談內(nèi)蒙古“十個(gè)全覆蓋”背景下村莊規(guī)劃建設(shè)

趙殿忠 劉 波

(通遼市城鄉(xiāng)規(guī)劃技術(shù)管理中心，內(nèi)蒙古 通遼 028000)

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談內(nèi)蒙古“十個(gè)全覆蓋”背景下村莊規(guī)劃建設(shè)

趙殿忠 劉 波

(通遼市城鄉(xiāng)規(guī)劃技術(shù)管理中心，內(nèi)蒙古 通遼 028000)

以奈曼旗“十個(gè)全覆蓋”建設(shè)為研究對(duì)象，分析了工程建設(shè)的特點(diǎn)和存在問(wèn)題，并從科學(xué)規(guī)劃、打造村莊特色風(fēng)貌、提升村莊治理能力等方面，提出了問(wèn)題的解決建議和策略，為區(qū)域性的鄉(xiāng)村集中建設(shè)提供借鑒。

村莊，規(guī)劃建設(shè)，特色風(fēng)貌，居民住房

“十個(gè)全覆蓋”工程是內(nèi)蒙古自治區(qū)2014年提出的利用三年時(shí)間，在全自治區(qū)農(nóng)村牧區(qū)全面系統(tǒng)大規(guī)模投資基本公共服務(wù)設(shè)施，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的綜合性民生工程[1]。建設(shè)內(nèi)容包括農(nóng)村牧區(qū)危房改造、安全飲水、嘎查村街巷硬化、村村通電、村村通廣播電視通訊、校舍建設(shè)及安全改造、嘎查村標(biāo)準(zhǔn)化衛(wèi)生室、嘎查村文化活動(dòng)室、便民連鎖超市、農(nóng)村牧區(qū)常住人口養(yǎng)老醫(yī)療低保等社會(huì)保障十個(gè)方面，可以說(shuō)是內(nèi)蒙古扎實(shí)推進(jìn)新農(nóng)村新牧區(qū)建設(shè)的一次鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)。

本次研究結(jié)合奈曼旗“南山中沙北河川”的地形地貌特征，各選取山區(qū)、沙區(qū)、平原區(qū)的特色村鎮(zhèn)展開(kāi)調(diào)研工作，在“十個(gè)全覆蓋”工程建設(shè)背景下研究總結(jié)奈曼旗農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)的特點(diǎn)以及存在的問(wèn)題，并提出有針對(duì)性的建議和策略。

1 村莊現(xiàn)狀特征

奈曼旗位于內(nèi)蒙古自治區(qū)通遼市西南部，總?cè)丝?4.7萬(wàn)人，土地面積8 137.6 km2，地形地貌可概括為“南山中沙北河川，兩山六沙二平原”。村莊的建設(shè)特征既有由于地形地貌、生產(chǎn)生活方式不同引起的差異化特征，也存在區(qū)域共有特點(diǎn)。

1.1 村莊用地布局的差異化

1)沙區(qū)生態(tài)條件惡劣，用地廣闊。村莊用地規(guī)模大，布局較為松散，院落分布較為分散、無(wú)序，缺少統(tǒng)一聯(lián)系。村莊道路為自由式路網(wǎng)格局，街巷圍合空間較少。

2)山區(qū)生活生產(chǎn)用地受到較大坡度的地形地勢(shì)影響。村莊用地規(guī)模較小，布局較為緊湊，多沿溝沿坡呈帶狀布局。道路骨架多為“魚(yú)骨式”格局的自由式路網(wǎng)，主路穿村或沿村一側(cè)而過(guò)，巷路窄且為盡端路。

3)平原區(qū)村莊地形平坦、開(kāi)闊，村莊規(guī)模較大，布局較為規(guī)整。村莊內(nèi)道路大多呈方格網(wǎng)式道路網(wǎng)格局，道路寬闊平整。

1.2 房屋及院落空間的差異化

1)沙區(qū)居民住房主要為紅磚砌筑的房屋，也有部分土房，院落多為3畝～5畝，使用較為粗放，內(nèi)部缺少隔離劃分，功能分區(qū)不明確；多數(shù)院落養(yǎng)殖區(qū)與生活區(qū)混雜，人居環(huán)境較差。

2)山區(qū)居民住房、棚舍和倉(cāng)庫(kù)主要為紅磚砌筑房屋，也有部分石頭砌筑的房屋。院落多為1畝～2畝，功能講究實(shí)用緊湊，布局合理、擺布有序。院外多設(shè)有場(chǎng)院，堆放柴草、飼草料，并飼養(yǎng)牲畜?？傮w形成院內(nèi)規(guī)整，院外混亂的特點(diǎn)。

3)平原地區(qū)居民住房、棚舍多為紅磚砌筑房屋，同時(shí)也可看到一定數(shù)量的土房。院落多為2畝～3畝，多數(shù)院落已形成自然分區(qū)，但也存在養(yǎng)殖區(qū)與生活區(qū)混合的現(xiàn)象。

1.3 村莊特色風(fēng)貌塑造不足

1)缺少人文歷史的表達(dá)，奈曼旗歷史文化底蘊(yùn)深厚，影響較大的有紅山文化、契丹文化和蒙古族文化，僅蒙古族文化依托生活習(xí)慣和版畫(huà)、歌曲、舞蹈等藝術(shù)形式得到表達(dá)。2)建筑風(fēng)貌相近，房屋都為坡屋頂?shù)摹巴叻俊保ㄖ?xì)節(jié)構(gòu)件差別較小，顏色相近。3)空間營(yíng)造雷同，廣場(chǎng)均為規(guī)整的硬場(chǎng)地，缺少空間設(shè)計(jì)，沒(méi)有特色主題。

2 “十個(gè)全覆蓋”工程建設(shè)特點(diǎn)及問(wèn)題

2.1 “十個(gè)全覆蓋”工程建設(shè)特點(diǎn)

1)建設(shè)量大，任務(wù)重。奈曼旗“十個(gè)全覆蓋”工程共需建設(shè)841個(gè)農(nóng)牧區(qū)居民點(diǎn)，所有項(xiàng)目村要求3年之內(nèi)全部完成，其中2016年需建設(shè)681個(gè)村，需完成全部建設(shè)總量的81%。2016年“十個(gè)全覆蓋”工程需投資28億元，是2015年財(cái)政收入5.08億元的5.5倍。

2)建設(shè)內(nèi)容多樣化，已超出原有十項(xiàng)范圍?！笆畟€(gè)全覆蓋”工程主體為十項(xiàng)內(nèi)容，但隨著建設(shè)的逐步深入，為了更好的提高鄉(xiāng)村建設(shè)水平，奈曼旗村莊建設(shè)已擴(kuò)展至10+N的建設(shè)模式。建設(shè)內(nèi)容多樣化，包含基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、文化福利設(shè)施和居住環(huán)境改善等4個(gè)類(lèi)別，各類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目總計(jì)達(dá)到28個(gè)小項(xiàng)。

2.2 村莊建設(shè)存在的問(wèn)題

1)規(guī)劃統(tǒng)籌安排不夠充分，產(chǎn)生諸多的不合理建設(shè)。任務(wù)量大，參與部門(mén)多，缺少旗域統(tǒng)籌全局的體系規(guī)劃，村莊規(guī)劃編制不合理和執(zhí)行不到位?！笆畟€(gè)全覆蓋”工程規(guī)劃過(guò)于簡(jiǎn)單，僅關(guān)注平面布局和建設(shè)工程量，不考慮村莊產(chǎn)業(yè)、社會(huì)治理的需求性以及村莊風(fēng)貌治理的設(shè)計(jì)；規(guī)劃缺乏科學(xué)性，未對(duì)村莊特點(diǎn)進(jìn)行深入的研究，建設(shè)方案過(guò)于粗糙，道路、綠化、危房改造等方案為全旗層面的建設(shè)方案，不針對(duì)各地的自然特點(diǎn)和社會(huì)發(fā)展情況考慮。

2)村莊特色風(fēng)貌被破壞。村莊由于地形地貌和建設(shè)年代的不同都有著一定的鄉(xiāng)村特色，但過(guò)多的簡(jiǎn)單統(tǒng)一模式建設(shè)，形成了“農(nóng)村不像農(nóng)村”“村村都是一個(gè)樣”的建設(shè)特點(diǎn)，村莊的地域文化特色被抹殺。一方面道路、廣場(chǎng)、綠化景觀盲目的“克隆”城市樣式，原有的自然彎曲小巷被筆直道路代替，原有的樹(shù)下交流空間被沒(méi)有綠化的大廣場(chǎng)代替。另一方面，過(guò)度的強(qiáng)調(diào)整齊統(tǒng)一，即使不同的地貌特征下也要求用地格局整齊、道路形態(tài)筆直，形成了機(jī)械化的建設(shè)模式，失去了沙區(qū)、山區(qū)、平原區(qū)自有的建設(shè)特征。

3)建設(shè)管理維護(hù)難度大。“十個(gè)全覆蓋”工程改變的村莊風(fēng)貌，完善了村莊各類(lèi)設(shè)施，更重要的是在如此大規(guī)模的建設(shè)之后，建設(shè)成果需要更多管理維護(hù)，對(duì)村莊提出了更高的考驗(yàn)，一是村莊村規(guī)民約、長(zhǎng)效機(jī)制缺少法律保障，較難落實(shí)；二是缺乏資金，而農(nóng)村基層組織無(wú)經(jīng)濟(jì)收入，只能依托上級(jí)政府的扶持。

3 對(duì)策及建議

3.1 科學(xué)合理規(guī)劃，規(guī)劃指導(dǎo)建設(shè)

1)分層次編制規(guī)劃。按照上位指導(dǎo)下位的原則，首先，編制旗域村莊布點(diǎn)規(guī)劃，根據(jù)旗域的整體發(fā)展水平，劃分村莊的規(guī)模等級(jí)及發(fā)展方向和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施提出原則性協(xié)調(diào)建設(shè)布局安排，提出“十個(gè)全覆蓋”工程項(xiàng)目，哪些需要全面普及，哪些是根據(jù)村莊規(guī)模等級(jí)來(lái)合理設(shè)置，并在全旗域統(tǒng)籌方面設(shè)計(jì)專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的危房改造、道路施工、綠化施工和村部等分項(xiàng)指導(dǎo)建設(shè)方案，從旗(縣)級(jí)層面規(guī)避過(guò)度建設(shè)和重復(fù)建設(shè)。其次，及時(shí)修編鎮(zhèn)域鎮(zhèn)村體系規(guī)劃，從鎮(zhèn)鄉(xiāng)域?qū)用鎰澐执迩f類(lèi)型，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，結(jié)合區(qū)域生態(tài)、環(huán)保及防災(zāi)規(guī)劃，從空間上確定重點(diǎn)村、一般村，并要點(diǎn)線面結(jié)合，合理選定的重點(diǎn)建設(shè)線路和區(qū)域空間，整合設(shè)置區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，避免不平衡建設(shè)。最后，在上位規(guī)劃指導(dǎo)下編制村莊建設(shè)規(guī)劃，合理布局各類(lèi)設(shè)施，因地制宜選擇并調(diào)整適合的建設(shè)規(guī)模和分項(xiàng)指導(dǎo)建設(shè)方案。

2)科學(xué)合理、因地制宜編制規(guī)劃方案。a.要根據(jù)自然環(huán)境因素因地制宜設(shè)定方案。沙區(qū)、山區(qū)和平原區(qū)有著自己的用地特征和道路布局特點(diǎn)，沒(méi)有必要一定要將其道路規(guī)劃為路路成行，橫平豎直的形式，不一定非要去彎取直，橫貫到底，要堅(jiān)決杜絕大拆大建的行為。b.要尊重農(nóng)牧民的生產(chǎn)生活習(xí)慣。沙區(qū)的棚圈、平原區(qū)的柴草和山區(qū)的“場(chǎng)院”，都是村民長(zhǎng)期形成的生活習(xí)慣，不能盲目的拆除、清除，要以整治為主，建設(shè)為輔，要注重協(xié)調(diào)，不適宜過(guò)度的統(tǒng)一。c.要經(jīng)濟(jì)可行，節(jié)約用地。道路寬度滿足會(huì)車(chē)要求即可，村部不是越大越好，要根據(jù)村莊辦公活動(dòng)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求確定功能即可。d.規(guī)劃要具有針對(duì)性和可操作性?！笆畟€(gè)全覆蓋”工程的建設(shè)參與者主要為基層政府人員和村民，因此規(guī)劃成果要簡(jiǎn)明扼要、通俗易懂。

3)積極建立規(guī)劃引導(dǎo)管理制度。積極籌措建立鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度，在規(guī)劃方案階段幫助把關(guān)，在實(shí)施階段給予技術(shù)服務(wù)，在管理階段提供經(jīng)驗(yàn)方法。

3.2 注重村莊特色風(fēng)貌的打造

村莊的特色風(fēng)貌建設(shè)要推行以逆城市化景觀的方式整治村莊，不搞現(xiàn)代城市中常見(jiàn)的景觀，要突出農(nóng)村的“陰柔之美”，突出獨(dú)特的村居風(fēng)貌、傳統(tǒng)的風(fēng)土人情和田園風(fēng)光，助推綠色的農(nóng)村現(xiàn)代化[2]。

首先，要提高建設(shè)主體的認(rèn)識(shí)和建設(shè)能力，要通過(guò)整體培訓(xùn)的形式加強(qiáng)各類(lèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)人員對(duì)特色風(fēng)貌理念的認(rèn)識(shí)和理解，同時(shí)要考慮聘用鄉(xiāng)村規(guī)劃師等形式加大規(guī)劃專(zhuān)業(yè)人員的輔助。

其次，針對(duì)大規(guī)模的村莊建設(shè)要在全旗層面制定鄉(xiāng)村風(fēng)貌建設(shè)導(dǎo)引方案，從特色風(fēng)貌的元素選擇、營(yíng)造方法和空間選擇上給予引導(dǎo)。營(yíng)造方法上可考慮挖潛、提煉(總結(jié))、設(shè)計(jì)、建設(shè)等分階段營(yíng)造形式，挖潛是挖掘地域及村莊的自然風(fēng)貌、人文歷史和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的特色，重點(diǎn)要深入挖掘蒙古族文化、契丹文化和紅山文化，提煉或總結(jié)其中可用于建設(shè)的元素，如圖案、顏色，設(shè)計(jì)就是選擇空間將元素付諸于建設(shè)實(shí)體中。

最后，風(fēng)貌特色要注重不同尺度的營(yíng)造方法，宏觀層面要注重自然風(fēng)貌的融合和地方傳統(tǒng)的適應(yīng)，山區(qū)和沙區(qū)不適宜考慮平整圍合的街巷，要考慮沙區(qū)的廣闊和山區(qū)的曲折，綠化要考慮沙區(qū)的生態(tài)環(huán)境設(shè)置沙生植物，要考慮保留山區(qū)的不規(guī)整的獨(dú)樹(shù)及群樹(shù)，山區(qū)要保留石頭砌筑的圍墻，沙區(qū)要盡可能使用通透較好的圍欄。中觀層面要開(kāi)放性的整治公共空間，充分利用各類(lèi)線性空間(如道路)、節(jié)點(diǎn)空間(如村口)、集聚空間(如廣場(chǎng))；微觀層面要注重色彩、輪廓、尺度的把握，色彩上要考慮采用村莊原有大面積的主色，避免全村全變色，脫離已有特征，輪廓要潛移默化的變換，不宜毫無(wú)差別的平直無(wú)變化。

3.3 提升鄉(xiāng)村治理能力、維護(hù)村莊建設(shè)成果

首先，要積極推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)立法，目前，通遼市已獲批可在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理等事項(xiàng)制定地方性法規(guī)。其次，加強(qiáng)村級(jí)管理人才培養(yǎng)，加大鄉(xiāng)村精英人才的培養(yǎng)。采取集中培訓(xùn)或人才引進(jìn)等方式增強(qiáng)“村官”的管理能力，采用產(chǎn)業(yè)扶持等形式培養(yǎng)地方精英，協(xié)助“村官”建立高水平的基層組織，也可考慮增加派駐干部，協(xié)助基層組織建設(shè)。第三，加大政府投入外，多元化多渠道籌措維護(hù)管理資金，一方面要增加集體經(jīng)濟(jì)收入，延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，增加集體產(chǎn)業(yè)來(lái)增加收入，另一方面，充分利用市場(chǎng)主體和本村精英來(lái)增加資金投入，通過(guò)企事業(yè)與農(nóng)村結(jié)對(duì)幫扶的途徑或通過(guò)設(shè)立“名譽(yù)村主任”等形式，以一定程度的村莊建設(shè)參與權(quán)來(lái)?yè)Q取建設(shè)資金投入。最后，建立村規(guī)民約和各項(xiàng)設(shè)施的管理制度，要注重獎(jiǎng)懲分明、公示公開(kāi)透明、監(jiān)督制約嚴(yán)格。

4 結(jié)語(yǔ)

到2020年，我國(guó)將全面建成小康社會(huì)，這意味著我國(guó)中西部農(nóng)村建設(shè)將迎來(lái)一個(gè)新的高潮，為有效指導(dǎo)區(qū)域運(yùn)動(dòng)型村莊建設(shè)，通過(guò)對(duì)奈曼旗“十個(gè)全覆蓋”工程建設(shè)的思考，建議應(yīng)強(qiáng)化規(guī)劃的引導(dǎo)和推動(dòng)建設(shè)的作用，分層次編制規(guī)劃，因地制宜、科學(xué)合理編制規(guī)劃，加強(qiáng)規(guī)劃管理，提升地方建設(shè)主體特色風(fēng)貌建設(shè)理念，同時(shí)村莊建設(shè)的維護(hù)管理應(yīng)同鄉(xiāng)村治理相結(jié)合。

[1] 魏 莉.內(nèi)蒙古實(shí)施“十個(gè)全覆蓋”工程一周年：敢叫舊貌換新顏[N/OL].內(nèi)蒙古新聞網(wǎng)，2015-03-13.http://inews.nmgnews.com.cn/system/2015/03/13/011644879.shtml.

[2] 鄶艷麗.我國(guó)鄉(xiāng)村治理的本原模式研究——以巴林左旗后興隆地村為例[J].城市規(guī)劃，2015,39(6):59-68.

[3] 夏恩博.住建部:推進(jìn)村莊整治，不搞運(yùn)動(dòng)式建設(shè)[N/OL].中國(guó)廣播網(wǎng)，2013-10-13.http://zgxczs.cnr.cn/snzx/201310/t20131013_513812151.shtml.

[4] 王 竹,王 韜.浙江鄉(xiāng)村風(fēng)貌與空間營(yíng)建導(dǎo)則研究[J].華中建筑,2014(9):94-98.

Discussion on village planning construction of Inner Mongolia under “Ten Complete Coverage” background

Zhao Dianzhong Liu Bo

(TongliaoUrban-RuralPlanningTechnologyAdministrationCenter,Tongliao028000,China)

Taking “Ten Complete Coverage” construction of Naiman Banner as research target,the paper analyzes the engineering construction features and existing problems.Starting from aspects of scientific planning,forging special village style and improving village processing capacities,it puts forward problems solving suggestions and strategies,which has provided some guidance for regional rural central-construction.

village,planning construction,special style,residential housing

1009-6825(2016)29-0028-02

2016-08-08

趙殿忠(1984- )，男，助理工程師； 劉 波(1981- )，男，助理工程師

TU982.29

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