中國(guó)國(guó)家公園體制的可行性分析與研究

李婉儀　錢宇陽　李　雄*（.北京林業(yè)大學(xué)園林學(xué)院，北京　00083；.北京大學(xué)建筑與景觀設(shè)計(jì)學(xué)院，北京　0087）

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中國(guó)國(guó)家公園體制的可行性分析與研究

李婉儀1錢宇陽2李雄1*
（1.北京林業(yè)大學(xué)園林學(xué)院，北京100083；2.北京大學(xué)建筑與景觀設(shè)計(jì)學(xué)院，北京100871）

摘要：結(jié)合國(guó)家公園體制的內(nèi)涵及發(fā)展現(xiàn)狀，借鑒國(guó)外國(guó)家公園建設(shè)的主要經(jīng)驗(yàn)，分析了建立中國(guó)國(guó)家公園體制面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，并提出了一些規(guī)范管理建議，指出國(guó)家公園體系不僅有利于自然資源的保護(hù)和大型郊野系統(tǒng)的構(gòu)建，也可優(yōu)化自然資源的生態(tài)服務(wù)功能。

關(guān)鍵詞：國(guó)家公園，自然資源，管理體系

1　國(guó)家公園體制研究背景

1.1國(guó)家公園的內(nèi)涵及發(fā)展概況

國(guó)家公園的概念起源于19世紀(jì)中葉，是人們?yōu)榱吮Ｗo(hù)和管理自然資源，并管理人們合理的享受自然系統(tǒng)服務(wù)而提出的公園區(qū)劃概念。黃石國(guó)家公園是世界上第一個(gè)國(guó)家公園，由美國(guó)于1872年建立。隨后該理念在世界各地廣泛傳播。在自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）的保護(hù)區(qū)分類標(biāo)準(zhǔn)中，國(guó)家公園被定義為：大面積的自然或接近自然的區(qū)域，重點(diǎn)是保護(hù)大面積完整的自然生態(tài)系統(tǒng)。其設(shè)立目的是為了保護(hù)大規(guī)模的連續(xù)的生態(tài)過程以及相關(guān)的物種，保護(hù)某地不受人類發(fā)展和污染的傷害［1］。

在首個(gè)國(guó)家公園建立后，美國(guó)、英國(guó)、加拿大也興起了建設(shè)國(guó)家公園的熱潮，在十年的時(shí)間內(nèi)，先后涌現(xiàn)了美國(guó)巨杉和優(yōu)美勝地國(guó)家公園，英國(guó)雷尼爾山國(guó)家公園和加拿冰川、班夫、沃特頓湖國(guó)家公園。英國(guó)于1895年設(shè)立了“國(guó)家托拉斯”，20世紀(jì)開始，德國(guó)、瑞典、瑞士等也開始設(shè)立國(guó)家公園并加強(qiáng)對(duì)國(guó)家公園的管理。第二次世界大戰(zhàn)期間，非洲、大洋洲、亞洲的一些殖民地國(guó)家也都設(shè)立了一些新的國(guó)家公園或自然保護(hù)區(qū)。戰(zhàn)后，國(guó)家公園體制達(dá)到了最大化的發(fā)展，到20世紀(jì)70年代，全世界已有一千余個(gè)國(guó)家公園［2］。

1.2目前研究存在問題

目前基于國(guó)家公園體制建立的研究已經(jīng)越來越深入，但是國(guó)內(nèi)的研究主要基于國(guó)家政策以及管理層面，并沒有太多涉及國(guó)家公園體制的實(shí)際規(guī)劃建立方式，因此本文將以建立可實(shí)施性的國(guó)家公園的規(guī)劃途徑為出發(fā)點(diǎn)，對(duì)我國(guó)建立國(guó)家公園所面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)進(jìn)行總結(jié)和分析，為日后國(guó)家公園的建設(shè)提供借鑒。

2　國(guó)外國(guó)家公園建設(shè)的主要經(jīng)驗(yàn)

中國(guó)國(guó)家公園體制的建立應(yīng)該總結(jié)他國(guó)經(jīng)驗(yàn)以指導(dǎo)實(shí)際的規(guī)劃建設(shè)，避免走其他國(guó)家的彎路。一百年以來不同國(guó)家、不同地域環(huán)境造就了不同的國(guó)家公園體制的形成。美國(guó)主要采用政府統(tǒng)一管理的方法，頒布了如大量的規(guī)章和行政命令等以確保國(guó)家公園有序運(yùn)作與管理［3］。另外德國(guó)則采用地方自治的方式進(jìn)行國(guó)家公園管理，政府制定政策，進(jìn)行立法，地方單位開展保護(hù)工作［4］。我國(guó)良好的資源優(yōu)勢(shì)同時(shí)也給管理帶來重大壓力。美國(guó)式的統(tǒng)一管理制度會(huì)給政府造成巨大負(fù)擔(dān)，而德國(guó)式的地方自治又會(huì)影響國(guó)家公園建設(shè)的整體性和統(tǒng)一性，因此我國(guó)在管理以及運(yùn)營(yíng)方式上不可能單純的選用國(guó)家全盤管理或者各地自治的方式，而需要將兩者融合創(chuàng)造適合自己實(shí)際情況的綜合管理模式以取得資源利用與保護(hù)相平衡。

3　建立國(guó)家公園體制面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

3.1機(jī)遇

在自然地理?xiàng)l件上，我國(guó)國(guó)土遼闊，自然資源豐富，地貌環(huán)境變化豐富，不同地區(qū)的動(dòng)植物具有較高多樣性，為國(guó)家公園的發(fā)展提供了有利的支撐［5］。在政策方面，黨的十八大報(bào)告將生態(tài)文明建設(shè)納入了五位一體的總布局中，國(guó)家公園體制的完善無疑是生態(tài)文明建設(shè)的重要環(huán)節(jié)?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》也提出要加快生態(tài)文明制度建設(shè)，并明確了建立國(guó)家公園體制的重要意義。由此看來，國(guó)家政策的保障是國(guó)家公園體制建立的有利契機(jī)。

3.2挑戰(zhàn)

1）評(píng)價(jià)機(jī)制和申報(bào)評(píng)價(jià)體系缺失。國(guó)家公園體制的建立離不開體制內(nèi)成員的選擇，但是目前我國(guó)在國(guó)家公園的評(píng)價(jià)以及評(píng)選上未形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，什么樣的公園可以成為國(guó)家公園是我們需要最先制定的標(biāo)準(zhǔn)。在檢索文獻(xiàn)的過程中，筆者發(fā)現(xiàn)了很多相關(guān)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，如《國(guó)家森林公園評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》《國(guó)家礦山公園評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》等，但其中對(duì)國(guó)家公園的具體評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)還很模糊甚至是缺少，標(biāo)準(zhǔn)缺失導(dǎo)致各地方政府各行其是，模糊國(guó)家公園與其他國(guó)家專類公園的稱謂界限，隨意將國(guó)家公園的名稱在建設(shè)項(xiàng)目上進(jìn)行使用，但實(shí)際成果往往與國(guó)際自然及自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）認(rèn)定的國(guó)家公園存在不小的差距。2）不完善的管理體系與權(quán)職界定。目前，我國(guó)的國(guó)家級(jí)法律法規(guī)在國(guó)家公園的構(gòu)建和保護(hù)方面尚處于空白。個(gè)別地方法規(guī)、條文上對(duì)國(guó)家公園有所提及，但都比較粗略，而且多是根據(jù)當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)需求設(shè)定，無法體現(xiàn)國(guó)家的集體意志。風(fēng)景區(qū)被簡(jiǎn)單機(jī)械地劃分成森林，水系等幾個(gè)部分，分由不同的機(jī)構(gòu)用于某一特定自然資源管理，然而后果卻引發(fā)了不可避免的大量的權(quán)力交疊和權(quán)屬不清的現(xiàn)象。各個(gè)部門爭(zhēng)相管理，卻不能協(xié)同治理，在此分割式管理的基礎(chǔ)上，景區(qū)風(fēng)景資源被拆分，喪失了整體性。3）單一的物質(zhì)空間規(guī)劃阻礙發(fā)展。國(guó)家公園規(guī)劃具有很強(qiáng)的綜合性。它決定了園區(qū)內(nèi)的物質(zhì)空間總布局與游覽系統(tǒng)、管理系統(tǒng)的構(gòu)建。以往的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，單一的以傳統(tǒng)規(guī)劃的思維去審視國(guó)家公園規(guī)劃無異于殺雞取卵，在快速獲得近期工程政績(jī)與經(jīng)濟(jì)效益后，缺乏生態(tài)資源保護(hù)與戰(zhàn)略管理系統(tǒng)的園區(qū)將由于不可持續(xù)而逐漸走向衰落。美國(guó)在國(guó)家公園體制建立之初，因?yàn)槿鄙俳?jīng)驗(yàn)，更多地關(guān)注物質(zhì)規(guī)劃。當(dāng)時(shí)認(rèn)為國(guó)家公園的價(jià)值主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)價(jià)值和美學(xué)價(jià)值，需要向人們提供游戲場(chǎng)地和休閑場(chǎng)所［6］。這一階段一直延續(xù)了三十多年，但是并沒有給美國(guó)國(guó)家公園體制帶來實(shí)質(zhì)的改變。而我國(guó)現(xiàn)行的風(fēng)景區(qū)規(guī)劃正停留在這個(gè)階段，所有的精力投入在物質(zhì)層面的規(guī)劃，因此導(dǎo)致資源保護(hù)與管理方面的內(nèi)容被忽視，生態(tài)規(guī)劃雖然被反復(fù)提及但是在規(guī)劃中并沒有合理發(fā)揮應(yīng)有的作用。

4　對(duì)中國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)的啟示

在國(guó)家公園的管理層面，制定合理而有效的機(jī)制和申報(bào)評(píng)價(jià)體系是建立國(guó)家公園體制的第一步，只有建立健全的申報(bào)評(píng)價(jià)體系才能應(yīng)對(duì)當(dāng)前的各類公園層級(jí)不清的混亂局面，并應(yīng)當(dāng)在完善體系建立之前停止地方對(duì)國(guó)家公園的自行建設(shè)，以保證國(guó)家宏觀調(diào)控能力的系統(tǒng)性和有效性。另外國(guó)家公園的管理體系也是政府部門需要及時(shí)調(diào)整和完善的問題，在中國(guó)建立國(guó)家公園體系的一大挑戰(zhàn)就是如何統(tǒng)一設(shè)立高效率的擁有排他性管理權(quán)的管理處，使管理體系隸屬關(guān)系能夠簡(jiǎn)約明晰，從而提升管理體系的效率。

在國(guó)家公園的規(guī)劃層面，單一的物質(zhì)空間規(guī)劃并不能為國(guó)家公園帶來可持續(xù)的發(fā)展，國(guó)家公園規(guī)劃是公園內(nèi)一切活動(dòng)的基本依據(jù)，國(guó)家公園體系規(guī)劃必須由物質(zhì)規(guī)劃轉(zhuǎn)向管理型的綜合規(guī)劃。以往只解決各部分場(chǎng)地位置的規(guī)劃已經(jīng)不能滿足國(guó)家公園長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃的需求，而管理型規(guī)劃的優(yōu)勢(shì)則在于在場(chǎng)地“底”的大體關(guān)系上，構(gòu)建包括資源配置、生態(tài)紅線、標(biāo)識(shí)與解說系統(tǒng)等管理型規(guī)劃。因此在規(guī)劃中采用物質(zhì)規(guī)劃與綜合管理規(guī)劃相統(tǒng)一，建立相關(guān)法律法規(guī)等形成自上而下的有效管理規(guī)劃模式將得到更綜合的效益。

5　結(jié)語

通過對(duì)國(guó)內(nèi)外國(guó)家公園的研判與解讀，我們有理由相信國(guó)家公園制度是具有科學(xué)性和普適性的。國(guó)家公園體系不僅有利于對(duì)自然資源的保護(hù)和對(duì)大型郊野游憩系統(tǒng)的構(gòu)建，也可以與PPP模式相結(jié)合，在管理和決策體系上進(jìn)一步優(yōu)化自然資源的生態(tài)服務(wù)功能。綜上所述，國(guó)家公園制度對(duì)于我國(guó)并非不可實(shí)現(xiàn)的理念，然而我們必須認(rèn)清國(guó)家公園制度建立雖然有一定潛力，也是政府的宏觀政策方向所指，但是目前看來所面臨的挑戰(zhàn)大于機(jī)遇。我們應(yīng)該尋求科學(xué)的規(guī)劃管理模式，完善國(guó)家公園體制的內(nèi)涵與外延，結(jié)合中國(guó)自身國(guó)情發(fā)展規(guī)劃，推動(dòng)和保障真正的國(guó)家公園體制得以實(shí)現(xiàn)。

參考文獻(xiàn)：

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The feasibility analysis of China’s national park system

Li Wanyi1Qian Yuyang2Li Xiong1*
（1. Garden School，Beijing Forestry University，Beijing 100083，China；2. College of Architecture and Landscape Architecture of Beijing University，Beijing 100871，China）

Abstract：Combining with the connotation and development present situation of national park system，this paper learned the main experience of foreign national park construction，analyzed the opportunities and challenges establishment of Chinese national park system，and put forward some suggestions for planning and management，pointed out that the national park system not only beneficial to the natural resources protection and large country system construction，also optimize the ecological service functions of natural resources.

Key words：national park，natural resource，management system

中圖分類號(hào)：TU986. 5

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-6825（2016）09-0222-02

收稿日期：2016-01-14

作者簡(jiǎn)介：李婉儀（1991-），女，在讀碩士；錢宇陽（1991-），男，在讀碩士

通訊作者：李雄（1964-），男，教授