社會(huì)控制視野中的社區(qū)治理及其協(xié)商民主指向
——以對(duì)濟(jì)南市若干社區(qū)的現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研為實(shí)證基礎(chǔ)

魏治勛

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社會(huì)控制視野中的社區(qū)治理及其協(xié)商民主指向
——以對(duì)濟(jì)南市若干社區(qū)的現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研為實(shí)證基礎(chǔ)

魏治勛

隨著基層社區(qū)傳統(tǒng)權(quán)威的衰落和一元化社會(huì)控制的式微，中國(guó)基層社會(huì)面臨著社會(huì)控制失范的危機(jī)，同時(shí)也蘊(yùn)含著走向現(xiàn)代協(xié)商民主治理機(jī)制的契機(jī)。但當(dāng)下基層社區(qū)普遍形成的“壓力型體制”及其結(jié)合了傳統(tǒng)中國(guó)統(tǒng)治技術(shù)的所謂“新治理術(shù)”，反而是走向協(xié)商民主的重大障礙。我們需要加強(qiáng)國(guó)家的民主法治建設(shè)，為社區(qū)治理現(xiàn)代化創(chuàng)造良好氛圍。

基層社區(qū)； 社會(huì)控制； 新治理術(shù)； 協(xié)商民主

近年來(lái)，中國(guó)正在城市和鄉(xiāng)村建立起以“社區(qū)”為結(jié)點(diǎn)的現(xiàn)代基層治理體系，通過(guò)頒布和實(shí)施以《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》、《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》和《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)自治法》等基層自治法律，城市和鄉(xiāng)村社區(qū)治理都以走向民主法治化軌道為基本規(guī)劃，且被認(rèn)為是“法治中國(guó)”建設(shè)的基本內(nèi)容。按照規(guī)劃，中國(guó)基層社區(qū)的建設(shè)目標(biāo)為“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的自治體，如此則協(xié)商民主自應(yīng)成為社區(qū)治理實(shí)踐運(yùn)作的基本邏輯。目前城鄉(xiāng)社區(qū)的治理體系、治理機(jī)制和治理現(xiàn)狀都明顯存在與規(guī)范要求相脫離、相背反甚至異化的失范現(xiàn)象，支撐基層社區(qū)治理的所謂“新治理術(shù)”在某種程度上亦存在有悖民主法治要求的地方。因而，分析和診斷社區(qū)治理失范問(wèn)題的背景、體制與機(jī)制成因，挖掘并闡明指示社區(qū)自治制度建設(shè)的協(xié)商民主路徑，對(duì)于當(dāng)下基層社區(qū)治理和社會(huì)控制殊具價(jià)值。

一、基層社區(qū)自治體的類型及其社會(huì)控制狀況

中國(guó)當(dāng)前廣泛存在的以居委會(huì)和村委會(huì)為自治機(jī)構(gòu)的基層社區(qū)，其前身分別是城市或鄉(xiāng)村中的基層行政單位——居委會(huì)和行政村。雖然1954年的《城市居民委員會(huì)組織條例》將居委會(huì)界定為“群眾自治性的居民組織”，但根據(jù)1962年的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》，作為農(nóng)村社區(qū)前身組成部分的“生產(chǎn)大隊(duì)”被界定為農(nóng)村最基層的掌管“生產(chǎn)工作和行政工作”的經(jīng)濟(jì)核算和行政管理單位。近年推行社區(qū)建設(shè)后，尤其在戶籍制度弱化的背景下，城市中的“居”和農(nóng)村中的“村”都成為一般意義上的基層社區(qū)自治單位?；鶎由鐓^(qū)是“法治中國(guó)”進(jìn)程中推行民主法治制度建設(shè)的最具普遍意義的載體，也構(gòu)成了廣大中國(guó)公民民主參政的基本平臺(tái)，理應(yīng)成為基層協(xié)商民主實(shí)踐的節(jié)點(diǎn)；同時(shí)，從國(guó)家實(shí)施社會(huì)控制的視角看，廣大基層社區(qū)自然不可避免地成為國(guó)家推行其治理措施、達(dá)成社會(huì)控制目標(biāo)的基本支點(diǎn)。由于各個(gè)社區(qū)所處地域的自然稟賦千差萬(wàn)別，人文社會(huì)條件各不相同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平各有高低，這些基本差異必然影響到法制轉(zhuǎn)型后的社區(qū)，無(wú)論在其內(nèi)部構(gòu)造、運(yùn)行機(jī)制和外部特征上，都

呈現(xiàn)出相當(dāng)不同的面貌，因而必然影響到社區(qū)在基本類型和治理方法方面的差異。因而，對(duì)中國(guó)社區(qū)自治制度性質(zhì)的把握不可能脫離歷史，任何制度類型的形成有其歷史根源，而歷史成為制度形成的真正淵源，歷史也同時(shí)是理解制度的關(guān)鍵。

從我們調(diào)研所及的濟(jì)南市三類典型的社區(qū)來(lái)看，其中每個(gè)典型社區(qū)都代表了社會(huì)控制的一種類型。這三個(gè)社區(qū)分別處于濟(jì)南市城區(qū)中心、城鄉(xiāng)結(jié)合部以及城市遠(yuǎn)郊，我們分別稱之為Q社區(qū)、F社區(qū)和W社區(qū)。Q社區(qū)地處繁華的城市中心地帶，直接由曾經(jīng)的城市基層行政單位居民委員會(huì)轉(zhuǎn)型而來(lái)；處于城鄉(xiāng)結(jié)合部的F社區(qū)，雖然目前已被急劇擴(kuò)展的城區(qū)包圍，但原本是集體所有制的近郊行政村，因而其所有權(quán)性質(zhì)并未因城市化而改變；而地處遠(yuǎn)郊的W社區(qū)，則是由農(nóng)村行政村改組而來(lái)。歷史淵源的差異和所處環(huán)境的不同，決定了這三個(gè)社區(qū)各自面臨相當(dāng)不同的社會(huì)控制對(duì)象和任務(wù)。Q社區(qū)管理機(jī)構(gòu)惟一而單純的任務(wù)就是對(duì)區(qū)內(nèi)居民的行政管理，是當(dāng)下純粹的城市基層自治單位。近年來(lái)社區(qū)嚴(yán)格地執(zhí)行了法定的社會(huì)控制任務(wù)，將犯罪率和社會(huì)糾紛數(shù)量都降到了最低水平，打造出了遠(yuǎn)近聞名的“模范社區(qū)”品牌。而F社區(qū)則有著復(fù)雜的成長(zhǎng)背景，“城中村”的跨界特性以及“村改居”的體制轉(zhuǎn)型，使得它必然背負(fù)更為復(fù)雜的社會(huì)控制任務(wù)：社區(qū)辦工商業(yè)是社區(qū)居民的經(jīng)濟(jì)支柱——而對(duì)經(jīng)濟(jì)來(lái)源及其分配的控制，恰是社會(huì)控制的基本部分，社區(qū)無(wú)論在社區(qū)自治、行政還是經(jīng)濟(jì)分配上，都能夠?qū)⑸鐣?huì)控制主動(dòng)權(quán)抓牢；長(zhǎng)期聚居形成的共同體情感并未消泯，社區(qū)同時(shí)還是其居民的情感家園，因而甚至連居民的紅白喜事、居民外出旅游服務(wù)，社區(qū)都無(wú)償承包下來(lái)。社區(qū)各方面事務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)良好，其社會(huì)控制從表象看達(dá)到了相當(dāng)高的水準(zhǔn)。就W社區(qū)而言，它原本就是一自然村落和基層行政單位，曾經(jīng)承擔(dān)了社區(qū)居民的全部的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和心理需求。但現(xiàn)實(shí)的發(fā)展卻與這種預(yù)期多有偏離，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊之下，“個(gè)人主義思想增長(zhǎng)，農(nóng)民原子化現(xiàn)象十分突出”*辛允星：《農(nóng)村社會(huì)精英與新鄉(xiāng)村治理術(shù)》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2009年第5期。，農(nóng)村社會(huì)原有的“政社合一”結(jié)構(gòu)基本解體。于是，廣大農(nóng)村面臨再組織化和重建社會(huì)控制的問(wèn)題，這是農(nóng)村社區(qū)自治機(jī)構(gòu)必須承擔(dān)的首要職能。但包產(chǎn)到戶的經(jīng)營(yíng)機(jī)制以及廣大農(nóng)民不再以農(nóng)業(yè)收入為主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源的現(xiàn)實(shí)狀況，使得此類農(nóng)村社區(qū)無(wú)法繼續(xù)充當(dāng)居民經(jīng)濟(jì)依靠的角色。更加突出的一個(gè)變化是，隨著大批青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工并定居城市，居民原有的固定的情感與宗族紐帶逐漸松弛乃至消失，農(nóng)村社區(qū)不再具有“熟人社會(huì)”的凝聚情感功能，其情形正如學(xué)者所言的：改革開(kāi)放以來(lái)，“以集體經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的村莊公共權(quán)威經(jīng)歷了以‘私營(yíng)化’為表征的蛻變，村莊從道義型共同體轉(zhuǎn)向利益型共同體，農(nóng)村社會(huì)精英逐漸成為具有排他性利益的獨(dú)立群體”*宋蜻、楊善華：《經(jīng)濟(jì)體制變革與村莊公共權(quán)威的蛻變：以蘇南某村為案例》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2005第6期。。W社區(qū)展示的正是這樣一幅中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的整體景觀，有著典型代表性。

可以說(shuō)，三個(gè)不同類型的社區(qū)盡管在社會(huì)控制和社區(qū)自治方面各有特色，但也都表現(xiàn)出了共同的問(wèn)題指向，那就是：“社區(qū)建設(shè)的各種活動(dòng)主要是政府性的行為，而不是社區(qū)居民的自發(fā)自主的行為”*王小章、王志強(qiáng)：《從“社區(qū)”到“脫域的共同體”：現(xiàn)代性視野下的社區(qū)和社區(qū)建設(shè)》，《學(xué)術(shù)論壇》2003年第6期。。因而，隨后的問(wèn)題就是，在原有高度統(tǒng)一的社會(huì)控制衰退之后，如何在基層社區(qū)發(fā)展日益多元化、社區(qū)控制日趨松散化的情況下，按照憲法法律規(guī)定的社區(qū)自治目標(biāo)取向，重構(gòu)一個(gè)規(guī)范的、有活力的協(xié)商民主機(jī)制？這幾乎是當(dāng)下基層社區(qū)治理尚未實(shí)現(xiàn)而應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)的真正意義上的自治目標(biāo)，需要在日益加快的社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中予以探索推進(jìn)。

二、社區(qū)精英與社區(qū)社會(huì)控制體制結(jié)構(gòu)的塑造

自改革開(kāi)放以來(lái)，各種不同類型的社區(qū)亦在漸進(jìn)轉(zhuǎn)型中型塑著自己的體制結(jié)構(gòu)與權(quán)力運(yùn)作形態(tài)，這在我們前述三種社區(qū)中都有明顯的表現(xiàn)，并以各不相同的權(quán)威形式在社區(qū)中建構(gòu)并維持著相應(yīng)的秩序狀態(tài)。但其中各不相同的秩序狀態(tài)共享著一種統(tǒng)一的本質(zhì)內(nèi)涵，那就是：無(wú)論它的具體形式有什么特殊性，它都是一種基于對(duì)權(quán)利和利益的承認(rèn)、保障和協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上的社會(huì)控制形式。雖然這些具體的社會(huì)控制形式并不能直接等同于憲法和法律，而是對(duì)前者的具體化和現(xiàn)實(shí)化，但是它至少在形式上不能與正式法律制度相對(duì)抗；各類社區(qū)的社會(huì)控制體制結(jié)構(gòu)與權(quán)力形式總體上同樣要服從于現(xiàn)有的法律架構(gòu)。對(duì)于前述三種類型的社區(qū)而言，其微觀體制結(jié)構(gòu)和社會(huì)控制機(jī)制的展開(kāi)，在很大程度上就不僅取決于現(xiàn)有的制度環(huán)境，而且必然深深地受到歷史文化傳統(tǒng)、利益與社會(huì)關(guān)系格局、社會(huì)權(quán)力網(wǎng)絡(luò)等多方面因素的影響，使得我們能夠具體分析社區(qū)實(shí)施社會(huì)控制的體制結(jié)構(gòu)與權(quán)力機(jī)制是如何完成其形態(tài)塑造的。

首先，這里的“歷史文化傳統(tǒng)”主要指古代中國(guó)政治法律文化傳統(tǒng)中長(zhǎng)期存在的基層治理結(jié)構(gòu)和權(quán)力形態(tài)對(duì)當(dāng)下社區(qū)體制結(jié)構(gòu)與權(quán)力運(yùn)作之構(gòu)造的影響。中國(guó)作為世界上歷史傳統(tǒng)唯一沒(méi)有中斷的國(guó)家，歷史上的既有制度結(jié)構(gòu)和文化傳承對(duì)于現(xiàn)代中國(guó)的制度建設(shè)和社會(huì)控制會(huì)產(chǎn)生重要影響。正是在這個(gè)意義上，我們必須承認(rèn)：“……某個(gè)國(guó)家的社會(huì)變遷離不開(kāi)自己的歷史，要在自己的歷史基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)變”*李善峰：《我國(guó)目前的鄉(xiāng)村關(guān)系與社會(huì)控制：特別從村民自治角度進(jìn)行的分析》，《山東社會(huì)科學(xué)》2004年第1期。。這就是美國(guó)制度學(xué)派創(chuàng)始人道格拉斯·諾斯所言的制度變遷的“路徑依賴”。就我們考察的Q、F、W三種不同類型的社區(qū)而言，“歷史傳統(tǒng)”方面卻并無(wú)明顯差異。原因在于，傳統(tǒng)中國(guó)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和社會(huì)控制方式，對(duì)于基層社會(huì)都意味著一種幾乎一致的“同一性”：基層社會(huì)的社會(huì)控制乃是建立于以鄉(xiāng)紳或士紳為主體、以統(tǒng)一的儒家意識(shí)形態(tài)和社會(huì)價(jià)值為基礎(chǔ)、以國(guó)家與社會(huì)分工為基本架構(gòu)的一體化統(tǒng)治。這種家國(guó)一體化的統(tǒng)治形態(tài)為中國(guó)古代社會(huì)控制提供了三個(gè)最基本的構(gòu)成要素，而且迄今深刻地影響著當(dāng)代中國(guó)基層社會(huì)的控制與形態(tài)，這三大構(gòu)成要素是：其一是“目標(biāo)性要素”，這是通過(guò)社會(huì)控制要達(dá)到的目標(biāo)狀態(tài)，主要是對(duì)理想的“差序格局”社會(huì)秩序的追求；其二是“規(guī)范性要素”，這是由各種制度、習(xí)慣和慣例構(gòu)成的規(guī)范制度，其中浸透著儒家“親親尊尊”的價(jià)值和精神；其三是路徑性要素，這是為了達(dá)至社會(huì)控制目標(biāo)而應(yīng)當(dāng)采取的方法、手段和技術(shù)的總和*王鑫：《糾紛與秩序——通過(guò)糾紛解決所實(shí)現(xiàn)的社會(huì)控制》，《政法論壇》2010年第1期。在該文中，作者對(duì)三個(gè)要素的排序是規(guī)范性要素、路徑性要素、目標(biāo)性要素。。還應(yīng)當(dāng)有一個(gè)更加重要的要素需要被提煉出來(lái)，這就是“主體性要素”，這一要素在古代中國(guó)表現(xiàn)為鄉(xiāng)紳與士紳等地方名流，孔飛力稱之為“士紳操縱”或“名流操縱”*參見(jiàn)孔飛力：《中華帝國(guó)晚期的叛亂及其敵人》，謝亮生等譯，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1990年，第3頁(yè)。。在當(dāng)代中國(guó)基層社區(qū)組織中，則表現(xiàn)為各種類型的“能人”，包括政治能人、經(jīng)濟(jì)能人、經(jīng)紀(jì)人，當(dāng)然他們一般要以合法的社區(qū)管理者角色的形式出現(xiàn)在基層社會(huì)控制的過(guò)程與功能展示舞臺(tái)上。作為社區(qū)治理的掌控者，社區(qū)管理者不是任何單一職能的科層制干部，而是全面掌握和運(yùn)作社區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、衛(wèi)生、秩序的多面手，其內(nèi)部分工則往往是暫時(shí)的和隨機(jī)性的；尤其是從其掌控社區(qū)秩序的手段來(lái)看，更是多元的、復(fù)合的、富有策略性的，從而社區(qū)才能夠負(fù)擔(dān)起“單位”剝落之后的復(fù)雜社會(huì)功能，成為精微個(gè)體和龐大國(guó)家之間的必要中介，避免了社會(huì)中空的出現(xiàn)*王小章、王志強(qiáng)：《從“社區(qū)”到“脫域的共同體”：現(xiàn)代性視野下的社區(qū)和社區(qū)建設(shè)》，《學(xué)術(shù)論壇》2003年第6期。。就此而言，當(dāng)代城市社區(qū)管理者多具有“政治能人”的特征，而與現(xiàn)代社會(huì)自治性治理機(jī)構(gòu)的科層制職員相當(dāng)不同。借助于符合現(xiàn)代法制的某種結(jié)合形式或嵌入路徑，當(dāng)代中國(guó)基層社會(huì)的精英們，已經(jīng)成功地進(jìn)入到社區(qū)社會(huì)控制的體制結(jié)構(gòu)之中，成為政府管理與社區(qū)控制的“參與者”甚至“合謀者”和“主導(dǎo)者”，這一點(diǎn)與古代中國(guó)基層社會(huì)的權(quán)力結(jié)構(gòu)狀況頗為相似。

最后，社會(huì)權(quán)力網(wǎng)絡(luò)是社區(qū)社會(huì)控制體制結(jié)構(gòu)建構(gòu)的基礎(chǔ)性要素，同時(shí)也是貫穿于“歷史文化傳統(tǒng)”和“利益—社會(huì)關(guān)系格局”兩大要素之中的勾連性部分。社會(huì)權(quán)力網(wǎng)絡(luò)不同于杜贊奇所謂“權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)”，“權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)的一個(gè)基本功用，在于這種網(wǎng)絡(luò)提供包括宗教信仰、家族情感和鄉(xiāng)村人民所承認(rèn)并受其規(guī)約的是非標(biāo)準(zhǔn)等象征和規(guī)范，它能夠?qū)е锣l(xiāng)民對(duì)權(quán)威合法性的認(rèn)同”*魏治勛：《論鄉(xiāng)村社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)合法性分析范式》，《求是學(xué)刊》2004年第6期。相關(guān)論述參見(jiàn)杜贊奇：《文化、權(quán)力與國(guó)家》，王福明譯，南京:江蘇人民出版社，2003年，第16頁(yè)。。可見(jiàn)，杜贊奇的“權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)”本質(zhì)上是一套權(quán)力合法性的論證系統(tǒng)，而社會(huì)權(quán)力網(wǎng)絡(luò)則是社會(huì)權(quán)力存在與運(yùn)作所形成的復(fù)雜系統(tǒng)。之所以說(shuō)社會(huì)權(quán)力網(wǎng)絡(luò)與歷史傳統(tǒng)相勾連，在于中國(guó)歷史上久已存在的鄉(xiāng)紳?rùn)?quán)力結(jié)構(gòu)與當(dāng)下社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)之間，既有著歷史影響關(guān)系又有著現(xiàn)實(shí)功能的近似性。其中，社會(huì)權(quán)力網(wǎng)絡(luò)與“利益—社會(huì)關(guān)系格局”之間的勾連在于，前者是后者的載體，而后者構(gòu)成前者的目的或本質(zhì)。因而，社會(huì)權(quán)力網(wǎng)絡(luò)就成為社區(qū)權(quán)力體制和治理體系的基礎(chǔ)，社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)體現(xiàn)的就是社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)的博弈過(guò)程和結(jié)果，并必然對(duì)社區(qū)的社會(huì)控制產(chǎn)生廣泛而深遠(yuǎn)的影響。對(duì)社區(qū)的社會(huì)權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，既可以從權(quán)力主體的角度予以分析，也可以從權(quán)力性質(zhì)的層面作出區(qū)分。其一，從權(quán)力主體角度看，社區(qū)機(jī)關(guān)、社區(qū)居民、社區(qū)各類能人等構(gòu)成了社區(qū)內(nèi)部的權(quán)力主體，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道辦事處則成為對(duì)社區(qū)權(quán)力格局具有重大影響力的權(quán)力實(shí)體，社區(qū)社會(huì)控制目的的達(dá)成必須在這些復(fù)雜的權(quán)力主體間實(shí)現(xiàn)良好而均衡的秩序關(guān)系。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，對(duì)于Q、F和W三個(gè)社區(qū)，前述權(quán)力主體都不同程度的存在著，只是在不同的社區(qū)類型其功能和重要性有所差異。其二，從權(quán)力性質(zhì)來(lái)看，費(fèi)孝通曾將鄉(xiāng)土中國(guó)的權(quán)力結(jié)構(gòu)劃分為橫暴權(quán)力、同意權(quán)力、教化權(quán)力和時(shí)勢(shì)權(quán)力四種類型，這四種類型在當(dāng)代城鄉(xiāng)社區(qū)仍然可以找到其對(duì)應(yīng)形式：對(duì)于橫暴權(quán)力，費(fèi)孝通認(rèn)為，“它是壓迫性的，是上下之別。……都是統(tǒng)治者的工具”*費(fèi)孝通：《鄉(xiāng)土中國(guó) 生育制度》，北京：北京大學(xué)出版社，1998年，第59頁(yè)。。某些社區(qū)存在的黑惡勢(shì)力顯然屬于非法的橫暴權(quán)力，而當(dāng)社區(qū)機(jī)關(guān)或其附屬組織采用暴力或隱性暴力形式追求其社會(huì)控制秩序時(shí)，它也體現(xiàn)或多少沾染了橫暴權(quán)力的色彩；社區(qū)居民以及其中尚未融合進(jìn)社區(qū)權(quán)力機(jī)關(guān)的各類能人，則手握“同意權(quán)力”，他們的社會(huì)輿論評(píng)價(jià)和投票方向在相當(dāng)程度上決定或影響著社區(qū)機(jī)關(guān)及其管理者構(gòu)成，一旦社區(qū)管理者被選舉產(chǎn)生，則他們就掌握了“同意權(quán)力”，這是社區(qū)控制權(quán)力的核心力量；而社區(qū)機(jī)關(guān)尤其是其中的黨組織和社區(qū)中有威望的長(zhǎng)者，則明顯的屬于教化權(quán)力的類型，它們對(duì)利益方向的調(diào)整、對(duì)秩序的評(píng)價(jià)和對(duì)具體主體行為的規(guī)范，都明顯具有教化權(quán)力的性質(zhì)。這三種類型的權(quán)力既非完全融合，也非完全對(duì)立，而是在現(xiàn)實(shí)的社會(huì)控制過(guò)程中呈現(xiàn)出復(fù)雜關(guān)系。按照亨廷頓的相關(guān)理論，在民主政治的實(shí)踐過(guò)程中，系統(tǒng)中各勢(shì)力愈是均衡就愈能夠達(dá)成民主性，系統(tǒng)的民主架構(gòu)就愈加穩(wěn)定，組織動(dòng)員能力也就愈強(qiáng)，因而他主張：“如果要想保持政治穩(wěn)定，當(dāng)政治參與提高時(shí)，社會(huì)政治制度的復(fù)雜性、自治性、適應(yīng)性和內(nèi)聚力也必須隨之提高”*塞繆爾· P· 亨廷頓：《變化社會(huì)中的政治秩序》，王冠華等譯，北京：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，1989年，第73頁(yè)。。國(guó)內(nèi)學(xué)者亦指出，中國(guó)基層社會(huì)之所以在建立自主性模式中面臨困境，其中一個(gè)重要的影響因素就是在基層社會(huì)權(quán)力系統(tǒng)中參與度不夠且沒(méi)有能夠形成均衡的力量綜合*吳思紅：《論村民自治與農(nóng)村社會(huì)控制》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2000年第6期。。就我們觀察到的三個(gè)類型社區(qū)而言，僅W社區(qū)在宗族權(quán)力、經(jīng)濟(jì)權(quán)力和政治權(quán)力之間表現(xiàn)出了較為合理的均衡性，但也存在暫時(shí)性和不穩(wěn)定性的隱憂；而在Q社區(qū)則存在社會(huì)權(quán)力的行政化和外部化(更多的服從于社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)之外的上級(jí)政權(quán))的問(wèn)題；F社區(qū)則存在政治精英和經(jīng)濟(jì)精英一體化從而可能壓制社區(qū)居民所代表的同意權(quán)力的缺陷。事實(shí)上，三個(gè)類型的社區(qū)都無(wú)法達(dá)成社會(huì)權(quán)力網(wǎng)絡(luò)長(zhǎng)期穩(wěn)定的均衡，從而必然影響其社會(huì)控制的過(guò)程、技術(shù)和效果。

三、社區(qū)社會(huì)控制機(jī)制與治理技術(shù)的變異

盡管當(dāng)下中國(guó)基層社區(qū)社會(huì)控制呈現(xiàn)多元化發(fā)展?fàn)顩r，總體上仍然可以抽象出某些共性特征，其中又蘊(yùn)涵或共享著某些關(guān)于中國(guó)基層社會(huì)控制機(jī)制、基本手段和技術(shù)，它們共同構(gòu)成了學(xué)者們稱之為“新治理術(shù)”*關(guān)于“新治理術(shù)”，學(xué)者們更多的是基于對(duì)當(dāng)下中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)控制手段和技術(shù)概括而提出的概念，名之為“新鄉(xiāng)村治理術(shù)”。參見(jiàn)辛允星：《農(nóng)村社會(huì)精英與新鄉(xiāng)村治理術(shù)》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2009年第5期；趙旭東、辛允星：《權(quán)力離散與權(quán)威虛擬：中國(guó)鄉(xiāng)村“整合政治”的困境》，《社會(huì)科學(xué)》2010年第6期。的基本內(nèi)容。深入描述、分析和界定這種所謂的“新治理術(shù)”，對(duì)于有效把握中國(guó)基層社區(qū)社會(huì)控制發(fā)展脈絡(luò)并有針對(duì)地給出矯正性建議，將大有裨益。

從基層社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)以及其基本構(gòu)成部分的自身特性，我們可以一窺基層社區(qū)管理精英的某些基本特性：其一，社區(qū)精英和社區(qū)管理機(jī)構(gòu)對(duì)于國(guó)家基層政權(quán)具有相當(dāng)?shù)囊栏叫?，并往往充?dāng)政府社會(huì)控制和社會(huì)治理“合謀者”角色。盡管村民自治法將社區(qū)明確為自治統(tǒng)一體，然而從國(guó)家的角度來(lái)看，社區(qū)不但總體上要承擔(dān)“為人民服務(wù)”的政治職能，同時(shí)基層政權(quán)社會(huì)治理的所有指標(biāo)都要分解到具體社區(qū)并由其實(shí)際完成；不僅如此，國(guó)家基層政權(quán)還緊緊地控制著社區(qū)選舉的過(guò)程和結(jié)果，社區(qū)治理所需要的經(jīng)濟(jì)來(lái)源和政治支持也不可能脫離國(guó)家基層政權(quán)的掌控，這就使得基層社區(qū)事實(shí)上成為了國(guó)家基層政權(quán)的支部，具體承擔(dān)著基層政權(quán)分解而來(lái)的社會(huì)控制任務(wù)，中國(guó)基層社區(qū)儼然處于一種承接上級(jí)行政管理任務(wù)的“壓力型體制”*項(xiàng)繼權(quán)：《短缺財(cái)政下的鄉(xiāng)村政治發(fā)展：兼論中國(guó)鄉(xiāng)村民主的生成邏輯》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2002年第3期。之下。但從表象上看，社區(qū)管理者產(chǎn)生于社區(qū)居民的民主選舉，其行為目標(biāo)和行為邏輯必須受制于全體社區(qū)居民的意志，這就使得社區(qū)管理者一旦面對(duì)基層政權(quán)和社區(qū)居民意志不一致的要求時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生“角色沖突”和行為選擇的兩難。根據(jù)學(xué)者們的觀察，在這種情況下基層社區(qū)管理者和絕大多數(shù)社區(qū)精英都義無(wú)反顧地倒向了基層政權(quán)，從而充分地表現(xiàn)出其依附性和外生性特征，事實(shí)上成為政府管理基層社會(huì)的“合謀者”。其二，社區(qū)精英和社區(qū)管理者相對(duì)于存在于其中并以之為服務(wù)對(duì)象的廣大社區(qū)居民，越來(lái)越表現(xiàn)出疏離性的特征。產(chǎn)生這種疏離性的原因，一是相對(duì)于近代以來(lái)國(guó)家深入社會(huì)每一個(gè)角落的統(tǒng)一控制，當(dāng)下的基層社區(qū)社會(huì)精英和社會(huì)勢(shì)力發(fā)生了明顯分化，社區(qū)管理組織不再是基層社會(huì)唯一的核心，其他社會(huì)權(quán)力對(duì)于社區(qū)社會(huì)控制形態(tài)發(fā)揮著越來(lái)越大的多方面影響力。二是社區(qū)管理組織對(duì)于基層社會(huì)本身發(fā)生了明顯的抽離效應(yīng)，嚴(yán)重弱化了其對(duì)社區(qū)的影響力。雖然我們必須承認(rèn)社區(qū)管理組織仍然是社區(qū)的中心和國(guó)家權(quán)力的末梢，但其與社區(qū)居民的關(guān)系逐漸走向冷淡甚至緊張，“基層干部面臨著社會(huì)權(quán)力持續(xù)弱化的現(xiàn)實(shí)”*趙旭東、辛允星：《權(quán)力離散與權(quán)威虛擬：中國(guó)鄉(xiāng)村“整合政治”的困境》，《社會(huì)科學(xué)》2010年第6期。。其三，基層社區(qū)的管理者們同樣是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下追逐自身經(jīng)濟(jì)利益的“理性人”，社區(qū)管理者角色并不能抑制其逐利本性，尤其在經(jīng)濟(jì)能人成為社區(qū)管理者的情況下，其管理者地位和對(duì)權(quán)力缺乏監(jiān)管的支配反而往往會(huì)為其經(jīng)濟(jì)利益的追求提供便利?；鶎由鐓^(qū)管理者的這種逐利性特征，導(dǎo)致其對(duì)公益事業(yè)不夠關(guān)心，且容易因與社區(qū)居民存在利益沖突而導(dǎo)致關(guān)系緊張，也必然會(huì)降低社區(qū)居民的認(rèn)同感。其四，社區(qū)精英和社區(qū)管理者所具有的依附性、疏離性、逐利性特征，最終導(dǎo)致了基層社區(qū)權(quán)威的弱化，它使得相當(dāng)一部分社區(qū)逐步喪失了形成“向心力”的價(jià)值觀基礎(chǔ)，導(dǎo)致了社區(qū)民眾與社區(qū)管理者之間空前信任危機(jī)，其結(jié)果是基層社區(qū)越來(lái)越難以履行好其社會(huì)控制功能。

基層社區(qū)這種權(quán)威弱化趨勢(shì)還在繼續(xù)，但這并不意味著基層社區(qū)的管理者及其精英們?cè)谏鐓^(qū)社會(huì)控制手段和技術(shù)或曰治理術(shù)方面在趨向弱化和式微。相反，基層社區(qū)的權(quán)威愈是弱化，其控制手段和控制技術(shù)就愈加需要發(fā)達(dá)和多樣化。原因在于，只有借助于更加豐富多樣的控制手段和技術(shù)，才有可能保證社會(huì)控制水平不致于明顯降低。從現(xiàn)有的文獻(xiàn)和調(diào)研材料來(lái)看，基層社區(qū)為了實(shí)現(xiàn)有效的社會(huì)控制，較為普遍地使用著如下治理手段和技術(shù)：

其一，隨著電子技術(shù)的發(fā)達(dá)和經(jīng)濟(jì)水平的增長(zhǎng)，城鄉(xiāng)社區(qū)普遍采取了較為嚴(yán)密的監(jiān)控手段。從我們實(shí)地調(diào)研的三類社區(qū)來(lái)看，普遍都安裝了較為嚴(yán)密的電子監(jiān)控系統(tǒng)，尤其是位于城市中心區(qū)的Q社區(qū)，其電子監(jiān)控設(shè)備已經(jīng)做到了無(wú)縫對(duì)接，舉凡社區(qū)居民的進(jìn)出、交易、交談等日常生活行為，都在監(jiān)控之內(nèi)。吉登斯曾經(jīng)指出，居于權(quán)威位置的個(gè)人對(duì)另一些個(gè)人的直接活動(dòng)實(shí)施直接督管已經(jīng)成為社會(huì)監(jiān)控的重要形式，對(duì)居民的監(jiān)控、社會(huì)監(jiān)控已經(jīng)成為現(xiàn)代國(guó)家得以存在和發(fā)展的前提條件，在日益福利化的現(xiàn)代國(guó)家尤其如此，“現(xiàn)代國(guó)家的政府能力與它能否成功地維持監(jiān)控的運(yùn)作有關(guān)，而這種相關(guān)性只有在它們?cè)试S對(duì)民眾的日常生活進(jìn)行方方面面的監(jiān)控時(shí)方可顯示出來(lái)”*安東尼·吉登斯：《民族—國(guó)家與暴力》，胡宗澤、趙力濤譯，北京：三聯(lián)書(shū)店，1998年，第373頁(yè)。。可以說(shuō)，從監(jiān)控設(shè)備下對(duì)居民日常行為的監(jiān)控以達(dá)成安全和秩序，到依賴于各種檔案對(duì)居民生活狀況和救濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)管以達(dá)成福利和安定，當(dāng)代基層社區(qū)的社會(huì)控制已經(jīng)無(wú)法脫離監(jiān)控手段和技術(shù)的協(xié)助而獨(dú)立運(yùn)作了。并且，這種監(jiān)控體系還必然帶有“反思性再生產(chǎn)”的性質(zhì)，既有的監(jiān)控體系設(shè)計(jì)會(huì)不斷被監(jiān)控實(shí)踐所批判和改進(jìn)，反過(guò)來(lái)也是如此?？梢哉f(shuō)，就社會(huì)監(jiān)控這一點(diǎn)而言，中國(guó)基層社區(qū)在社會(huì)控制技術(shù)上是大大超越于其經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的，已然成為基層社會(huì)普遍依賴的”新治理術(shù)“的核心部分。

其二，只要社區(qū)具備相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，社區(qū)管理者普遍傾向于采取”父愛(ài)主義“的福利手段，以此換取絕大多數(shù)社區(qū)居民的服從。福利手段一方面可以看做是一種重要的監(jiān)控技術(shù)，但它又不限于監(jiān)控技術(shù)狹隘的物理特性，它同時(shí)是一種父愛(ài)主義的博取合法性的有效手段。類似于F社區(qū)，在大多數(shù)經(jīng)濟(jì)條件較好的基層社區(qū)，社區(qū)管理者都傾向于以普遍的優(yōu)厚福利換取居民的支持和服從，同時(shí)對(duì)福利政策的操控也使得對(duì)居民的社會(huì)控制達(dá)到了深入細(xì)微的境地。從總體上看，優(yōu)厚的社會(huì)福利往往能夠達(dá)成其它任何社會(huì)控制手段無(wú)法想象的社會(huì)控制效果。也正是在這樣一個(gè)條件之下，基層社區(qū)中的經(jīng)濟(jì)能人如果能夠犧牲一部分經(jīng)濟(jì)利益或者將其致富手段“無(wú)私”擴(kuò)展服務(wù)于廣大社區(qū)居民，則其往往能夠以此為捷徑成為基層社會(huì)權(quán)威；但同時(shí)，當(dāng)其不正當(dāng)?shù)剡\(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段時(shí)，則往往會(huì)敗壞基層社會(huì)的治理質(zhì)量，當(dāng)前基層社區(qū)的賄選現(xiàn)象就是一個(gè)明顯例證。

其三，在城鄉(xiāng)結(jié)合部和城市遠(yuǎn)郊社區(qū)，傳統(tǒng)的宗族治理手段復(fù)活并發(fā)揮著重要作用。新中國(guó)成立后，宗族勢(shì)力一度作為負(fù)面因素受到打壓而趨于消失，但改革開(kāi)放后，隨著基層社會(huì)社會(huì)控制的弱化，宗族勢(shì)力在中國(guó)廣大鄉(xiāng)村甚至某些城市角落得以復(fù)活并成為影響當(dāng)下基層社會(huì)控制的重要?jiǎng)萘?。在社區(qū)自治實(shí)施過(guò)程中，“他們往往利用血緣紐帶關(guān)系，或者拉幫結(jié)派形成利益團(tuán)伙，采取非正當(dāng)手段控制村民選舉，獲取自治權(quán)力。一旦自治權(quán)力到手，就與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府分庭抗禮，乃至排斥村莊組織，而且利用族眾或幫派的凝聚力和盲從特點(diǎn)及國(guó)家政策的有關(guān)信息，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作非常被動(dòng)乃至失去管理效能”*吳思紅：《論村民自治與農(nóng)村社會(huì)控制》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2000年第6期。。雖然有學(xué)者指出，在其調(diào)研過(guò)程中，并未發(fā)現(xiàn)宗族勢(shì)力對(duì)基層社會(huì)治理的明顯影響*趙旭東、辛允星：《權(quán)力離散與權(quán)威虛擬：中國(guó)鄉(xiāng)村“整合政治”的困境》，《社會(huì)科學(xué)》2010年第6期。，估計(jì)與其擇取樣本的數(shù)量和合理性有關(guān)。宗族勢(shì)力的復(fù)興對(duì)于基層社區(qū)的治理和社會(huì)控制影響巨大，一個(gè)基本條件在于，在大多數(shù)農(nóng)村和城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)、城中村轉(zhuǎn)化而來(lái)的社區(qū)，由于居民結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期以來(lái)缺乏變化，往往形成大姓宗族對(duì)小姓宗族的壓制和控制，它極易導(dǎo)致社區(qū)選舉流于形式，從而最終使得社區(qū)自治歸于無(wú)效。同時(shí)，在這類社區(qū)，包括小姓宗族和外來(lái)居民在內(nèi)的“少數(shù)人”的基本權(quán)利往往無(wú)法得到切實(shí)的保障，在現(xiàn)有選舉結(jié)構(gòu)和決策結(jié)構(gòu)中，“少數(shù)人”的意愿和意見(jiàn)往往被“多數(shù)人”的決定所淹沒(méi)*參見(jiàn)魏治勛：《全面有效實(shí)施憲法須加快基本權(quán)利立法》，《法學(xué)》2014年第8期。。因而對(duì)宗族勢(shì)力與社區(qū)管理權(quán)力相融合的現(xiàn)象必須保持警惕。

其四，社區(qū)管理者亦會(huì)模仿國(guó)家基層政權(quán)，對(duì)社區(qū)控制指標(biāo)進(jìn)行分解，并適當(dāng)引入?yún)f(xié)商民主機(jī)制促進(jìn)分解指標(biāo)的完成。從我們的調(diào)研看，多數(shù)基層社區(qū)在承擔(dān)了基層政權(quán)的任務(wù)指標(biāo)后，會(huì)對(duì)指標(biāo)進(jìn)一步分解，然后逐步落實(shí)到社區(qū)內(nèi)部更加精微的結(jié)構(gòu)中去。比如，Q社區(qū)就將可以分解的所有治理指標(biāo)下達(dá)給社區(qū)的各個(gè)“樓長(zhǎng)”，各個(gè)“樓長(zhǎng)”都由本樓居民民主選舉產(chǎn)生，對(duì)本樓的治安、衛(wèi)生、收費(fèi)、維修等多項(xiàng)指標(biāo)負(fù)組織職責(zé)，結(jié)合本樓居民和社區(qū)共同完成對(duì)樓政的治理。在這里，在“國(guó)家政權(quán)末梢”的末梢，我們見(jiàn)證了近乎完全意義的協(xié)商民主的實(shí)例，從其實(shí)際運(yùn)作的過(guò)程和效果看，都達(dá)到了相當(dāng)理想的水平。

其五，在正常社會(huì)控制手段不能達(dá)成控制目標(biāo)的情況下，社區(qū)也會(huì)采取隱性的橫暴權(quán)力馴服秩序破壞者?；鶎由鐓^(qū)管理層雖然并非完全基于民意產(chǎn)生，但在其實(shí)施社會(huì)治理和控制的過(guò)程中，總體上仍然比較尊重民意，否則一旦出現(xiàn)社區(qū)居民罷選甚至示威事件，相關(guān)管理層人員也很難得到基層政權(quán)的庇護(hù)而延續(xù)其管理生涯。因而，基層社區(qū)管理層必須盡力在基層政權(quán)的支持和民眾的選票之間取得平衡，為此，尊重民意、為民謀利也必須成為其日常治理的重要選項(xiàng)。但是在日常治理過(guò)程中，總會(huì)有某些個(gè)別社區(qū)居民不服從管理甚至采取對(duì)抗姿態(tài)，這種情況下，如果其他柔性措施不能奏效，某些社區(qū)組織可能會(huì)尋機(jī)采取硬性的管控措施，包括教訓(xùn)、禁閉、體罰等非常手段。這些社區(qū)管理層就這樣通過(guò)采取包括橫暴權(quán)力在內(nèi)的多種治理手段和技術(shù)的有機(jī)結(jié)合，在自身權(quán)威性普遍下降、社會(huì)轉(zhuǎn)型日漸加速的條件下，仍然能夠大致維持社會(huì)治理的效能和社會(huì)控制的力度。

從以上論述可見(jiàn)，當(dāng)前基層社區(qū)社會(huì)治理和社會(huì)控制方面存在著一個(gè)明顯的“怪相”——社區(qū)權(quán)威的式微和“新治理術(shù)”發(fā)達(dá)之間的明顯失衡，其中既蘊(yùn)涵著中國(guó)基層社會(huì)治理必須直面的危機(jī)，也蘊(yùn)涵著走出治理危機(jī)的契機(jī)和方法，關(guān)鍵在于我們能夠明確地洞悉什么才是社區(qū)走向“善治”的變革方向和必由之路，以及如何正確地區(qū)分和看待所謂“新治理術(shù)”的問(wèn)題、合理性及其可能價(jià)值。在此前提之下，盡管現(xiàn)狀并不樂(lè)觀，但我們?nèi)匀豢赡馨盐找粋€(gè)相對(duì)確定的未來(lái)圖景。

四、協(xié)商民主指示社區(qū)“善治”未來(lái)

以前述理論觀照中國(guó)基層社區(qū)治理實(shí)踐，我們發(fā)現(xiàn)：盡管基層社區(qū)之間差異較大，社會(huì)控制任務(wù)也不盡相同，但它們都被法律賦予“基層群眾性自治組織”這一定位，則鮮明地揭示了國(guó)家為其設(shè)置的共同的目標(biāo)方向。按照基層自治制度相關(guān)規(guī)定，社區(qū)是實(shí)行“民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督”，以實(shí)現(xiàn)“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的目標(biāo)，社區(qū)與基層政權(quán)之間是指導(dǎo)關(guān)系，而不是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。從社會(huì)控制角度來(lái)看，“國(guó)家是在弱化外在力量對(duì)農(nóng)村社會(huì)的控制，強(qiáng)化內(nèi)源性自我控制，逐步建立一種適合農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的自主性治理模式”*吳思紅：《論村民自治與農(nóng)村社會(huì)控制》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2000年第6期。。這種治理模式有助于訓(xùn)練社區(qū)居民的民主素質(zhì)和民主能力，有助于推進(jìn)中國(guó)基層社區(qū)民主政治的發(fā)展。

但中國(guó)自身的特殊性卻提醒我們，中國(guó)基層社區(qū)協(xié)商民主和法治建設(shè)的重大進(jìn)步，在根本上必然與國(guó)家整體的民主法治進(jìn)程相關(guān)聯(lián)。因此，對(duì)于當(dāng)代中國(guó)基層社區(qū)協(xié)商民主的確立和社會(huì)控制方式的根本轉(zhuǎn)化而言，一方面，我們要加強(qiáng)國(guó)家的民主與法治建設(shè)，為社區(qū)治理現(xiàn)代化創(chuàng)造良好氛圍；另一方面，政府必須主動(dòng)培養(yǎng)具有市民精神和權(quán)利意識(shí)的新型社區(qū)居民，通過(guò)不斷的民主實(shí)踐鍛煉他們的自組織行為實(shí)踐能力，激活其民主法治意識(shí)，促進(jìn)基層社區(qū)民主力量的發(fā)育；在遵循社會(huì)正義原則、“法的統(tǒng)治”與民主協(xié)商原則前提下，盡快推動(dòng)社區(qū)治理及其社會(huì)控制走向健康穩(wěn)定的現(xiàn)代制度之路。

[責(zé)任編輯：李春明]

The Community Governance in the View of Social Control and its Tendency of Deliberative Democracy

WEI Zhi-xun

(Law School, Shandong University, Jinan 250100, P.R.China)

As the waning of the traditional authority and the declining of the unified social management model, the basic-level society in China is facing the crisis of disordering in social control, as well as the chance leading to modern deliberative democracy. However, “Stabilization-orientation” in the basic-level communities at present and the so-called “new administrative strategy” correspondingly which embraces traditional governing technologies become the major barrier of promoting deliberative democracy. We should strengthen the construction of democracy and the rule of law in order to creat good atmosphere for the modernization of community governance.

Basic-level Community; Social Control; New Administrative Strategy; Deliberative Democracy

2016-03-06

濟(jì)南市軟科學(xué)計(jì)劃“商談民主與城市社區(qū)現(xiàn)代治理模式研究——以濟(jì)南為例”(201302158)；國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“法治文化的傳統(tǒng)資源及其創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化研究”(14ZDC023)。

魏治勛，山東大學(xué)法學(xué)院副教授，博士生導(dǎo)師(濟(jì)南250100)。