水電工程移民安置方式創(chuàng)新研究
——逐年貨幣補(bǔ)償安置方式特性分析

崔筱亭，席景華,卓 著

(中國(guó)電建集團(tuán)成都勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司，四川 成都 610072)

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水電工程移民安置方式創(chuàng)新研究
——逐年貨幣補(bǔ)償安置方式特性分析

崔筱亭，席景華,卓 著

(中國(guó)電建集團(tuán)成都勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司，四川 成都 610072)

逐年貨幣補(bǔ)償作為近年來(lái)逐漸發(fā)展實(shí)踐的創(chuàng)新性安置方式，應(yīng)用于多個(gè)水電站工程，具備一定成功經(jīng)驗(yàn)。較有土安置而言，逐年貨幣補(bǔ)償方式在一定程度上緩解了人地矛盾，減輕了移民安置任務(wù)，解放了部分農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力人口，減小了對(duì)土地的依賴(lài)性，有利于社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。但正是因?yàn)樨泿叛a(bǔ)償安置將土地資源轉(zhuǎn)化為貨幣，削弱了土地的就業(yè)功能和保障功能，對(duì)于長(zhǎng)期依靠土地為生的農(nóng)村移民來(lái)說(shuō)，貨幣補(bǔ)償方式并不能完全彌補(bǔ)失去土地資源所引起的一切損失。此外，逐年貨幣補(bǔ)償安置的政策保障尚不完善，后續(xù)土地恢復(fù)問(wèn)題也未有相關(guān)政策支持。在此基礎(chǔ)上，建議從提高移民自身發(fā)展能力、發(fā)展多樣化安置方式組合、完善相關(guān)政策制度等方面，充分發(fā)揮貨幣補(bǔ)償?shù)膬?yōu)勢(shì)，提高移民安置效果。

逐年貨幣補(bǔ)償安置；水庫(kù)移民；土地資源；優(yōu)勢(shì)；不足

1 研究必要性

隨著水電行業(yè)不斷發(fā)展以及移民安置工作的不斷深入，傳統(tǒng)的有土安置方式限制性因素影響愈發(fā)突出，剩余土地資源不足、移民安置用地調(diào)整矛盾突出等問(wèn)題日益明顯，制約著移民安置工作的順利開(kāi)展。因此，探索創(chuàng)新移民安置方式迫在眉睫，在政策允許范圍內(nèi)，結(jié)合移民群眾意愿，因地制宜，發(fā)展移民安置創(chuàng)新方式，彌補(bǔ)傳統(tǒng)安置方式的不足，緩解土地容量與移民規(guī)模的矛盾，是很有必要的。

針對(duì)傳統(tǒng)安置方式的不足之處，各地紛紛開(kāi)展移民安置創(chuàng)新方式的探索與實(shí)踐，其中逐年貨幣補(bǔ)償方式在廣西、貴州、云南、四川等地被實(shí)施于多個(gè)水電站移民安置項(xiàng)目中，特別是中小型水電站移民安置效果較為理想。例如：四川省槽漁灘水電站(裝機(jī)75 MW)、廣東省都平水電站(30 MW)均采用貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞剑罢邔⑼恋匮a(bǔ)償費(fèi)用投入用于電站建設(shè)，電站每年按照當(dāng)年利率將利息返給移民；后者采取逐年補(bǔ)償方式，將補(bǔ)償糧食按當(dāng)?shù)丶Z食價(jià)格折現(xiàn)后發(fā)放到移民戶(hù)[1]。上述電站的貨幣補(bǔ)償方式已實(shí)施多年，已普遍被移民所接受，實(shí)施效果良好。

對(duì)于大中型水利水電工程，逐年貨幣補(bǔ)償也已作為一種安置方式，已在向家壩(云南庫(kù)區(qū))、毛爾蓋、兩河口以及雙江口等電站開(kāi)展實(shí)施。相比于有土安置及其他無(wú)土安置方式，逐年貨幣補(bǔ)償安置有依靠其特有的優(yōu)勢(shì)，能夠彌補(bǔ)其他安置方式的不足，緩解目前移民安置實(shí)施過(guò)程中較為棘手的難題。但就該安置方式的實(shí)施以及后期工作，仍存在諸多問(wèn)題及不確定因素，值得進(jìn)行深入、系統(tǒng)的研究。

2 逐年貨幣補(bǔ)償?shù)膬?yōu)勢(shì)

逐年貨幣補(bǔ)償安置是指對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織被征收耕(園)地的生產(chǎn)安置移民，按其被征收耕(園)地面積的產(chǎn)值，長(zhǎng)期逐年發(fā)放貨幣補(bǔ)償金的一種生產(chǎn)安置方式。該安置方式屬于無(wú)土安置的一種，通過(guò)將移民的土地使用權(quán)、承包權(quán)、增值收益權(quán)等進(jìn)行功能物化，逐年獲得現(xiàn)金補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)了將靜態(tài)一次性補(bǔ)償變?yōu)閯?dòng)態(tài)逐年補(bǔ)償?shù)陌仓梅绞絒2]。其優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在如下方面：

(1)減輕移民安置任務(wù)。逐年貨幣補(bǔ)償有力緩解了安置區(qū)可調(diào)配土地資源有限、人地矛盾突出的問(wèn)題。采取土地資源貨幣化方式，對(duì)于土地受淹沒(méi)影響的移民而言，其安置方案的選擇變得更加靈活，無(wú)需再規(guī)劃生產(chǎn)用地，同時(shí)也減輕了安置環(huán)境容量對(duì)安置點(diǎn)選擇的限制影響，在一定程度上避免了移民遠(yuǎn)遷，提高移民搬遷積極性[3]。

(2)減小對(duì)土地的依賴(lài)性。相比于傳統(tǒng)的有土安置，逐年貨幣補(bǔ)償安置為移民提供長(zhǎng)期的收入保障。有土安置方式在對(duì)土地進(jìn)行重新分配后，土地功能與效益相比于安置前較差，存在土地貧瘠、農(nóng)作物產(chǎn)量低等問(wèn)題。此外，對(duì)于外遷移民，政策規(guī)定對(duì)線上資源(集體山林和果園)不予補(bǔ)償，外遷移民搬遷后將失去原有線上資源的收益。貨幣補(bǔ)償安置將耕園地產(chǎn)值轉(zhuǎn)化為貨幣，逐年發(fā)放到移民戶(hù)，減輕了移民對(duì)土地的依賴(lài)性，并能同時(shí)獲得穩(wěn)定收入，有效解決因土地恢復(fù)欠佳而帶來(lái)的負(fù)面問(wèn)題。

(3)解放農(nóng)村移民勞動(dòng)力。逐年貨幣補(bǔ)償安置實(shí)施后，移民將不需要一味地依靠土地生活，他們能夠從事非農(nóng)生產(chǎn)的時(shí)間和精力都大大增加，移民生產(chǎn)生活來(lái)源逐漸向二三產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)傾斜，尤其是對(duì)已具備一定技術(shù)和文化水平的移民，可以從事更多收益好、發(fā)展穩(wěn)定、更有持續(xù)性的非農(nóng)工作，促進(jìn)自身生活水平的提高的同時(shí)，也為移居地的城市化進(jìn)程做出貢獻(xiàn)。

(4)有利于社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。有土安置方式容易發(fā)生因土地問(wèn)題(補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、安置點(diǎn)土地資源匱乏等)引發(fā)的社會(huì)沖突，嚴(yán)重制約了工程實(shí)施進(jìn)度，也影響到地區(qū)穩(wěn)定與發(fā)展。而貨幣補(bǔ)償方式避開(kāi)了土地資源重新分配的環(huán)節(jié)，這種直接、快速、長(zhǎng)效的貨幣化補(bǔ)償方式符合移民的經(jīng)濟(jì)理性[3]，易于得到移民的理解和支持，對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)穩(wěn)定發(fā)展有積極作用。

3 貨幣補(bǔ)償安置已解決的問(wèn)題

3.1 解決有土安置土地資源緊張的問(wèn)題

有土安置方式屬于傳統(tǒng)的水電工程移民安置方式，以土地為主要生產(chǎn)要素的安置方式符合農(nóng)村移民傳統(tǒng)的、慣性的農(nóng)業(yè)文明思維模式和行為習(xí)慣，易于被農(nóng)村移民接受。長(zhǎng)期以來(lái)被廣泛應(yīng)用于移民安置工作中，能夠較好的解決大多數(shù)農(nóng)村移民的生存發(fā)展問(wèn)題。

但現(xiàn)階段有土安置方式的缺陷是顯而易見(jiàn)的，主要體現(xiàn)為可耕種土地資源與移民安置規(guī)模的不匹配。“地少人多”矛盾尖銳，現(xiàn)有的可供開(kāi)發(fā)的土地資源相對(duì)于需安置的農(nóng)村移民人口，容量明顯不足，需要采取開(kāi)墾荒地、棄渣造地或異地調(diào)配等方式。但在實(shí)際安置過(guò)程中，開(kāi)墾荒地、填河造地等方式也存在不足之處，填河造地可能對(duì)生態(tài)環(huán)境存在一定影響，荒地開(kāi)墾后的耕作能力是否能夠達(dá)到安置前耕作能力，異地調(diào)配土地涉及調(diào)整非移民村組土地，可能引發(fā)移民與非移民之間的矛盾，存在社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題。

相對(duì)于傳統(tǒng)的安置方式，貨幣安置方式按照耕園地產(chǎn)值換算為貨幣，直接兌付給移民，將土地資源變?yōu)樨泿叛a(bǔ)償，不再涉及土地恢復(fù)開(kāi)墾問(wèn)題，彌補(bǔ)了有土安置“人多地少”的問(wèn)題。

3.2 解決其他無(wú)土安置可持續(xù)性欠佳的問(wèn)題

無(wú)土安置方式包括二三產(chǎn)業(yè)安置、養(yǎng)老保障安置、自謀出路安置等。無(wú)土安置將移民生產(chǎn)生活來(lái)源從土地向無(wú)土資源轉(zhuǎn)移，也能夠緩解土地資源緊張的問(wèn)題。但從目前的實(shí)施效果來(lái)看，安置效果未能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，可持續(xù)性較差。其中，二三產(chǎn)業(yè)安置要求移民具備一定的就業(yè)技能、文化水平、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力，這些對(duì)于庫(kù)區(qū)長(zhǎng)期以務(wù)農(nóng)為生的農(nóng)村移民來(lái)說(shuō)，是十分欠缺的，導(dǎo)致部分選擇二三產(chǎn)業(yè)安置的移民，很可能因?yàn)榻?jīng)營(yíng)不善或技能不足，無(wú)法繼續(xù)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)，可持續(xù)發(fā)展性較差[4]。養(yǎng)老保障安置是目前城市建設(shè)區(qū)征地補(bǔ)償安置主推的安置方式，適用于符合年齡條件的老年人口。對(duì)于不符合條件的其他移民，在達(dá)到領(lǐng)取養(yǎng)老費(fèi)的年份前，必須保證其有穩(wěn)定的生活來(lái)源，一旦失去收入來(lái)源，移民生活壓力變大，存在一定社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)隱患[5]。自謀出路安置方式，移民在獲得一次性補(bǔ)償后，自謀就業(yè)和安置去向。這種方式雖然也能夠大大減輕移民安置任務(wù)，但由于移民自身能力不足，可能出現(xiàn)自謀出路不理想要求另行安置的情況，對(duì)庫(kù)區(qū)穩(wěn)定影響不利。

逐年貨幣補(bǔ)償也屬于無(wú)土安置的一種，其主要特點(diǎn)之一是長(zhǎng)期逐年補(bǔ)償，保證移民能夠有長(zhǎng)期穩(wěn)定的一筆收入。按照移民自愿的原則，對(duì)所有選擇貨幣補(bǔ)償安置的移民均有效，對(duì)象界定條件較寬泛。由于貨幣補(bǔ)償方式將土地轉(zhuǎn)換成貨幣形式，對(duì)于這種直接、收效快的安置方式，移民更易于接受，在推動(dòng)電站工程的同時(shí)，也對(duì)維護(hù)庫(kù)區(qū)穩(wěn)定起到積極作用。

4 逐年貨幣補(bǔ)償安置的不足

逐年貨幣補(bǔ)償最明顯的不利影響在于土地功能的變化。土地對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，是生產(chǎn)資料，也是可持續(xù)生計(jì)。適量的土地資源可以實(shí)現(xiàn)持續(xù)性的自給自足，農(nóng)民利用土地創(chuàng)造了農(nóng)業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)，在保證基本生活的同時(shí)，通過(guò)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或租賃土地獲得現(xiàn)金收益[3]。但將土地資源貨幣化之后，土地的就業(yè)功能和保障功能被不同程度的弱化。

4.1 土地就業(yè)功能喪失

首先，實(shí)施逐年貨幣補(bǔ)償后，土地的就業(yè)功能喪失。農(nóng)村移民將面臨著生產(chǎn)、生活模式的改變，面臨著從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向二三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)的轉(zhuǎn)變，需要投身勞動(dòng)力市場(chǎng)，適應(yīng)非農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。但這一轉(zhuǎn)變對(duì)移民自身的能力有一定要求，若缺少必要的就業(yè)技能，將很難成功實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變。逐年貨幣補(bǔ)償短期內(nèi)增收效果較明顯，但移民若僅僅依靠每年的貨幣補(bǔ)償資金來(lái)維持生活，沒(méi)有其他收入來(lái)源，是難以解決長(zhǎng)遠(yuǎn)問(wèn)題的，也會(huì)影響到當(dāng)?shù)厣鐣?huì)穩(wěn)定。

4.2 土地保障功能弱化

實(shí)踐中，除云南省部分地區(qū)選擇按照人均統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)對(duì)人補(bǔ)償之外，貴州、廣西、湖南、四川等多地都以被征收的土地為補(bǔ)償對(duì)象。在此政策下，貨幣補(bǔ)償安置并不受移民戶(hù)新增人口的影響，即耕地資源收益將隨著時(shí)間的推移而被逐漸稀釋?zhuān)罱K可能難以滿(mǎn)足移民基本的生活保障。此外，在有土安置階段，農(nóng)民通過(guò)耕作，能夠保證基本生活供給；貨幣補(bǔ)償?shù)膶?shí)施將土地資源轉(zhuǎn)換為現(xiàn)金收益，直接發(fā)放給移民，供其自由支配。但部分移民可能因不理性支配將補(bǔ)償金在短時(shí)期內(nèi)揮霍一空，又缺少耕地資源實(shí)現(xiàn)自給自足。如此一來(lái)，貨幣安置不僅弱化了土地原有的保障功能，還存在一定社會(huì)穩(wěn)定隱患。

4.3 補(bǔ)償后期未知因素較多

此外，逐年貨幣補(bǔ)償安置期限以電站運(yùn)行期限為準(zhǔn)，電站運(yùn)行期滿(mǎn)時(shí)，將通過(guò)土地整理和恢復(fù)將原本占有土地返還給移民。但就目前的項(xiàng)目實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，關(guān)于電站運(yùn)行期結(jié)束后返還土地的問(wèn)題，仍存在諸多不確定因素。例如：電站運(yùn)行結(jié)束后，土地是否能夠恢復(fù)，恢復(fù)后是否能夠達(dá)到安置前的耕作水平，如何保證土地恢復(fù)后的長(zhǎng)期效益，電站運(yùn)行結(jié)束后的移民利益如何保證等，這些問(wèn)題均是未知因素。除此之外，在電站運(yùn)行期限內(nèi)若出現(xiàn)政策調(diào)整，對(duì)移民利益是否有影響等，這些都是對(duì)移民工作的巨大挑戰(zhàn)。

4.4 缺少有力的政策支持

近年來(lái)，國(guó)家及各省市地區(qū)相繼出臺(tái)有關(guān)政策，明確了逐年貨幣補(bǔ)償安置這一概念。國(guó)家發(fā)展改革委在《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于做好先移民后建設(shè)有關(guān)工作的通知》(發(fā)改能源[2012]293號(hào))中明確提出要因地制宜的探索逐年貨幣補(bǔ)償安置方式，但未做系統(tǒng)、深入的規(guī)定或說(shuō)明。貴州、廣西、云南、四川等地也紛紛在有關(guān)政策文件中明確了逐年貨幣補(bǔ)償安置概念，但未配有具體的實(shí)施管理辦法，而且各地的政策執(zhí)行也各有差異，在補(bǔ)償對(duì)象、范圍、形式、標(biāo)準(zhǔn)、資金來(lái)源等方面做法不一，容易引起臨近電站移民的攀比心理和不平衡情緒，對(duì)庫(kù)區(qū)及安置區(qū)穩(wěn)定發(fā)展影響不利。

5 未來(lái)發(fā)展相關(guān)建議

通過(guò)上述優(yōu)劣勢(shì)分析，不難看出，逐年貨幣補(bǔ)償安置能夠緩解傳統(tǒng)安置方式對(duì)土地的過(guò)度需求，一定程度上解決人地矛盾問(wèn)題。但也正是因?yàn)樨泿叛a(bǔ)償對(duì)土地需求的銳減，對(duì)于失去土地及土地所能帶來(lái)的潛在收益的農(nóng)村移民來(lái)說(shuō)，單純的依靠貨幣補(bǔ)償安置將難以保證其生活水平長(zhǎng)期都維持在正常狀態(tài)。由此可見(jiàn)，不論是傳統(tǒng)的有土安置方式，還是新型的逐年貨幣補(bǔ)償方式，其最終目的是使長(zhǎng)期以來(lái)依靠土地為生的農(nóng)村移民能夠在搬遷后繼續(xù)維持其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，或者能夠通過(guò)其他的非農(nóng)安置方式，彌補(bǔ)移民失去土地所可能帶來(lái)的一切損失。

5.1 強(qiáng)化移民技能培訓(xùn)，自主致富

失去土地的移民，原有的生產(chǎn)技能與新的生產(chǎn)方式不匹配，需要加強(qiáng)對(duì)移民的技能培訓(xùn)力度，幫助移民在脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)后，能夠快速有效的適應(yīng)新的生產(chǎn)、生活方式。在規(guī)劃時(shí)，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)結(jié)合區(qū)域發(fā)展，因地制宜，為庫(kù)區(qū)移民創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，針對(duì)性的制定移民文化及技能培訓(xùn)方案，幫助移民掌握一技之長(zhǎng)。通過(guò)政策優(yōu)惠、企業(yè)扶持等方式為移民創(chuàng)造條件，鼓勵(lì)移民自主致富，促進(jìn)移民從靠政府、靠補(bǔ)償?shù)乃枷胂蛘龀?、自主致富的方向轉(zhuǎn)變。

5.2 多種安置方式并舉，相輔相成

不論是有土安置、逐年貨幣補(bǔ)償安置、養(yǎng)老保障安置、二三產(chǎn)業(yè)安置，都有其優(yōu)勢(shì)及不足。在規(guī)劃中可根據(jù)移民意愿、環(huán)境容量和資源配置情況，實(shí)行多種方式組合安置。在實(shí)際實(shí)施過(guò)程中，復(fù)合安置(農(nóng)商結(jié)合安置)即為組合安置的一種，向家壩水電站對(duì)居住在被淹原城鎮(zhèn)周邊的農(nóng)業(yè)移民及部分庫(kù)區(qū)和城鎮(zhèn)新址占地區(qū)具備一定條件的移民，采取為移民調(diào)配適當(dāng)面積的耕地保持基本收入，并結(jié)合從事商業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的方式進(jìn)行安置[6]，使得移民近期、遠(yuǎn)期生產(chǎn)生活均得到保障，體現(xiàn)出復(fù)合安置的可持續(xù)性。多樣化安置組合方式也是移民安置方式創(chuàng)新的發(fā)展方向之一，通過(guò)不同安置方式的組合，充分發(fā)揮彼此優(yōu)勢(shì)，相互彌補(bǔ)、相輔相成，爭(zhēng)取獲得最大效益。

5.3 完善相關(guān)政策制度，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，逐年貨幣補(bǔ)償安置方式在安置對(duì)象、范圍、資金來(lái)源、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面各地做法不統(tǒng)一，不利于實(shí)施管理。目前，國(guó)家層面尚未出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的管理辦法對(duì)逐年貨幣補(bǔ)償進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)定。另外，貨幣補(bǔ)償安置后期運(yùn)作應(yīng)注意的問(wèn)題，包括土地恢復(fù)、補(bǔ)償資金來(lái)源、電站運(yùn)行結(jié)束后移民穩(wěn)定發(fā)展措施等，都需要進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，以此規(guī)范各個(gè)電站的實(shí)施模式與操作流程，提高實(shí)施效率。

[1] 張一軍，彭幼平，徐粵. 水電工程建設(shè)征地土地貨幣化補(bǔ)償方式的探討[J]. 水利發(fā)電，2007，33(01)：20-22.

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2016-01-26

崔筱亭(1990-)，女，山西臨汾人，從事綜合監(jiān)理和后期扶持工作。

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1003-9805(2016)04-0099-04