國內(nèi)城市違法建設(shè)現(xiàn)狀及對策研究

安 怡 然

(中國城市科學研究會，北京 100000)

國內(nèi)城市違法建設(shè)現(xiàn)狀及對策研究

安 怡 然

(中國城市科學研究會，北京 100000)

分析了國內(nèi)城市違法建設(shè)的內(nèi)容與成因，從城市合理規(guī)劃、資源浪費、基礎(chǔ)設(shè)施配套、安全隱患等角度，闡述了城市違法建設(shè)的危害，并提出了解決違法建設(shè)問題的對策，促進城市開發(fā)建設(shè)的有序進行。

城市，違法建設(shè)，土地，基礎(chǔ)設(shè)施，安全隱患

0 引言

隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，越來越多的城鄉(xiāng)問題暴露出來，并且日益嚴重，影響到城鄉(xiāng)的健康有序的發(fā)展。違法建設(shè)在眾多問題中較為突出，近幾年的新聞報道中，經(jīng)常會看到政府強拆、居民暴力抗法、賠償款糾紛問題等惡劣社會事件的發(fā)生。在這些事件中或多或少牽涉到了違法建設(shè)的問題，說到違法建設(shè)可能默認為違法人員過失造成，其實政府和民眾在這個問題上都要承擔一定的責任，違法建設(shè)的問題成因有人為因素和歷史遺留因素。

1 違法建設(shè)現(xiàn)狀研究

違法建設(shè)主要指的是違法建設(shè)的建筑、設(shè)施和構(gòu)筑物。違章建筑是指在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或違反建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定建設(shè)的，或采取欺騙手段騙取批準而占地新建、擴建和改建的建筑物[1]。從嚴格意義上講，是指違反《土地管理法》《城市規(guī)劃法》《村莊和集鎮(zhèn)建設(shè)管理條例》等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定動工建造的房屋及設(shè)施。

1.1 違法建設(shè)的內(nèi)容

目前來看，城市建設(shè)用地范圍內(nèi)的違法建設(shè)多為建筑的違法改建，建筑上增加構(gòu)筑物等違法行為，例如在現(xiàn)狀住宅頂層加蓋玻璃覆蓋以增加居住空間，住宅門前小院內(nèi)加蓋臨時板房等行為。2013年北京白石橋路某小區(qū)居民在26層居民樓的樓頂搭建臨時房屋、假山以及種植樹木等一度引起社會的高度關(guān)注，最終以行政部門判定違規(guī)建設(shè)，通知其限期拆除。此類建設(shè)拋開工程規(guī)劃和建設(shè)許可等規(guī)定來說，在現(xiàn)有建筑上加建構(gòu)筑物嚴重影響建筑自身受力結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定，存在建筑安全隱患。這一類型的違規(guī)建設(shè)存在于城市市區(qū)范圍內(nèi)，一旦發(fā)生事故將造成重大損失。

另一種違規(guī)建設(shè)是在城市建設(shè)用地范圍以外，多發(fā)生在與城市建設(shè)用地相接的農(nóng)村集體用地上的違規(guī)建設(shè)，最初農(nóng)民從村委會申請到自己的宅基地然后建造房屋，用于家庭居住生活使用，隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，房地產(chǎn)泡沫經(jīng)濟不斷惡化，農(nóng)民看到了房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)的巨大利潤，受利益驅(qū)使他們將自家宅基地的房子出售或出租給城市居民，為了更多的建造私宅獲利，在未經(jīng)城市規(guī)劃主管部門批準的情況下大量侵占農(nóng)用地建設(shè)住宅，造成了大量的違法建設(shè)的現(xiàn)狀。這類規(guī)章建筑既存在大量安全隱患，同時又破壞了城市規(guī)劃的總體布局，擾亂城市發(fā)展進程，干擾住房市場經(jīng)濟正常發(fā)展。

1.2 違法建設(shè)成因

我國目前處于城鎮(zhèn)化高速發(fā)展的階段，反觀歐洲國家早期城鎮(zhèn)化進程中也經(jīng)歷過城市發(fā)展混亂、用地界線性質(zhì)不明確的狀況，也有因為違規(guī)建設(shè)造成城市大火而毀后重建的情況。違法建設(shè)的發(fā)生并愈演愈烈的情況，不是違法人員或組織單方面的因素，而是多種因素共同作用下，長期演變的結(jié)果，在中國最大最直接的原因可以歸結(jié)為經(jīng)濟利益驅(qū)使和政府管理失效，這兩方面的原因一個產(chǎn)生違規(guī)建設(shè)一個促成進一步惡化，具體成因分為以下三個方面。

這樣的課堂，給人的感覺就是輕松，沒有壓力，但學生都學得很認真。我想：沒有過多的壓力，營造寬松的課堂教學環(huán)境其實就是對學生的一種尊重，在這樣的氛圍中學習，你會很累嗎？

1.2.1 土地流轉(zhuǎn)制度

城市化，也有的學者稱之為城鎮(zhèn)化、都市化，是由農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會向以工業(yè)和服務業(yè)為主的現(xiàn)代城市社會逐漸轉(zhuǎn)變的歷史過程，具體包括人口職業(yè)的轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變、土地及地域空間的變化[2]。通過城市化的概念可以看出城市化帶來的直接結(jié)果是人口戶籍歸屬的轉(zhuǎn)變以及土地所屬的轉(zhuǎn)化，就是農(nóng)村發(fā)展成為城市。

單看城市化發(fā)展的模式并沒有什么問題，但是如果結(jié)合中國現(xiàn)行的土地流轉(zhuǎn)制度來看就會存在不少問題。在我國，不論是公共建設(shè)還是商業(yè)盈利建設(shè)都需要在城市建設(shè)用地范圍進行，而城市建設(shè)用地在城市化初期并沒有太多的儲備以應付快速的城市建設(shè)需要，唯一的途徑就是通過整合并轉(zhuǎn)化農(nóng)村集體用地來增加城市建設(shè)用地的面積，農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地成為可用土地的直接來源這就是土地的一級市場。政府壟斷了土地一級市場，公共建設(shè)部門和開發(fā)商要進行開發(fā)建設(shè)只能通過政府土地部門取得城市建設(shè)用地，取得土地的代價就是支付土地出讓金以及土地稅等。近年來地方政府財政收入絕大部分來自土地收入，即對土地財政有較強的依賴性，從而導致土地價格的不斷上漲。高昂的地價以及土地產(chǎn)生的巨額利潤促使開發(fā)商以及農(nóng)民開始通過各種變通的手段直接在農(nóng)村集體用地上進行開發(fā)建設(shè)，這樣一來省去了以土地出讓金為主的大部分成本費用，違規(guī)用地上建設(shè)的違章建筑因為成本的優(yōu)勢在價格上更具有市場競爭力，而農(nóng)民也從中得到了比政府征地更多的經(jīng)濟收入。

現(xiàn)行的土地流轉(zhuǎn)制度在一定條件上成為了違規(guī)建設(shè)的根源，在巨大經(jīng)濟利益驅(qū)使下，開發(fā)商和農(nóng)民都抱著法不責眾的觀念，打著建設(shè)新農(nóng)村的旗號大肆進行違規(guī)建設(shè)。

1.2.2 政府管理效率低下

落后低效的行政審批制度變成了城市建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展的“絆腳石”,這是違法違章建設(shè)的“催化劑”。在現(xiàn)行體制下,一個建設(shè)項目從籌備相關(guān)資料到規(guī)劃選址申請、計劃立項申請到最終交付使用。這一流程快則2年～3年,慢則3年～5年。特別是現(xiàn)行的市、區(qū)常務會審批用地制度,由于審批的時間間隔較長每年審批的次數(shù)較少,加上作為審批依據(jù)的會議紀要出臺的速度太慢,因此往往就會促使部分人挺而走險,違法搶建，目的是獲得最大額度的拆遷賠償款。

違規(guī)建設(shè)的重災區(qū)多為城鄉(xiāng)結(jié)合部，范圍大、情況復雜，而政府監(jiān)管部門人員較少不能隨時監(jiān)管到所有違規(guī)建設(shè)，未得到及時阻止的違規(guī)建設(shè)變得更加為所欲為。

1.2.3 法律、安全意識薄弱

2 違法建設(shè)危害

引發(fā)各類違法建設(shè)的原因具有多樣性，但是不管哪一類型的違法建設(shè)都會產(chǎn)生惡劣的社會影響，危害城市發(fā)展的正常秩序，只有清楚的認識到其存在的危害才能更好的預防或積極處理既成事實的違法建設(shè)。

2.1 破壞城市規(guī)劃合理布局

違法建設(shè)的建筑呈無序擴張的模式，在城市規(guī)劃指導缺失的情況下，違法建設(shè)的無序擴張侵占了城市原先既定的用地性質(zhì)與規(guī)模遭受不同程度的侵占，導致各種土地類型定好的適度比例關(guān)系被破壞，甚至嚴重的會導致現(xiàn)行城市規(guī)劃的方案不得不進行重新修改。

2.2 資源浪費

由于政府監(jiān)管部門監(jiān)管不力或者處罰程序進度緩慢，造成違法建設(shè)最終落實成違章建筑實體，對于嚴重影響城市發(fā)展的違章建筑不能讓其通過罰款、補辦手續(xù)等方式來規(guī)避行政處罰，這樣一來強行拆除成為了處置違章建筑的主要途徑，而這將會造成社會物質(zhì)財富的極大損失，也是資源的極大浪費。拋棄建設(shè)成本不論，僅違章建筑拆除費用就是一筆不小數(shù)目的開支。

2.3 基礎(chǔ)設(shè)施配套問題

城市健康的發(fā)展離不開完善的基礎(chǔ)設(shè)施配套，比如說給水排水系統(tǒng)、電力供應系統(tǒng)、供熱系統(tǒng)等等。古羅馬城較古希臘來說，最大的進步就是用石頭建造了高架給水渠和地面排水道，改善城市宜居環(huán)境。19世紀英國正處于工業(yè)革命時期，城市中工廠遍地開花導致城市發(fā)展無序、混亂，沒有系統(tǒng)的排水通道，最終導致霍亂爆發(fā)產(chǎn)生嚴重的社會問題。

2.4 存在安全隱患

在違法建設(shè)的過程中,投資者或建設(shè)者往往因為節(jié)約資金而一味壓低建筑造價,有些工程甚至沒有進行必要的地質(zhì)勘探及施工圖紙設(shè)計,僅憑工程隊多年的施工經(jīng)驗或按原來的舊圖紙進行建設(shè),致使工程質(zhì)量存在嚴重的安全隱患,施工安全事故時有發(fā)生。另外,投資者為了能在有限的土地上建設(shè)盡可能多的建筑,往往會追求較高的開發(fā)強度而忽略了日照、消防間距等技術(shù)規(guī)范的要求。這種情況在違法搶建的“城中村”中極為普遍。

2.5 權(quán)力“尋租”現(xiàn)象

違法建設(shè)在建設(shè)的過程中，執(zhí)法部門在發(fā)現(xiàn)后必然要對其違規(guī)建設(shè)進行處罰，這時違法建設(shè)人員通過各種社會關(guān)系，以人情和金錢鋪路以尋求逃避處罰。由于房地產(chǎn)行業(yè)擁有巨大的利潤空間，違法開發(fā)人員利用巨額金錢為其違法行為鋪路，而政府行政管理部門也有人利用這樣的關(guān)系從中謀取經(jīng)濟利益，造成了權(quán)力“尋租”的腐敗現(xiàn)象。

3 解決對策

經(jīng)過上文對我國違法建設(shè)內(nèi)容、成因以及危害的分析，可以得知解決違法建設(shè)的必要性和復雜性。筆者認為解決違法建設(shè)問題要從三個方面著手，首先是科普宣傳工作，其次完善對違章建筑預防處罰政策，最后強化城市執(zhí)法隊伍。

3.1 增強法律意識

應當充分發(fā)揮新聞媒體的輿論監(jiān)督以及導向作用，對于嚴重影響居民生活、破壞城市規(guī)劃管理規(guī)定的違法違章人員和建筑及時曝光，樹立城鄉(xiāng)居民法律意識，自覺抵制違法建設(shè)的行為。對于違法建設(shè)頻發(fā)的拆遷區(qū)，要做好政策宣傳明確賠償條款，強調(diào)違法建設(shè)的危害，避免群眾盲目跟風搶建違章建筑以獲取更多拆遷賠償款。

3.2 治理方式堵疏結(jié)合

控制違法建設(shè)應當分門別類處置，不能一味的拆除。違法建設(shè)一般分為兩種，一種是為了獲取拆遷賠償而增建的違章建筑，另一種是為了避免土地出讓成本而進行的違章建設(shè)。對于前一種違章建筑應當從政策上給予杜絕，明確拆遷賠償適用條件，提前劃定拆遷所需賠償建筑和構(gòu)筑物，對于事后搶建加蓋的建筑一律視為違章建筑應當?shù)种撇雌淝楣?jié)嚴重程度處以金錢或行政處分；對于另一種違法建設(shè)應當加強監(jiān)管，將違法行為遏制在建設(shè)初期，這就要提高行政執(zhí)法效率，明確權(quán)力執(zhí)行部門，避免多個部門協(xié)同監(jiān)管導致相互推諉，已建成的違章建筑應當與現(xiàn)行城市規(guī)劃相對照，對城市發(fā)展有嚴重影響的將堅決拆除并處罰，符合城市發(fā)展要求的違章建筑應當給予沒收，由城市管理部門重新分配建筑功能，主要使其應用于城市公共服務方面，盡量減少社會資源的浪費。

3.3 完善城市建設(shè)管理系統(tǒng)

十八大以來中央政府一直強調(diào)為民辦事，提高政府工作效率，應當借此機會整合城市管理部門交叉職能，土地部門、城市建設(shè)管理部門以及法律執(zhí)行部門各自明確職責，整合后的行政部門要具有執(zhí)法權(quán)力的唯一性，不能有一個工程多部門負責出現(xiàn)問題互不承擔的情況。成立處置違法建筑的獨立處置程序，使得處罰結(jié)果可以馬上生效，杜絕違法人員的僥幸心理。形成有效的反饋機制，避免違法建設(shè)交罰款后繼續(xù)開工，杜絕權(quán)力“尋租”的行為。

4 結(jié)語

違法建設(shè)意味著城市無序、混亂發(fā)展，城市脫離了掌控，當違法建設(shè)形成規(guī)模后將影響城市正常發(fā)展，形成社會問題和安全隱患。拆除違法建設(shè)固然重要，但不能不了解情況一味拆除，應當根據(jù)現(xiàn)狀情況判定違法建筑成因，做出合適的處罰和處置，這樣才能使得處罰起到處理和警示作用。

[1] 張曉可.淺論違章建筑[J].法制與社會,2006(7)：8.

[2] 張國烈.違法違章建筑的成因,危害及治理[J].特區(qū)實踐與理論,2006(1):66-68.

[3] 張立強.違章建筑的處置和預防[J].中國地產(chǎn)市場,2012(11):86-87.

[4] 曹如文.論城市房屋拆遷中對違章建筑的界定與處置[J].山西建筑,2009,35(35):221-222.

Abstract: The paper analyzes the contents and reasons for the unapproved construction in cities at home and abroad, illustrates the dangers in their construction from the urban reasonable planning, wastes of resources, infrastructure allocation, and hidden hazards, and points out the strategies to solve the problem, so as to enhance the orderly operation of the urban development construction.

Key words: city, unapproved construction, land, infrastructure, hidden hazards

On status of unapproved construction in cities at home and abroad

An Yiran

(SocietyforUrbanStudies,Beijing100000,China)

2016-03-12

安怡然(1988- )，女，實習研究員

1009-6825(2016)15-0241-03

TU984

A