欽江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)初探

吳麗軍　　陳小燕（.欽州市水利局　廣西　欽州　535000.欽州市金海水電建筑工程有限公司　廣西　欽州　535000）

欽江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)初探

吳麗軍1陳小燕2
（1.欽州市水利局廣西欽州535000
2.欽州市金海水電建筑工程有限公司廣西欽州535000）

生態(tài)與經(jīng)濟(jì)的和諧共存長期以來一直是社會(huì)各界關(guān)注探究的熱點(diǎn)之一，為更好的推動(dòng)廣西欽江流域沿岸地區(qū)生態(tài)環(huán)境與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的共同發(fā)展，文章從欽江流域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建出發(fā)，從生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制創(chuàng)建的意義、主客體的確定、補(bǔ)償方式多個(gè)方面對欽江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制創(chuàng)建展開探究，并結(jié)合自身經(jīng)驗(yàn)對如何合理構(gòu)建欽江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制從協(xié)調(diào)體系、監(jiān)管體系、立法、市場化建設(shè)等多方面提出見解，為欽江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的有效創(chuàng)建提供指導(dǎo)和幫助。

欽江流域；生態(tài)補(bǔ)償；意義；機(jī)制創(chuàng)建；對策

1　流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制概述

生態(tài)補(bǔ)償最早源于“自然生態(tài)補(bǔ)償”（naturalecologicalcompensation）一詞，經(jīng)過多年發(fā)展研究，對生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩x一直眾說紛紜，國內(nèi)眾多學(xué)者從不同角度對其內(nèi)涵展開過研究。武漢大學(xué)呂忠梅教授從政策體系角度出發(fā)，指出生態(tài)補(bǔ)償是對因環(huán)境保護(hù)而丟失發(fā)展機(jī)遇的地區(qū)進(jìn)行的財(cái)力、物力補(bǔ)償和政策優(yōu)惠，以及為加強(qiáng)環(huán)保意識(shí)，提示環(huán)保技術(shù)而產(chǎn)生的科研、教育支出；北京師范大學(xué)毛顯強(qiáng)教授從外部性角度出發(fā)，指出生態(tài)補(bǔ)償是指借由對保護(hù)（損害）環(huán)境資源的行為實(shí)施補(bǔ)償（收費(fèi)），從而提示其收益（成本），實(shí)現(xiàn)對保護(hù)（損害）行為主體的刺激，促使其增加（減少）其行為的所引起的外部經(jīng)濟(jì)性（外部不經(jīng)濟(jì)性），進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對資源的有效保護(hù)。政法大學(xué)馬燕教授從立法的角度出發(fā)，指出生態(tài)補(bǔ)償是為維護(hù)固有生態(tài)利益，實(shí)現(xiàn)生態(tài)與社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的和諧共處的目標(biāo)，而對所有會(huì)損失生態(tài)效益的行為予以糾正和彌補(bǔ)而開展的活動(dòng)。

這些觀點(diǎn)從不同角度充分闡述了生態(tài)補(bǔ)償所具備的內(nèi)在含義，為我國各地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建設(shè)提供了有力的理論指導(dǎo)，為縮短區(qū)域發(fā)展差距，構(gòu)建和諧社會(huì)提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2　欽江流域概況

欽江是欽州母親河，發(fā)源于廣西靈山縣境平山鄉(xiāng)的百牛嶺，流域面積2457km2，跨越靈山縣、欽南區(qū)、欽北區(qū)、欽州城區(qū)、欽州港經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)19個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦），灌溉3.33萬hm2良田，是欽州千百年來欣欣向榮發(fā)展的源泉。欽江屬桂南諸小河流之一，獨(dú)流入海。發(fā)源于靈山縣平山鎮(zhèn)東山山脈東麓白牛嶺，流經(jīng)平山、佛子、靈城、三海、檀圩，折向西南，經(jīng)那隆收納那隆水，到三隆又收納太平水，后經(jīng)陸屋鎮(zhèn)與舊州江（當(dāng)?shù)赜址Q小西江）匯合，流入欽北區(qū)，經(jīng)青塘、平吉、久隆、欽城區(qū)、沙埠、尖山鎮(zhèn)后在九鴉村注入茅尾海。欽江在陸屋鎮(zhèn)以上稱嗚珂江，陸屋鎮(zhèn)以下稱欽江。欽江干流全長195.26km，集水面積為2391.34km2，干流坡降0.32‰，流域多年平均徑流量為22.11億m3。欽江青年水閘至入?？趯俑谐焙佣危毕F(xiàn)象明顯。

欽江流域形狀為狹長形，長約130km，寬8～22km，其地勢為東北部高，西南部低，地形為舟形。除流域出口外，其它三面高，中間低，西南部為欽江下游的濱海平原，海拔在1～6m之間。主要有靈山河等10條較大支流。

3　創(chuàng)建欽江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的意義

3.1有助于欽江流域的長久可持續(xù)發(fā)展

流域作為以水為核心的動(dòng)態(tài)生態(tài)系統(tǒng)，是兩岸及上下游之間緊密連接的渠道?，F(xiàn)階段，我國流域管理主要依據(jù)行政區(qū)域?qū)嵤┓指罟芾怼６嗄陙?，欽江上游地區(qū)為保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境，確保水資源的長久可持續(xù)使用，投入大量人力、財(cái)力、物力開展流域生態(tài)保護(hù)建設(shè)。同時(shí)，為有力保護(hù)流域生態(tài)，欽江上游地區(qū)嚴(yán)格限制污染型企業(yè)的發(fā)展，使得整個(gè)區(qū)域的工業(yè)化與城市化進(jìn)程嚴(yán)重滯后，社會(huì)經(jīng)濟(jì)長期不振。面對這一現(xiàn)狀，若無法及時(shí)有效的建立科學(xué)、合理的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，必將會(huì)對上游地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性造成嚴(yán)重打擊，進(jìn)而最終導(dǎo)致流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的整體下降。通過構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，可明確流域上下游之間的權(quán)利與義務(wù)，充分激勵(lì)上游開展生態(tài)保護(hù)建設(shè)的熱情，從而為整個(gè)流域的長久可持續(xù)發(fā)展提供動(dòng)力。

3.2可推動(dòng)流域上下游協(xié)調(diào)發(fā)展

長期以來，欽江上游地區(qū)為推動(dòng)流域生態(tài)環(huán)保建設(shè)損失了大量發(fā)展契機(jī)，加之生態(tài)保護(hù)投入的不斷加大，欽江上下游地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距不斷加劇。根據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2010年以來，欽江上游地區(qū)城市人口GDP指數(shù)僅為欽江下游地區(qū)人口GDP指數(shù)的0.25倍。上游地區(qū)有著強(qiáng)烈的加速城市化與工業(yè)化進(jìn)程的渴求，同時(shí)將流域環(huán)境保護(hù)建設(shè)的職責(zé)全部交由上游地區(qū)而不需下游地區(qū)承擔(dān)應(yīng)負(fù)的義務(wù)也是不公平的。為此就必須通過構(gòu)建完善的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，明確上下游間的權(quán)利與義務(wù)，加強(qiáng)彼此溝通，進(jìn)而推動(dòng)流域上下游的協(xié)調(diào)發(fā)展。

4　欽江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的創(chuàng)建

4.1生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制主客體的確定

流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制主客體的確定，就是明確誰對誰負(fù)責(zé)的問題。對于欽江流域生態(tài)補(bǔ)償而言，其主體應(yīng)包括一切自流域水資源獲得收益的群體及一切生活、生產(chǎn)過程向流域排放污染物的兩部分群體?？腕w則是指開展流域生態(tài)環(huán)境建設(shè)，為實(shí)現(xiàn)流域水資源長久可持續(xù)使用而做出犧牲和貢獻(xiàn)的地區(qū)，也就是欽江流域上游地區(qū)，主要在靈山縣境內(nèi)。這些地區(qū)為為保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境失去大量發(fā)展契機(jī)的同時(shí)還投入了大量人力、財(cái)力和物力，下游地區(qū)作為直接受益者理應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的補(bǔ)償責(zé)任。

4.2流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞?/p>

流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞娇梢詣澐譃橘Y金補(bǔ)償、智力補(bǔ)償、政策補(bǔ)償、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)償?shù)榷喾N類型。具體實(shí)施時(shí)可依據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，采取一種或多種相結(jié)合的補(bǔ)償方式。

（1）資金補(bǔ)償

資金補(bǔ)償作為最為常見且最為迫切的補(bǔ)償方式，可通過征收生態(tài)補(bǔ)償稅、創(chuàng)建補(bǔ)償基金、推廣優(yōu)惠信貸等手段予以實(shí)現(xiàn)，具有靈活多變的特點(diǎn)，適用于各種尺度的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。欽江流域上游生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)主要受益群體為欽江下游地區(qū)與國家，因此兩者均為生態(tài)補(bǔ)償主體。其提供的補(bǔ)償基金必須嚴(yán)格遵守“?？顚Ｓ谩痹瓌t，對上游地區(qū)污染防治、環(huán)保節(jié)水、生態(tài)移民等措施的開展實(shí)施補(bǔ)償，從而借由資金補(bǔ)償緩解上游地區(qū)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力。

（2）智力補(bǔ)償

智力補(bǔ)償是指補(bǔ)償者針對受補(bǔ)償?shù)貐^(qū)開展智力服務(wù)，提供無償?shù)募夹g(shù)咨詢、指導(dǎo)服務(wù)，為受補(bǔ)償?shù)貐^(qū)培養(yǎng)和輸送各類技術(shù)、管理人才，從而推動(dòng)受補(bǔ)償?shù)貐^(qū)生產(chǎn)技能、生產(chǎn)工藝和生產(chǎn)管理水平的全面提升，是確保欽江流域上游快速發(fā)展的必要基礎(chǔ)。

（3）政策補(bǔ)償

政策補(bǔ)償是指由中央政府或省級(jí)政府對市級(jí)政府賦予的權(quán)利與機(jī)會(huì)補(bǔ)償。受補(bǔ)償群體在政策范圍內(nèi)，運(yùn)用政策賦予的各種優(yōu)惠，制定眾多針對性措施，募集資金并促進(jìn)區(qū)域發(fā)展。在欽江流域生態(tài)補(bǔ)償中，政府可依據(jù)欽江上游地區(qū)生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，制定各類針對性經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠政策和市場補(bǔ)償政策，全力培育水權(quán)交易市場，并大力支持異地發(fā)展政策與技術(shù)補(bǔ)償政策，從而增強(qiáng)外來資金投資動(dòng)力。

（4）產(chǎn)業(yè)補(bǔ)償

產(chǎn)業(yè)補(bǔ)償是指借助經(jīng)濟(jì)發(fā)展梯度實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，進(jìn)而達(dá)成生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康摹J江流域作為互通的有機(jī)整體，政府必須充分考量整個(gè)區(qū)域內(nèi)的資源配制與產(chǎn)業(yè)分布，將下游地區(qū)提供的生態(tài)補(bǔ)償落實(shí)到具體的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目上，而上游地區(qū)則應(yīng)構(gòu)建完善的產(chǎn)業(yè)平臺(tái)，全力吸引資源節(jié)約型的低污染高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的匯集，進(jìn)而構(gòu)成密集的產(chǎn)業(yè)集群，推動(dòng)上游區(qū)域發(fā)展。這種方式本質(zhì)而言屬于“造血式”補(bǔ)償，是欽江流域上游地區(qū)實(shí)現(xiàn)自主補(bǔ)償，縮短上下游經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異的有效手段。

5　構(gòu)建合理欽江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的對策建議

5.1構(gòu)建有效的上下游協(xié)調(diào)體系

欽江流域上游地區(qū)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)在惠利欽江上游地區(qū)的同時(shí)，亦為欽江下游地區(qū)乃至整個(gè)社會(huì)帶來了巨大實(shí)惠。欽江流域上下游地方政府必須充分發(fā)揮自身的協(xié)調(diào)溝通效用，通過行政、法律、經(jīng)濟(jì)等多種途徑，全力保障欽江流域生態(tài)環(huán)境建設(shè)的長久可持續(xù)發(fā)展。欽江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，涉及廣州全省各地多級(jí)政府，省級(jí)政府應(yīng)當(dāng)積極指導(dǎo)，構(gòu)建惠及沿江所有地區(qū)的流域發(fā)展磋商平臺(tái)，并組建專門的欽江生態(tài)補(bǔ)償協(xié)調(diào)委員會(huì)，匯同環(huán)保廳、農(nóng)業(yè)廳、水利廳多方力量，構(gòu)建其合理、完善的流域上下游協(xié)調(diào)體系，為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的有效創(chuàng)建奠定優(yōu)良基礎(chǔ)。

5.2創(chuàng)建合理的補(bǔ)償費(fèi)監(jiān)管體系

欽江流域生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)監(jiān)管體系應(yīng)當(dāng)包括補(bǔ)償費(fèi)征收監(jiān)管機(jī)制與補(bǔ)償費(fèi)使用監(jiān)管機(jī)制兩部分內(nèi)容。由省環(huán)保廳和水利行政部門共同組建監(jiān)督管理體系，對整個(gè)欽江流域水資源開發(fā)使用中的生態(tài)環(huán)境破壞行為、水資源獲益行為及個(gè)人或群體損失行為予以合理的費(fèi)用征收或損失補(bǔ)償。同時(shí)針對生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)設(shè)立?？钯~戶，堅(jiān)持“?？顚Ｓ谩痹瓌t，完善對補(bǔ)償費(fèi)使用狀況的監(jiān)管。具體操作上，可將欽江流域生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)費(fèi)用先存入生態(tài)補(bǔ)償委員會(huì)下屬的專用賬戶，由欽江流域上下游各地政府共同監(jiān)管。受補(bǔ)償方需使用補(bǔ)償費(fèi)時(shí)，必須充分依照相關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的有關(guān)規(guī)定，以具體項(xiàng)目為依托進(jìn)行申報(bào)，在經(jīng)由監(jiān)管方代表審批通過后方可使用。與此同時(shí)，政府還應(yīng)創(chuàng)建欽江流域生態(tài)補(bǔ)償資金使用考核評(píng)估體系，定期對各項(xiàng)補(bǔ)償金的落實(shí)到位情況和具體使用情況進(jìn)行嚴(yán)格的考核評(píng)估，從而使補(bǔ)償金充分發(fā)揮應(yīng)有的生態(tài)保護(hù)功效。

5.3構(gòu)建生態(tài)保護(hù)效益與損失評(píng)估機(jī)制

為充分確保欽江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)的高效高質(zhì)，保障生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制得到切實(shí)有效的落實(shí)，政府必須構(gòu)建合理的欽江流域生態(tài)保護(hù)效益與損失評(píng)估機(jī)制，聘請專業(yè)的權(quán)威評(píng)估機(jī)構(gòu)，不定期對整個(gè)欽江流域特別是上游地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)的效益及損失進(jìn)行全面評(píng)估，實(shí)現(xiàn)對各項(xiàng)生態(tài)保護(hù)活動(dòng)功效的及時(shí)了解，以便能夠更好的采取有力的行政手段對欽江流域生態(tài)環(huán)境的保護(hù)建設(shè)進(jìn)行調(diào)整和修正。

5.4完善生態(tài)補(bǔ)償立法

現(xiàn)階段，我國在生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域的立法進(jìn)程十分緩慢，眾多生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐行為存在無法可參、無律可依的尷尬局面。但生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的有效落實(shí)和環(huán)境管理的順利開展又無法脫離法律的強(qiáng)力支持，因此生態(tài)補(bǔ)償立法成為迫在眉睫的問題之一。對此，我國應(yīng)當(dāng)積極加速生態(tài)補(bǔ)償立法進(jìn)程，以法律形式對生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶?、對象、補(bǔ)償主客體的責(zé)任和義務(wù)、補(bǔ)償方式和途徑、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等加以明確。與此同時(shí)，從法律角度對環(huán)境保護(hù)中中央政府與地方政府的關(guān)系和各自的職責(zé)予以明確規(guī)定。具體實(shí)施步驟上，首先國務(wù)院應(yīng)盡快出臺(tái)有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹笇?dǎo)意見，隨后在此基礎(chǔ)上，加以完善出臺(tái)相關(guān)的補(bǔ)償條例，最后則進(jìn)一步完善，出臺(tái)相關(guān)的《生態(tài)補(bǔ)償法》。

5.5培育生態(tài)補(bǔ)償市場化機(jī)制

現(xiàn)階段，我國已開展的所有生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐多采取以政府補(bǔ)償為主導(dǎo)的形式，生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌龌ㄔO(shè)尚處于半啟蒙狀態(tài)，同歐美發(fā)達(dá)國家存在著較大的差距。但隨著我國市場經(jīng)濟(jì)化建設(shè)的不斷深化，市場補(bǔ)償必將成為我國生態(tài)補(bǔ)償發(fā)展不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。有鑒于此，在欽江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的創(chuàng)建中，政府在合理運(yùn)用政府補(bǔ)償機(jī)制的同時(shí)，還應(yīng)大力發(fā)展市場補(bǔ)償機(jī)制，積極構(gòu)建水權(quán)交易、排污權(quán)交易等市場補(bǔ)償新模式。與此同時(shí)，還應(yīng)大力開展有關(guān)生態(tài)服務(wù)功能的宣傳、教育活動(dòng)，通過有關(guān)部門對生態(tài)服務(wù)產(chǎn)權(quán)加以明確并在國家允許范圍內(nèi)構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償協(xié)商平臺(tái)，積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)欽江生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制相關(guān)利益群體自主參與到生態(tài)補(bǔ)償體系中，從而為欽江流域生態(tài)環(huán)境的長久可持續(xù)發(fā)展保駕護(hù)航。

6　總結(jié)

近年來，隨著重大水污染事件的頻發(fā)和人們對水資源需求的不斷增多，流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建設(shè)成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)，這不僅有助于實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)環(huán)境的長久可持續(xù)發(fā)展，同時(shí)也是構(gòu)建現(xiàn)代化和諧社會(huì)的必要保障。本文以廣西欽江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)為對象，對流域生態(tài)補(bǔ)償從多個(gè)角度進(jìn)行了全面詳實(shí)的分析，對于推動(dòng)欽江流域乃至我國其他流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)的高效、高質(zhì)開展有著積極的指導(dǎo)意義。陜西水利

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（責(zé)任編輯：李蕊）

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