基于參與方視角的工程建設(shè)用地管理★

張耀東 馬 磊 王康源

(南京理工大學(xué)泰州科技學(xué)院土木工程學(xué)院，江蘇 泰州 225300)

·建筑業(yè)管理與政策研究·

基于參與方視角的工程建設(shè)用地管理★

張耀東 馬 磊 王康源

(南京理工大學(xué)泰州科技學(xué)院土木工程學(xué)院，江蘇 泰州 225300)

介紹了項(xiàng)目參與方實(shí)施用地管理的必要性，結(jié)合項(xiàng)目參與方實(shí)施用地管理的內(nèi)容，從建立用地管理合作機(jī)制、職能體系、糾紛協(xié)調(diào)機(jī)制等方面，闡述了項(xiàng)目參與方實(shí)施用地管理的措施，對(duì)解決項(xiàng)目用地問題有一定的意義。

用地管理，工程項(xiàng)目，土地，成本

0 引言

“征地難”一直都是困擾建設(shè)工程項(xiàng)目的重要因素，近年來(lái)，因建設(shè)項(xiàng)目用地問題引發(fā)的阻工、糾紛以及沖突事件不斷增多，其主要原因是項(xiàng)目用地的利益群體的需求和期望未得到滿足。這不僅影響了項(xiàng)目的工期、成本，而且對(duì)項(xiàng)目的目標(biāo)造成不可估量的損失。同時(shí)，項(xiàng)目用地問題造成的一系列事件也是影響社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。在當(dāng)前，解決這些問題主要是從公共管理的角度出發(fā)的，通過制定各種項(xiàng)目用地制度、法律法規(guī)來(lái)管理用地行為。在工程實(shí)踐中，土地的強(qiáng)制使用制度、征收補(bǔ)償制度等并不能完全滿足項(xiàng)目用地的需要，項(xiàng)目的建設(shè)單位和施工單位也應(yīng)主動(dòng)實(shí)施用地管理。因此，有必要從項(xiàng)目管理的角度來(lái)研究、探討建設(shè)工程項(xiàng)目的用地問題，即從建設(shè)單位和承包單位的角度研究應(yīng)該采用什么樣的方法來(lái)管理建設(shè)用地，使之成為項(xiàng)目管理的一項(xiàng)基本職能。

1 項(xiàng)目參與方實(shí)施用地管理的必要性

工程項(xiàng)目的主要參與方——建設(shè)單位、施工單位以及監(jiān)理單位應(yīng)該主動(dòng)實(shí)施用地管理，其必要性主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1)適應(yīng)工程項(xiàng)目投資體制改革的需要。在審批制度下，辦理建設(shè)用地手續(xù)只需出具立項(xiàng)批復(fù)即可。而實(shí)行核準(zhǔn)制后，項(xiàng)目立項(xiàng)手續(xù)需要采取“從下至上”的工作方式，即項(xiàng)目建設(shè)單位首先要取得地方行政主管部門如城鄉(xiāng)規(guī)劃部門、國(guó)土資源部門、環(huán)保部門的相關(guān)手續(xù)。由于各地方政策差異性較大，項(xiàng)目的核準(zhǔn)周期通常很長(zhǎng)，解決該問題的最好途徑就是將用地管理納入項(xiàng)目管理之中，使之成為項(xiàng)目管理的一項(xiàng)基本職能。

2)項(xiàng)目管理自身的需要。在項(xiàng)目中，不同的項(xiàng)目干系人追求的目標(biāo)往往相差甚遠(yuǎn)，想要完全滿足所有項(xiàng)目干系人的要求是不現(xiàn)實(shí)的，這必然會(huì)給利益的協(xié)調(diào)與制衡帶來(lái)諸多困難，如何平衡項(xiàng)目干系人的利益至關(guān)重要。項(xiàng)目所在地居民在用地的全生命周期中都是關(guān)鍵的干系人，因此必須解決好項(xiàng)目所在地居民的利益問題。如果處理不當(dāng)，很容易產(chǎn)生用地糾紛、阻工，甚至是沖突事件，這勢(shì)必將嚴(yán)重影響項(xiàng)目的進(jìn)程，增加成本，延誤工期。作為土地權(quán)利人，他們關(guān)注的是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和費(fèi)用的落實(shí)，安置問題，以及項(xiàng)目對(duì)周圍環(huán)境的影響等。作為建設(shè)單位，節(jié)約成本，保證項(xiàng)目的順利完成是他們所關(guān)注的重點(diǎn)。因此，有必要加強(qiáng)建設(shè)工程項(xiàng)目用地的項(xiàng)目管理，這是平衡項(xiàng)目干系人利益，保障項(xiàng)目進(jìn)程的有效途徑。這其中涉及到拆遷問題、征地補(bǔ)償問題、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)、施工等一系列問題，需要項(xiàng)目管理來(lái)加以控制。

3)獲取土地使用權(quán)的需要。土地報(bào)批程序復(fù)雜，通常周期很長(zhǎng)，尤其是線性工程，由于用地的特殊性，跨區(qū)域，部門之間協(xié)調(diào)難度加大，各地方政策又存在差異性，使得用地的報(bào)批更加復(fù)雜，周期變得更長(zhǎng)。再加上一些征地問題的困擾，例如占補(bǔ)平衡問題，使得用地手續(xù)長(zhǎng)時(shí)間得不到辦理。這使得加強(qiáng)項(xiàng)目的用地管理變得愈發(fā)重要。

4)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的需要。工程項(xiàng)目建設(shè)會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成不可逆的破壞。建設(shè)單位和施工方忽視了對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和恢復(fù)，隨之付出的是慘痛的代價(jià)，地方政府和當(dāng)?shù)鼐用癫坏貌灰蠼ㄔO(shè)方花費(fèi)大量代價(jià)來(lái)改善環(huán)境，這意味著企業(yè)需要花費(fèi)更多的投入來(lái)獲取用地。另一方面，在線性工程中，由于對(duì)環(huán)境問題的忽視，使得項(xiàng)目用地周圍的生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞，致使地質(zhì)條件惡化，不得不花費(fèi)巨資重新修復(fù)建設(shè)項(xiàng)目。如何保護(hù)生態(tài)環(huán)境，保護(hù)建設(shè)工程項(xiàng)目用地，保證項(xiàng)目的順利完成和運(yùn)營(yíng)，是項(xiàng)目管理需要解決的問題。加強(qiáng)項(xiàng)目管理是行之有效的解決方式。

5)解決用地沖突的需要。當(dāng)前，因土地問題引發(fā)的用地糾紛、用地沖突、阻工等事件屢屢發(fā)生，其背后折射出了用地管理的一系列問題如補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不盡統(tǒng)一，土地使用權(quán)爭(zhēng)議等等。建設(shè)工程項(xiàng)目用地形式多種多樣，包括永久性用地、臨時(shí)用地和其他法律未能確定的用地形式(如管道通行用地等)。因此在實(shí)際工程中容易引發(fā)用地沖突，從項(xiàng)目管理的角度來(lái)加強(qiáng)用地管理是解決這些問題的有效途徑。

2 項(xiàng)目參與方實(shí)施用地管理的內(nèi)容

從項(xiàng)目管理的角度看，實(shí)施項(xiàng)目用地管理的內(nèi)容主要是從維護(hù)建設(shè)單位、施工單位的利益角度出發(fā)的。

1)組建項(xiàng)目用地管理工作團(tuán)隊(duì)。在項(xiàng)目用地管理中，項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)的組建與管理至關(guān)重要。項(xiàng)目核準(zhǔn)文件的獲取是一個(gè)相對(duì)復(fù)雜的過程，涉及部門較多，周期較長(zhǎng)，企業(yè)必須要形成自己的用地項(xiàng)目管理規(guī)劃，協(xié)調(diào)各部門之間的時(shí)序，盡可能的縮短周期。在征收、征用土地的過程中，也要建立相應(yīng)的責(zé)任管理團(tuán)隊(duì)，一方面要提高團(tuán)隊(duì)的工作績(jī)效和協(xié)作能力，另一方面也加強(qiáng)業(yè)主、施工單位以及監(jiān)理之間的配合，做到三方合作，形成用地管理的協(xié)調(diào)機(jī)制，明確各自的工作范圍，以更好的處理用地問題。

2)用地資料報(bào)批。用地資料的報(bào)批是取得建設(shè)用地使用權(quán)的重要環(huán)節(jié)。對(duì)于項(xiàng)目參與方來(lái)說，應(yīng)嚴(yán)格按照政府主管部門的要求提供用地資料，建設(shè)單位需要提前和政府主管部門接觸，熟悉用地報(bào)批的各個(gè)環(huán)節(jié)和材料準(zhǔn)備的具體內(nèi)容，主動(dòng)與政府部門工作人員溝通，及時(shí)掌握項(xiàng)目用地的報(bào)批情況，出現(xiàn)問題及時(shí)處理，確保項(xiàng)目開工建設(shè)的依法性。在報(bào)批程序方面要進(jìn)行計(jì)劃管理，縮短周期，提高效率。

3)制定用地需求和計(jì)劃。當(dāng)前，各地區(qū)對(duì)土地的規(guī)劃管理都比較嚴(yán)格，所以企業(yè)要想獲取建設(shè)用地，必須要提前制定詳細(xì)的用地需求和計(jì)劃，加之建設(shè)項(xiàng)目用地審批和項(xiàng)目審批存在時(shí)序上的沖突，建設(shè)單位有必要把用地的需求和計(jì)劃列入項(xiàng)目管理的整體之中，使得項(xiàng)目土地使用權(quán)的獲取能與施工進(jìn)度要求保持一致。

4)評(píng)估項(xiàng)目土地使用成本。土地使用成本的評(píng)估主要是建設(shè)用地使用權(quán)的評(píng)估，根據(jù)用地類別可以分為永久用地、臨時(shí)用地以及未界定用地。永久用地一般都有相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，可以根據(jù)土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)估土地的使用成本；臨時(shí)用地是指工程建設(shè)施工和地質(zhì)勘查需要臨時(shí)使用、在施工或者勘察完畢后不再需要使用的國(guó)有或者農(nóng)民集體所有的土地，其土地使用成本一般根據(jù)臨時(shí)用地合同來(lái)規(guī)定；未界定用地通常需要與土地權(quán)利人商定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

5)商談補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)注補(bǔ)償費(fèi)用落實(shí)情況。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過高，增加項(xiàng)目的成本和風(fēng)險(xiǎn)；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，損壞被征地方權(quán)益，有失公平，一旦處理不當(dāng)將直接引發(fā)阻工、征地沖突等惡性事件，對(duì)項(xiàng)目造成極大影響。因此，要在盡量平衡各方利益的前提下與地方政府商談補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按照政府的相關(guān)文件執(zhí)行，同時(shí)，企業(yè)要成立專門的補(bǔ)償費(fèi)用落實(shí)指導(dǎo)小組，關(guān)注補(bǔ)償費(fèi)用的落實(shí)情況，補(bǔ)償費(fèi)用在落實(shí)過程中打折扣、不到位同樣容易造成上述阻工、征地沖突等事件。

6)保護(hù)生態(tài)環(huán)境。在項(xiàng)目用地規(guī)劃階段就要考慮到生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制問題，將生態(tài)補(bǔ)償計(jì)劃納入項(xiàng)目用地整體規(guī)劃之中。在施工過程中業(yè)主和監(jiān)理應(yīng)督促施工方節(jié)約用地，做好地貌恢復(fù)、土地復(fù)墾。

3 項(xiàng)目參與方實(shí)施用地管理的措施

工程項(xiàng)目參與方主動(dòng)實(shí)施用地管理，應(yīng)從組織、法律、經(jīng)濟(jì)及技術(shù)等方面采取措施。具體的用地管理措施主要有：

1)建立用地管理合作機(jī)制。首先應(yīng)建立用地管理的組織。建設(shè)單位作為用地管理的主要責(zé)任方，負(fù)責(zé)用地管理工作的規(guī)劃和控制；施工單位作為項(xiàng)目的直接用地單位，應(yīng)主動(dòng)參與用地管理并在施工過程中采取節(jié)地的措施；監(jiān)理單位應(yīng)配合建設(shè)單位和施工單位做好用地管理的協(xié)調(diào)工作。同時(shí)要配備足夠的協(xié)調(diào)人員、辦公和交通保障。

2)建立用地管理職能體系。項(xiàng)目參與方的用地管理應(yīng)該包括用地情況調(diào)查登記、補(bǔ)償談判、費(fèi)用審批支付等基本職能，各項(xiàng)職能相互銜接和配合。

3)發(fā)揮法律的支撐作用。以《土地管理法》和《物權(quán)法》為基礎(chǔ)的建設(shè)用地管理法律體系為工程項(xiàng)目的用地管理提供了有力的法律支撐。如建設(shè)用地使用權(quán)的分層設(shè)立規(guī)定，有利于土地資源利用效率的提高；相鄰權(quán)、地役權(quán)等制度的建立，有利于協(xié)調(diào)各類建設(shè)工程相遇時(shí)的關(guān)系處理；而對(duì)于臨時(shí)用地的相關(guān)規(guī)定，則有利于環(huán)境的保護(hù)。

4)建立糾紛協(xié)調(diào)機(jī)制。規(guī)范施工單位的用地行為，避免用地沖突的發(fā)生；成立處理用地糾紛的專門工作小組，建立應(yīng)急程序。當(dāng)沖突發(fā)生時(shí)，應(yīng)采取措施防止事態(tài)演變成群體性事件。

5)節(jié)約用地。節(jié)約用地的根本就是要減少對(duì)土地的占用。首先體現(xiàn)在設(shè)計(jì)規(guī)劃階段，要以最優(yōu)的設(shè)計(jì)方案減少土地占用。線性工程要優(yōu)化線路，盡量避免穿越耕地。此外，項(xiàng)目施工單位在施工中盡量減少臨時(shí)用地規(guī)模，施工用地的作業(yè)面必須控制在實(shí)際用地范圍，施工完成后進(jìn)行地貌恢復(fù)和土地復(fù)墾。

4 結(jié)語(yǔ)

工程實(shí)踐中建設(shè)用地的強(qiáng)制使用制度并不能有效的實(shí)施，僅從政府的角度進(jìn)行用地管理顯然不能滿足項(xiàng)目的需求，應(yīng)將用地管理納入項(xiàng)目管理之中，項(xiàng)目的建設(shè)單位和施工單位主動(dòng)實(shí)施用地管理，使之成為項(xiàng)目管理的一項(xiàng)基本職能。這對(duì)于解決項(xiàng)目用地問題具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

[1] 張 毅.國(guó)家和省級(jí)重點(diǎn)線性工程建設(shè)用地管理制度的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[D].西安：長(zhǎng)安大學(xué)，2011.

[2] 劉志宏.西北地區(qū)線性工程項(xiàng)目用地情況調(diào)研[J].中國(guó)土地，2011，6(1)：49-51.

[3] 張耀東,陳元鵬.論油氣長(zhǎng)輸管道項(xiàng)目的用地管理[J].國(guó)際石油經(jīng)濟(jì)，2010，7(18)：64-68.

Abstract: The article introduces the necessity of participants implementing land using management. Combining with the project participants implementing land management contents, starting from aspects of land using management cooperation mechanism, functional system and disputes coordination mechanism, it describes the project participants implementing land using management measures, which has certain guiding meaning for solving project land utilization.

Key words: land use management, engineering project, land, cost

Engineering construction land using management from the aspect of participants★

Zhang Yaodong Ma Lei Wang Kangyuan

(CollegeofCivilEngineering,TaizhouCollegeofScience&Technology,NanjingUniversityofTechnology,Taizhou225300,China)

2016-03-14★：江蘇省2015年大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目成果(項(xiàng)目編號(hào)：201513842019X)

張耀東(1982- )，男，講師

1009-6825(2016)15-0216-02

TU723

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