng)。其中注冊(cè)協(xié)會(huì)4017個(gè),占全部協(xié)會(huì)個(gè)數(shù)的67.6%。在各地的強(qiáng)力推動(dòng)下,年均增加協(xié)會(huì)1000個(gè)左右,管理灌面增加6.67萬hm2畝以上。

    通過農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)建設(shè),加強(qiáng)了小型水利工程管理,“有人建、無人管”的狀況得以改善;提高了農(nóng)民節(jié)約用水意識(shí),用水調(diào)度和諧;推動(dòng)了計(jì)量用水,水費(fèi)收繳順利,緩解了干群關(guān)系。整體來看,缺水地區(qū)比豐水地區(qū)發(fā)展要好,但部分存在“不規(guī)范、不作為、效果不明顯”等問題,協(xié)會(huì)穩(wěn)定發(fā)展瓶頸較多,亟需深入解析破題。

    2 問題分析

    經(jīng)過實(shí)地調(diào)研四川省部分地區(qū)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)情況,分析了農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)、村集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、水利部門等多方面關(guān)于協(xié)會(huì)建立運(yùn)行中存在的問題以及對(duì)發(fā)展目標(biāo)的意見。問題主要有:

    2.1 農(nóng)民主動(dòng)參與性不強(qiáng)。協(xié)會(huì)的組建主要基于政府推動(dòng),由于思想認(rèn)識(shí)不到位、發(fā)動(dòng)工作不扎實(shí)等原因,農(nóng)民對(duì)協(xié)會(huì)的性質(zhì)、定位、作用不明白,或隨大流入會(huì),或直接拒絕入會(huì)。具體表現(xiàn)有:有的地方必須通過發(fā)放現(xiàn)金補(bǔ)助等方式,農(nóng)民方才參加協(xié)會(huì)的會(huì)員大會(huì);有的村鎮(zhèn)整體入會(huì),農(nóng)民甚至不清楚自己是否參加了協(xié)會(huì)。農(nóng)民對(duì)自己土地有很深的感情,但農(nóng)業(yè)比較效益偏低,只是作為維持生計(jì)的最后一道保障,農(nóng)業(yè)用水積極性不高。特別是,四川省大部分地區(qū)雨量充沛,灌區(qū)用水條件相對(duì)較好,農(nóng)民不愿參與徒具其名的用水戶協(xié)會(huì)。

    2.2 協(xié)會(huì)工作積極性不高。有的農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)為完成上級(jí)行政指令或項(xiàng)目要求,在前期工作不充分的情況下,盲目成立,工作積極性大打折扣??陀^原因主要有:首先,協(xié)會(huì)主要承擔(dān)用水公益性職能,各項(xiàng)支持政策不能在地方完全落實(shí),并且政策支持面不夠?qū)挿?,力度較小,項(xiàng)目支撐、資金支持、注冊(cè)年審、能力培訓(xùn)等方面的扶持政策沒有完全落到實(shí)處;其次,協(xié)會(huì)建立了各項(xiàng)工作制度,但缺乏有效管理措施,主要依靠群眾輿論,執(zhí)行力差,協(xié)會(huì)工作效果不顯著。久而久之,協(xié)會(huì)工作積極性愈加式微;再次,協(xié)會(huì)行政色彩濃郁,民主管理差,協(xié)會(huì)管理人員主要由村社干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管干部和個(gè)體用水主要受益大戶承擔(dān),入會(huì)成員與非會(huì)員農(nóng)戶往往沒有本質(zhì)區(qū)別,協(xié)會(huì)服務(wù)意識(shí)淡薄。

    2.3 相關(guān)各方關(guān)系不明確。有的用水戶協(xié)會(huì)工作角色定位不明確,僅能起到上傳下達(dá)的作用,與各用水、管水業(yè)務(wù)聯(lián)系單位地位不對(duì)等,各銜接單位一定程度上都不予承認(rèn)配合,協(xié)會(huì)不能獨(dú)立完成用水管理等職責(zé)。涉及到堰、塘等小型農(nóng)田水利設(shè)施承包、拍賣、租賃等利益關(guān)聯(lián)問題,協(xié)會(huì)更是被排斥在決策主體之外,無法發(fā)揮受益農(nóng)民代言人的作用。在沒有強(qiáng)有力的行政保障、完善的政策法規(guī)規(guī)范情況下,作為水利改革新生事物的農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)掣肘因素多,難以與相關(guān)利益群體共謀發(fā)展。

    2.4 后續(xù)管理落實(shí)不到位。首先,有的地方建立農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)后,行業(yè)后續(xù)跟蹤管理責(zé)任未落實(shí),監(jiān)督監(jiān)管力度弱。特別是協(xié)會(huì)運(yùn)行評(píng)價(jià)指標(biāo)不明確,年度考核成為空談。調(diào)研中反映,當(dāng)年建立協(xié)會(huì)由水利或其他有關(guān)部門出面協(xié)調(diào)注冊(cè)資金后,年審無人管、管理效果無人問,甚至協(xié)會(huì)沒有注冊(cè)的情況也很多,合法性地位受到影響,造成開展工作上的多重障礙。其次,能力建設(shè)缺口大。縣、鄉(xiāng)政府或相關(guān)部門基本沒有對(duì)協(xié)會(huì)進(jìn)行過能力建設(shè)投入。辦公地點(diǎn)主要依托村民委員會(huì),辦公設(shè)備、人員培訓(xùn)嚴(yán)重滯后,不能滿足工作需要。目前的協(xié)會(huì)工作主要通過協(xié)會(huì)管理人員的個(gè)人能力開展,也間接造成工作過程中角色不明的問題。

    2.5 章程執(zhí)行制度不健全。在工程建管、財(cái)務(wù)管理、用水管理、獎(jiǎng)懲辦法方面,協(xié)會(huì)的章程還不十分完善。特別是以協(xié)會(huì)為業(yè)主的小型農(nóng)田水利項(xiàng)目,采用“民辦公助”方式作為實(shí)施主體,全面自主選擇施工隊(duì)伍、質(zhì)量監(jiān)督、籌資管理等,需要進(jìn)一步提高制度體系水平。由于個(gè)別協(xié)會(huì)的監(jiān)督管理方面有漏洞,還發(fā)生有協(xié)會(huì)財(cái)務(wù)私吞水費(fèi)款的刑事案件。此外,為保證協(xié)會(huì)正常運(yùn)行,除個(gè)別協(xié)會(huì)通過建章立制收取會(huì)費(fèi)(通過村社集體資產(chǎn)收取、水費(fèi)返還或用水大戶直接交納)外,絕大部分協(xié)會(huì)無固定資金來源,有的甚至沒有獨(dú)立財(cái)務(wù)系統(tǒng)。據(jù)協(xié)會(huì)反映,村級(jí)單個(gè)協(xié)會(huì)固定支出包括辦公經(jīng)費(fèi)、管水雇員補(bǔ)貼、協(xié)會(huì)人員工作補(bǔ)貼等,每年需求在1萬元以上。

    2.6 農(nóng)田水利設(shè)施基礎(chǔ)薄弱。長期以來,四川省農(nóng)田水利設(shè)施投入不足,欠賬嚴(yán)重。首先,末級(jí)渠系等小型農(nóng)田水利工程年久失修,協(xié)會(huì)的工作起步難度大,阻礙了協(xié)會(huì)組建成立;其次,計(jì)量設(shè)施一般沒有普及到田間渠道,協(xié)會(huì)失去了用水控制手段。平原地區(qū)水量分配約定俗成,基本沒有計(jì)量設(shè)施;再次,較大水毀工程,協(xié)會(huì)無法承擔(dān)修復(fù)任務(wù)。在向農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)移交管轄范圍內(nèi)農(nóng)田水利設(shè)施所有權(quán)的背景下,農(nóng)田水利設(shè)施基礎(chǔ)薄弱造成農(nóng)民參與積極性不高,協(xié)會(huì)發(fā)展深度和維度受限。

    3 發(fā)展思路

    3.1 明晰性質(zhì)定位。針對(duì)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)是什么、干什么的問題,進(jìn)一步明確協(xié)會(huì)的性質(zhì)和任務(wù)。農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)依法自愿組成,自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展,承擔(dān)管理區(qū)域內(nèi)水量分配、水費(fèi)收取、水事糾紛調(diào)解、先進(jìn)灌溉技術(shù)推廣、小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)維護(hù)等職責(zé)。鼓勵(lì)農(nóng)民用水戶主動(dòng)參與水事管理,充分享受應(yīng)有權(quán)益。遵循水利工程管理體制改革的方向和原則,引導(dǎo)參與新農(nóng)村鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、民主建設(shè)和農(nóng)村水生態(tài)保護(hù)等公益性活動(dòng)。

    3.2 落實(shí)目標(biāo)責(zé)任。針對(duì)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的組織領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)管理責(zé)任,明確階段發(fā)展目標(biāo)和如何發(fā)展的問題。要繪制農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)發(fā)展規(guī)劃藍(lán)圖,落實(shí)水利、發(fā)展改革、財(cái)政、民政等相關(guān)部門在協(xié)會(huì)發(fā)展中的具體任務(wù)。各地制定出臺(tái)符合實(shí)際情況、切實(shí)可行的扶持政策,大力發(fā)展農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì),努力實(shí)現(xiàn)小型農(nóng)田水利工程管理“制度健全、經(jīng)費(fèi)落實(shí)、用水有序、管護(hù)到位”的目標(biāo)。加強(qiáng)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)監(jiān)督、考評(píng)等行業(yè)管理制度保障,切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村基層民主。

    3.3 規(guī)范組建管理。針對(duì)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)運(yùn)行不規(guī)范的問題,要建立組建程序標(biāo)準(zhǔn),設(shè)立合理的管理區(qū)域和登記制度。健全內(nèi)部管理制度,推選有責(zé)任心、有能力的協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo);理清協(xié)會(huì)與基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)、水管單位、農(nóng)村村委會(huì)、用水戶等的相互關(guān)系,實(shí)現(xiàn)公平合作;通過與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織的聯(lián)合服務(wù),建立協(xié)會(huì)與成員的利益聯(lián)結(jié)紐帶等,解決農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)工作積極性不高、關(guān)系不明確、管理無序等問題。

    3.4 提升運(yùn)行效能。針對(duì)如何扶持農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)發(fā)展的問題,各有關(guān)部門要依據(jù)《縣級(jí)農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)劃》,加快農(nóng)田水利建設(shè);按照“誰受益、誰管護(hù)”的原則,引導(dǎo)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)加強(qiáng)工程運(yùn)行管理,加強(qiáng)工程運(yùn)行督導(dǎo);加強(qiáng)業(yè)務(wù)技術(shù)培訓(xùn)和交流學(xué)習(xí),強(qiáng)化能力建設(shè);充分尊重受益農(nóng)民意愿的前提下,深化小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革,為大力發(fā)展農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)提供良好的運(yùn)行條件。因地制宜、積極穩(wěn)妥地進(jìn)一步規(guī)范提升已有協(xié)會(huì)的運(yùn)行水平,確保新建立的協(xié)會(huì)發(fā)揮應(yīng)有作用。

    3.5 積累發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。處理好農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展之間的關(guān)系,積極謀劃農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)發(fā)展布局。在平壩糧食產(chǎn)區(qū),充分發(fā)揮灌區(qū)管理單位的技術(shù)優(yōu)勢(shì),實(shí)現(xiàn)水利工程專業(yè)管理和群眾管理的良好對(duì)接,加強(qiáng)計(jì)量用水、合同供水,強(qiáng)化水資源管理,協(xié)會(huì)突出搞好用水管理、工程維護(hù)、收繳水費(fèi)等工作。在丘陵缺水地區(qū),采取“民辦公助”等方式,協(xié)會(huì)引導(dǎo)農(nóng)民用水戶為改善生產(chǎn)、生活用水條件投工投勞,大力興建小型農(nóng)田水利工程,在水利部門指導(dǎo)下,搞好山坪塘等水源聯(lián)合調(diào)度和水量分配,深化小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革,落實(shí)建后管理制度。

    4 建議

    4.1 落實(shí)扶持措施。有條件的地方爭取出臺(tái)財(cái)政直補(bǔ)或村級(jí)公共服務(wù)等資金支持農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)建設(shè)的政策措施,建立財(cái)政承擔(dān)較大規(guī)模水利工程損毀修復(fù)的投資機(jī)制,探索采取財(cái)政支農(nóng)資金、末級(jí)渠系水費(fèi)、受益戶自籌資金等方式落實(shí)工程運(yùn)行維護(hù)資金。落實(shí)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)登記和年審優(yōu)惠政策。協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社為農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)提供必需的辦公場(chǎng)所和工作條件等,保障正常運(yùn)轉(zhuǎn)。切實(shí)發(fā)揮項(xiàng)目的引導(dǎo)作用,講求實(shí)效,避免為了申報(bào)項(xiàng)目倉促組建的情況,確保改一處,成一處。在項(xiàng)目建設(shè)過程中,充分發(fā)揮協(xié)會(huì)實(shí)施主體作用,培育用水戶工程管理、用水服務(wù)能力。

    4.2 建立監(jiān)督機(jī)制。按照《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》,實(shí)行農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)年度檢查水行政主管部門初審制度,對(duì)運(yùn)行管理情況較好的進(jìn)行多種形式獎(jiǎng)勵(lì),對(duì)運(yùn)行管理情況不好的協(xié)調(diào)登記機(jī)關(guān)注銷登記。按照創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要求,有條件的地方推行協(xié)會(huì)認(rèn)證管理。農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)應(yīng)具有社會(huì)責(zé)任感和職業(yè)道德,接受過水利基礎(chǔ)培訓(xùn),能夠貫徹落實(shí)國家“三農(nóng)”政策要求,在尊重用水戶意愿的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確認(rèn)定條件。對(duì)認(rèn)定的協(xié)會(huì)要建立信息檔案,接受社會(huì)監(jiān)督,實(shí)施能進(jìn)能出的動(dòng)態(tài)管理。

    G718.5∶G

    A

    2095-1809(2016)04-0118-03

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