政府主導(dǎo)推進的城鎮(zhèn)化何以“自然發(fā)展”—一個中西法文化比較的視角

陳多旺

政府主導(dǎo)推進的城鎮(zhèn)化何以“自然發(fā)展”—一個中西法文化比較的視角

陳多旺*

我國政府業(yè)已為城鎮(zhèn)化進程設(shè)定了自然發(fā)展的目標(biāo)。以法學(xué)視角觀察西方中世紀以來的城鎮(zhèn)化，其體現(xiàn)的是權(quán)利與權(quán)力間相互制約共同推進的發(fā)展歷程，“權(quán)利與權(quán)力的平衡”便是推進城鎮(zhèn)化自然演進的元代碼。中國的城鎮(zhèn)化是政府主導(dǎo)推進下的城鎮(zhèn)化，傳統(tǒng)法文化中孕育的強大政府權(quán)力使得權(quán)利無力與之進行對話，即便是以控權(quán)為指向的程序一定程度上也成了為權(quán)力目的服務(wù)的工具。為使程序發(fā)揮應(yīng)有的功能，需要通過對程序交涉機制進行完善，在權(quán)利與權(quán)力間建立起平等對話的機制，以實現(xiàn)權(quán)利與權(quán)力間的平衡，唯此才能推進城鎮(zhèn)化的自然發(fā)展。

城鎮(zhèn)化；政府推進；自然演進；程序；交涉

引言

城鎮(zhèn)化是由傳統(tǒng)社會步入現(xiàn)代社會的必由之路，但并非什么樣的城鎮(zhèn)化都能夠助力于現(xiàn)代化。城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代化之間存在著一種有條件的關(guān)聯(lián)。且不論現(xiàn)代化進程開啟之前，城鎮(zhèn)化已經(jīng)處于一種發(fā)生和發(fā)展的狀態(tài)，①相對于現(xiàn)代化這一人類社會文明發(fā)展的隱性基因而言，城鎮(zhèn)“化”的過程早已出現(xiàn)。近代城市作為人類文明的載體、現(xiàn)代化基因孕育的溫床，其雛形早在11、12世紀就已經(jīng)開始萌芽，中世紀歐洲自治城市的出現(xiàn)便是其物質(zhì)表征。只不過在近代機器大工業(yè)時代到來之后，工業(yè)化將城鎮(zhèn)化的速率大大提高，將人類社會現(xiàn)代化的隱性基因變?yōu)轱@性，此時現(xiàn)代化才有了它的諸種物質(zhì)表征，成為看得見、摸得著的現(xiàn)代化。即便是在人類社會已然步入現(xiàn)代化進程之后，城鎮(zhèn)化也僅僅是從城市發(fā)展的視角對現(xiàn)代化進程進行的一種描述。雖然現(xiàn)代化表現(xiàn)為城鎮(zhèn)化，但是推動現(xiàn)代化的并不是城鎮(zhèn)化自身，而是城鎮(zhèn)化自身得以實現(xiàn)的推進方式。如果說城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代化之間存在必然聯(lián)系的話，那么這種“必然”一定是建立在城鎮(zhèn)化推進方式基礎(chǔ)之上的。

中國的城鎮(zhèn)化是政府主導(dǎo)推進下的城鎮(zhèn)化。自上世紀末以來，雖然政府以一種積極的姿態(tài)宣示欲將自身行為納入法治化軌道，但一元主導(dǎo)的推進方式注定其自身稟賦中的遺傳代碼與現(xiàn)代化所應(yīng)有的基因難以有效匹配，且同向而行的中國法治建設(shè)與城鎮(zhèn)化道路（此二者都是由政府主導(dǎo)自上而下推進的）并非并行不悖。在三十余年改革開放“發(fā)展掛帥、效率當(dāng)先”的發(fā)展模式下，操法治化與城鎮(zhèn)化之主導(dǎo)權(quán)的政府在認為法治掣肘于城鎮(zhèn)化的推進時，便難免步入與法治進路相左的軌道。中國城鎮(zhèn)化政府主導(dǎo)推進的特質(zhì)，“使其不僅具有天然地擺脫制約直奔目標(biāo)的傾向，且內(nèi)含著要求法律為其提供制度證成的強悍因素，這或許即是城鎮(zhèn)化進程中法律可能淪為政府附庸的原由”。①孫莉：《論城鎮(zhèn)化政府主導(dǎo)推進的程序規(guī)制》，載《法學(xué)》2015年第4期。如此的城鎮(zhèn)化推進雖然也將中國現(xiàn)代化的帷幕開啟，卻也放大了現(xiàn)代化的特質(zhì)，使其成為社會轉(zhuǎn)型期難以克服的弊病——現(xiàn)代化的多元并存在一元主導(dǎo)之下所形成的價值對抗，這使得對城鎮(zhèn)化推進方式的反思成為必要。

自近代，中國通過“師夷長技以制夷”開啟現(xiàn)代化進程以來，其自身的發(fā)展便一直沒有離開過西方這個他者。這并非因為近代中國發(fā)展過程中西方因素的直接介入，而在于西方現(xiàn)代化之路的成功示范。推進城鎮(zhèn)化以實現(xiàn)現(xiàn)代化，當(dāng)然也離不開對西方即成經(jīng)驗的借鑒。與中國不同，西方的城鎮(zhèn)化進程是自然演進式的，且這一過程與法律因素相關(guān)聯(lián)。伯爾曼在論述近代城市興起的原因時指出：“如果沒有城市法律意識和一種城市法律體系，那就根本無法想象歐洲城市和城鎮(zhèn)的產(chǎn)生?！雹冢勖溃莨_德·J.伯爾曼：《法律與革命》（第一卷），賀衛(wèi)方等譯，法律出版社2008年版，第356頁。城鎮(zhèn)化推進過程離不開法律要素的作用，但法律的作用不會憑空發(fā)生，它是通過城鎮(zhèn)化過程中公眾與政府間權(quán)利與權(quán)力的制衡實現(xiàn)的。西方近代以來民主法治的治道模式將政府和主體性不斷覺醒的人納入規(guī)則化運作的社會發(fā)展過程之中，使得城鎮(zhèn)化推進成為多方主體共同作用下的產(chǎn)物，而不是政府單方主導(dǎo)下的結(jié)果，這便是法律視角透視下的西方城鎮(zhèn)化的自然演進。應(yīng)該說，這種推進方式是與現(xiàn)代社會多元主體共治相適應(yīng)的。

中國意欲實現(xiàn)現(xiàn)代化，無疑也要經(jīng)歷城鎮(zhèn)化的過程，且《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》中已經(jīng)明確提出要實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的“自然發(fā)展”，而要實現(xiàn)這一目標(biāo)，城鎮(zhèn)化的法治推進無疑是一條必然的進路。然以往學(xué)界對城鎮(zhèn)化問題的法學(xué)審視主要集中在政府層面的規(guī)劃、拆遷、融資監(jiān)管等問題，以及關(guān)涉社會的土地、資源、生態(tài)環(huán)境以及農(nóng)民、農(nóng)民工權(quán)益保護等問題，但我們更有必要回頭省思既有的關(guān)注焦點和思考模式，重新審視中國城鎮(zhèn)化的推進方式，矯正其方向，在此基礎(chǔ)上再進行具體化的法制設(shè)計才不至偏頗，從而避免頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳所帶來的尷尬。考察西方自然演進的城鎮(zhèn)化進路，探索當(dāng)下中國城鎮(zhèn)化法治推進的現(xiàn)實路徑，這些是與現(xiàn)代社會治理理念相適應(yīng)的，是在城鎮(zhèn)化過程中實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化所需要的，是當(dāng)下中國城鎮(zhèn)化推進過程中需要思考的。

一、西方城鎮(zhèn)化自然演進的機理與中國城鎮(zhèn)化政府推進的癥結(jié)

（一）西方城鎮(zhèn)化自然演進的內(nèi)在機理

西方的城鎮(zhèn)（市）化進程是自然演進式的。③盡管在學(xué)術(shù)研究中有對城鎮(zhèn)化與城市化進行概念區(qū)分的必要，但是就總體而言將二者在同一意義上使用更是一種常態(tài)。中外學(xué)術(shù)界大多對此二者進行交錯使用，不作刻意區(qū)分。本文所述之城鎮(zhèn)化與城市化系在同一意義上使用，意指從傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會向現(xiàn)代城市社會的轉(zhuǎn)變過程。所謂自然演進，即是說西方城鎮(zhèn)化進程不是某一主體（尤指國家的權(quán)力層）單獨的理性設(shè)計，而是多方主體共同主導(dǎo)、合力推進，經(jīng)濟、政治、社會、宗教、法律等多重因素協(xié)同作用的結(jié)果。主導(dǎo)各方的力量不論是在實質(zhì)上還是在形式上都大致均勢，形成相互制約下的力的平衡，不存在某方強勢并以自己意志強加于其余各方，以其一方理性從始至終貫穿于城鎮(zhèn)化推進過程的情況。在影響城鎮(zhèn)化的諸多因素中，法律因素和經(jīng)濟因素（尤其是其中的市場因素）甚為重要，或者說它是城鎮(zhèn)化進程得以推進的主要因素。這些因素對近代城市形成和發(fā)展的影響甚至可以上訴到中古時期。伯爾曼在論述西方法律傳統(tǒng)時，就將這一傳統(tǒng)形成過程的初始階段劃定為公元11、12世紀。他認為，此前的歐洲與此后的歐洲間存在著根本的斷裂，西方近代的法律制度和法律價值起源于11、12世紀，而不是此前的時期。①參見［美］哈羅德·J.伯爾曼：《法律與革命》（第一卷），賀衛(wèi)方等譯，法律出版社2008年版，第4頁。皮雷納在闡述近代城市的起源時也將目光聚焦于這一時段，他認為此前的城市“沒有中世紀和近代城市的兩個基本屬性——市民階級的居民和城市組織”。②［比利時］亨利·皮雷納：《中世紀的城市》，陳國樑譯，商務(wù)印書館2006年版，第36頁。不論是西方法律傳統(tǒng)的發(fā)軔還是歐洲近代城市的源起都開啟于11、12世紀，這并不是簡單的歷史巧合，而是人類社會演進過程中為后世資本主義的產(chǎn)生和發(fā)展孕育根苗的一次際會。按照皮雷納的說法，如果把城市理解為一個具有法人的資格，并擁有自己特有的法律和制度的社會，那么此前的歐洲根本就不存在城市。③參見［比利時］亨利·皮雷納：《中世紀的城市》，陳國樑譯，商務(wù)印書館2006年版，第36頁。推動近代法制演進、經(jīng)濟發(fā)展及其影響下的城鎮(zhèn)化進程的“元代碼”就是在這一時期形成并逐漸發(fā)展的。

1.商業(yè)發(fā)展、城市法律與中世紀城鎮(zhèn)的興起

11、12世紀，歐洲涌現(xiàn)出數(shù)以千計的新城鎮(zhèn)。從城市發(fā)展的視角看，11、12世紀新城鎮(zhèn)發(fā)展的重心與此前的城鎮(zhèn)相比，發(fā)生了由“政治、軍事”向“工商業(yè)發(fā)展”的轉(zhuǎn)向。④參見鄭也夫編：《城市社會學(xué)》，中國城市出版社2002年版，第25頁?！叭绻f城市在政治組織方面的作用在古典時代比在中世紀為大，那么城市的經(jīng)濟影響在中世紀則遠遠超過古典時代”。⑤［比利時］亨利·皮雷納：《中世紀的城市》，陳國樑譯，商務(wù)印書館2006年版，第66頁。

這種轉(zhuǎn)向所導(dǎo)致的前后兩種城鎮(zhèn)的最顯著的區(qū)別，主要體現(xiàn)在社會經(jīng)濟和政治法律上。11、12世紀時，商業(yè)和工業(yè)（手工行業(yè)）不再僅僅處在從屬于農(nóng)業(yè)的地位，而是反過來對農(nóng)業(yè)發(fā)生主導(dǎo)作用。農(nóng)業(yè)產(chǎn)品不再限于自給自足的消費，而是作為商品進入流通領(lǐng)域參與交換。在工商業(yè)發(fā)展的影響下，城鎮(zhèn)到處可以見到，每個城鎮(zhèn)都構(gòu)成一個市場，且已成為社會發(fā)展必不可少的部分。經(jīng)營的商人們就居住在中世紀封建城堡的周圍——新堡，這些新堡與封建城堡——舊堡結(jié)合便產(chǎn)生了新的城鎮(zhèn)，這使得城鎮(zhèn)的人口增加，范圍擴展，同時也導(dǎo)致了“市民”階級的形成。⑥參見［比利時］亨利·皮雷納：《中世紀的城市》，陳國樑譯，商務(wù)印書館2006年版，第65、91-97頁。

中世紀的城鎮(zhèn)不僅在經(jīng)濟上是商業(yè)和手工行業(yè)的所在地，行政上亦是法院區(qū)域，而且是一種誓約共同體的結(jié)義，在城市特許狀的授權(quán)下，其被視為法律意義上的法人團體。⑦參見［德］馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟與社會》（下卷），林榮遠譯，商務(wù)印書館1997年版，第604頁。在這些城鎮(zhèn)中，商人、工匠和手藝人等構(gòu)成了其居民的主體，這些居民所構(gòu)成的城鎮(zhèn)具有作為城市共同體的一種共同的自我意識，且都由一套城市法律體系來治理。而此前的城鎮(zhèn)主要是由以種田為生的人們構(gòu)成，兼有少數(shù)商人、騎士和貴族，以及一小部分工匠和手藝人，這些城鎮(zhèn)居民不享有將他們本身與其在鄉(xiāng)村的鄰居區(qū)分開來的特殊身份或特殊權(quán)利，且這些城鎮(zhèn)也沒有自己的行政或司法機構(gòu)。⑧參見［美］哈羅德·J.伯爾曼：《法律與革命》（第一卷），賀衛(wèi)方等譯，法律出版社2008年版，第350-352頁。經(jīng)濟和法律因素與中世紀城鎮(zhèn)發(fā)展轉(zhuǎn)向的關(guān)聯(lián)顯而易見。

2.市場經(jīng)濟、法治社會與近代以來城市的發(fā)展

15世紀開始，歐洲出現(xiàn)了大的商業(yè)城市，這與當(dāng)時海上航路開辟、遠程貿(mào)易的發(fā)展直接相關(guān)。航海業(yè)的發(fā)展開拓發(fā)現(xiàn)了新的市場，致使地處貿(mào)易路線上和轉(zhuǎn)口地的城市發(fā)展起來。⑨參見［美］阿瑟·奧沙利文：《城市經(jīng)濟學(xué)》（第四版），蘇曉燕等譯，中信出版社2003年版，第84-85頁?！霸谥惺兰o城鎮(zhèn)這個鳥窩里，資本主義杜鵑下的蛋，比當(dāng)?shù)仄渌B下的蛋要大，但是仍然被當(dāng)作同窩孵出的蛋對待”。⑩［美］劉易斯·芒福德：《城市發(fā)展史——起源、演變和前景》，宋俊嶺、倪文彥譯，中國建筑工業(yè)出版社2005年版，第428頁。隨著這個“蛋”的孵化，“到17世紀時，資本主義已改變了整個力量的平衡”。?［美］劉易斯·芒福德：《城市發(fā)展史——起源、演變和前景》，宋俊嶺、倪文彥譯，中國建筑工業(yè)出版社2005年版，第427頁。“中世紀城鎮(zhèn)上具體的市場被抽象的超越國界的市場所代替，這種抽象的市場，只要哪兒有有利可圖的交易，就會在哪兒滋生繁榮”。①［美］劉易斯·芒福德：《城市發(fā)展史——起源、演變和前景》，宋俊嶺、倪文彥譯，中國建筑工業(yè)出版社2005年版，第430頁。此時的“市場”已不僅僅是一種商品交換的場所，更大意義上已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N資源配置的方式。

19世紀以后，城鎮(zhèn)化飛速發(fā)展，毫無疑問這是由至今尚處于進行狀態(tài)的科技革命所引起的，它不僅使工業(yè)生產(chǎn)從19世紀以前的家庭小作坊轉(zhuǎn)移到工業(yè)城市的大工廠中，而且推動著工業(yè)生產(chǎn)不斷地進行換代更新。機械大工業(yè)時代的到來，不僅使商品，而且使諸項生產(chǎn)要素都通過市場來進行配置。對于最先開啟工業(yè)革命的英國來說，雖然技術(shù)進步是其工業(yè)革命的推手，但是究其根源還是在于英國所面對的市場已空前廣闊，其本土市場及海外貿(mào)易的擴展對制造品有強烈的需求。②參見［美］克萊頓·羅伯茨，戴維·羅伯茨，道格拉斯·R.比松：《英國史》（下冊），潘興明等譯，商務(wù)印書館2013年版，第83-84頁。在市場的作用下，資本主義工業(yè)大踏步地前進，在機械發(fā)明和大規(guī)模工業(yè)化生產(chǎn)的推動下，城市擴張的速率也大大地提升了。

在這一過程中，中古后期開始的文藝復(fù)興、宗教改革及后來的啟蒙運動，解放了長久以來被束縛的人性，同時也喚醒了長久以來處于沉睡狀態(tài)的“人權(quán)”。古代人權(quán)思想的萌芽包括超驗權(quán)威觀、平等人格觀和本性自由觀，中世紀末以來的格老秀斯、斯賓諾莎、霍布斯、洛克以及盧梭等思想家將這三者有機結(jié)合起來，并加以繼承和發(fā)揚，采取傳統(tǒng)的“權(quán)利”概念將其表達出來，③參見夏勇：《人權(quán)概念起源》，中國政法大學(xué)出版社1992年版，第130頁。形成了資本主義的意識形態(tài)。在“天賦人權(quán)”理念的指導(dǎo)下，資產(chǎn)階級革命將權(quán)利從受制于權(quán)力的狀態(tài)，轉(zhuǎn)為與權(quán)力相抗衡，并制約權(quán)力的狀態(tài)。④雖然在中世紀的市民階級中，也開始萌生權(quán)利的概念，但此時的他們并不具有革命性，他們要求人身自由，卻沒有把自由當(dāng)成天賦的權(quán)利。隨即近代社會開始步入了法治的時代。以市場為基礎(chǔ)的資本主義的發(fā)展不論是自由的、壟斷的還是福利的，其內(nèi)在的調(diào)控機制都是法治的。法治成為工業(yè)發(fā)展、市場調(diào)控、城鎮(zhèn)化推進的總韁繩。

3.推進市場、法治與城鎮(zhèn)化發(fā)展的元代碼——權(quán)利與權(quán)力的平衡

11、12世紀不僅是西方法律傳統(tǒng)的轉(zhuǎn)型時代，近代城市的源起時代，也是個人權(quán)利的發(fā)軔時代。這一時期，世俗個人主義開始覺醒，隨著新城鎮(zhèn)的出現(xiàn)，市民階級開始形成，“而市民階級最不可缺少的就是個人自由，沒有自由就沒有行動、營業(yè)與銷售貨物的權(quán)利，盡管他們要求自由是為了獲得自由之后的利益……，因此整個12世紀可以說是一個為權(quán)利而斗爭的世紀”。⑤方新軍：《權(quán)利概念的歷史》，載《法學(xué)研究》2007年第4期。

歐洲中世紀的商人脫胎于因人口增加而離開土地的流浪者和冒險家們。⑥參見［比利時］亨利·皮雷納：《中世紀的城市》，陳國樑譯，商務(wù)印書館2006年版，第73頁。他們的“流浪”使得商業(yè)活動出現(xiàn)并在歐洲傳播?！半S著商業(yè)的擴展，利欲不可抑制地表現(xiàn)出來”，⑦［比利時］亨利·皮雷納：《中世紀的城市》，陳國樑譯，商務(wù)印書館2006年版，第55頁。而這種利欲幻化成的是商人們對權(quán)利的追求。為了自身的生存和發(fā)展，城鎮(zhèn)中的商人們結(jié)成了行會?！爸泄艜r代，政治上的利害關(guān)系常常集中于城市資產(chǎn)階級同封建主、伯爵、主教、國王之間爭奪權(quán)利的斗爭”。⑧［美］劉易斯·芒福德：《城市發(fā)展史——起源、演變和前景》，宋俊嶺、倪文彥譯，中國建筑工業(yè)出版社2005年版，第280頁。在與封建勢力相抗衡的過程中，他們贏得了“城市自治”的特許狀，并以此為根據(jù)建立了包括市議會立法、習(xí)慣、判例和行會規(guī)章在內(nèi)的城市法律體系，這成為人們?nèi)〉檬忻裆矸莺突诖朔N身份謀取商業(yè)利益的根據(jù)。對于城鎮(zhèn)來說，“人們在其中取得市民身份以后就意味著取得了自由權(quán)，他們從此免除了苛捐雜稅和封建軍事徭役，而且有權(quán)出售自己的財產(chǎn)，有權(quán)自由流動了”，⑨［美］劉易斯·芒福德：《城市發(fā)展史——起源、演變和前景》，宋俊嶺、倪文彥譯，中國建筑工業(yè)出版社2005年版，第281頁。權(quán)利的取得對于市民階級的興起和商業(yè)的發(fā)展都是必不可少的條件，也成為了城鎮(zhèn)化發(fā)展的第一推動力。

可以說，有了合法權(quán)利的中世紀商人“是城市居民中最活躍、最富裕、最有影響的分子，他們最難忍受損害他們的利益和自信心的處境。盡管時間和環(huán)境迥異，他們當(dāng)時所起的作用正好比得上18世紀末期以后資產(chǎn)階級在結(jié)束舊制度的政治革命中所起的作用”。①［比利時］亨利·皮雷納：《中世紀的城市》，陳國樑譯，商務(wù)印書館2006年版，第109頁。

同樣是為了追求權(quán)利，18世紀的資產(chǎn)階級革命斬斷了中世紀的歷史，迎來了資本主義時代的曙光，也開啟了工業(yè)革命的序幕，隨之也推進了資本主義時代高速發(fā)展的城鎮(zhèn)化進程。工業(yè)革命首先在英國開始，除了市場因素之外，另一個重要的原因就是英國政府對經(jīng)濟沒有過分的管制和束縛。光榮革命后走上資本主義道路的“英國議會里有很多熱心改革自己田產(chǎn)的地主和發(fā)展自己業(yè)務(wù)的商人，他們可以保證圈地運動法案的通過，否決或廢除妨礙商業(yè)的法案。英國經(jīng)濟之所以成為歐洲最自由的經(jīng)濟，與代議制政府有密切的關(guān)系”。②［美］克萊頓·羅伯茨、戴維·羅伯茨、道格拉斯·R.比松：《英國史》（下冊），潘興明等譯，商務(wù)印書館2013年版，第86頁。公權(quán)力受到了限制，私權(quán)利得到了伸張，工商業(yè)便隨之發(fā)展起來。相比之下，政體沒有變化的法國，則在工業(yè)發(fā)展的道路上遲滯了。18世紀后半期，路易十六統(tǒng)治下的封建體制的法國政府也進行了工業(yè)化的嘗試，但是其改革舉措在既得利益者的抵制下屢遭失敗，有利于工業(yè)化發(fā)展的經(jīng)濟政治舉措根本得不到實行。工業(yè)革命以市場的拓展為前提，以有效的制度保障為依托。沒有市場和法律因素的保障，僅僅將工業(yè)化等同于一場技術(shù)革新運動，遂導(dǎo)致近代初期法國的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程遠遠滯后于英國。③參見高德步、王玨編：《世界經(jīng)濟史》，中國人民大學(xué)出版社2001年版，第259-260頁。直至法國大革命之后，社會運作的具體規(guī)則——法律制度向資本主義時代轉(zhuǎn)向，這種局面才有所變化。因為在這之后，不僅調(diào)控國家公權(quán)力的公法發(fā)生了變化，由國民議會取代了封建時代的三級會議而掌握國家的最高權(quán)力，在私法方面，個人自由和私有財產(chǎn)也得到了比在“舊政權(quán)”時期更強有力的保障。④參見［英］梅特蘭等：《歐陸法律史概覽：事件，淵源，人物及運動》，屈文生等譯，上海人民出版社2008年版，第218頁。

從法學(xué)視角審視可知：經(jīng)濟（市場）因素和法律（法治）因素對城鎮(zhèn)化發(fā)展的作用離不開人們對權(quán)利的追求。同時也要看到，中世紀市民階級爭取權(quán)利的斗爭是在承認封建權(quán)力的前提下進行的，其與封建權(quán)力之間各取所需：市民依靠封建權(quán)力提供安全的庇護，封建權(quán)力需要市民階級提供財政的資源。與中世紀市民階級在承認封建權(quán)力的前提下爭取自身權(quán)利的作法不同，近代資產(chǎn)階級革命過程中，資產(chǎn)階級看到爭取權(quán)利的最好方式是限制公權(quán)力，限制公權(quán)力才能擴展自己的私權(quán)利，從而拓展市場、發(fā)展工業(yè)，贏得利潤。依政治哲學(xué)的視角看，中世紀以來商業(yè)的發(fā)展、城市法律的出現(xiàn)導(dǎo)致了自治城市的出現(xiàn)和市民階級的產(chǎn)生，進而在事實上形成了市民社會與政治國家間的對抗，產(chǎn)生了推動資本主義發(fā)展的原始編碼。但如果從法學(xué)的角度觀察，我們似乎可以再繼續(xù)追問，市民社會與政治國家間的矛盾何以能夠推動社會的發(fā)展，推動資本主義的現(xiàn)代化，催生近代以來的高速城鎮(zhèn)化進程？市民社會雖然從封建條件下生長并獨立于政治國家，但“市民社會并非與國家完全分離?！瓏抑贫ǚ桑?guī)定了市民社會不同領(lǐng)域與部分自主的外在屆域；市民社會也以此設(shè)定了國家行動的界限。市民社會與國家由憲法及傳統(tǒng)結(jié)合在一起，憲法與傳統(tǒng)強調(diào)彼此的義務(wù)以及一方相對另一方的權(quán)利”。⑤鄧正來，［美］J.C.亞歷山大編：《國家與市民社會——一種社會理論的研究路徑》，中央編譯出版社1999年版，第33-34頁。以此而論，不論是中世紀城鎮(zhèn)形成的初始階段，還是近代資本主義時代城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展階段，都是在市民社會的權(quán)利與政治國家的權(quán)力間相互制約的動態(tài)平衡中實現(xiàn)的。正是權(quán)利與權(quán)力間的制約發(fā)展才實現(xiàn)了西方城鎮(zhèn)化的自然演進。可見，權(quán)利與權(quán)力間的法制對抗催生了城鎮(zhèn)化發(fā)展的社會元代碼——“權(quán)利與權(quán)力之間的平衡”。

（二）中國城鎮(zhèn)化政府推進的內(nèi)生癥結(jié)

西方城鎮(zhèn)化是以不同時空條件下權(quán)利與權(quán)力的動態(tài)平衡為內(nèi)生動力，在經(jīng)濟（市場）與法律（法治）因素的共同作用下自然演進的。權(quán)利主體與權(quán)力主體間相互克制，沒有哪一方的理性能夠主導(dǎo)并貫穿城鎮(zhèn)化過程的始終。西方城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷程表明，經(jīng)濟（市場）因素和法律（法治）因素是影響城鎮(zhèn)化發(fā)展的必不可少的兩大要素，但這并非意味著攢齊了這兩個要素就能夠?qū)崿F(xiàn)城鎮(zhèn)化的自然發(fā)展。雖說歷經(jīng)三十余年的改革開放，中國的市場經(jīng)濟不斷完善、法治進程不斷發(fā)展，中國的城鎮(zhèn)化卻也沒有進入一個自然發(fā)展的狀態(tài)。究其原因，在于中國的城鎮(zhèn)化進程是由政府一方主導(dǎo)推進的，不僅如此，影響城鎮(zhèn)化發(fā)展的兩大要素——市場與法治的發(fā)展也同樣是在權(quán)力主導(dǎo)下推進的。主導(dǎo)者的單方理性貫穿于市場、法治、城鎮(zhèn)化發(fā)展過程的始終。影響城鎮(zhèn)化發(fā)展的市場、法治要素雖然齊備，其背后卻始終存在著左右其發(fā)展的權(quán)力幻影，揮之不去。權(quán)力的活躍和主動、主導(dǎo)使得其與權(quán)利之間不能形成平衡制約的狀態(tài)，遂導(dǎo)致中國城鎮(zhèn)化進程難以“自然”。誠然，中國城鎮(zhèn)化政府主導(dǎo)推進方式的形成與中國的體制、制度等因素有著必然的聯(lián)系，或者說中國的政治生態(tài)本身就是權(quán)力主導(dǎo)型的，但此種生態(tài)的形成有其深刻的歷史文化根源，若探其根由，或可在中國自古以來“權(quán)力至上”的文化傳統(tǒng)中得到答案。

在中國的傳統(tǒng)文化中，法律始終是被權(quán)力按照某種超法律的價值觀念所左右的，乃至于權(quán)力對法律的僭越只要不違背這種價值觀念即屬正當(dāng)。時至今日，這種傳統(tǒng)依舊難以消逝。改革開放以來，雖然中國的法治建設(shè)長足發(fā)展，但是在“效率優(yōu)先”的發(fā)展模式下，法律依然要為經(jīng)濟發(fā)展讓路?！皺?quán)力的自然法”總會依據(jù)一定的道德觀念來駕馭法律的發(fā)展，操作法律的適用，以至于在城鎮(zhèn)化過程中，法治、市場要素齊備之后，受此內(nèi)生變量的影響，城鎮(zhèn)化依舊不能實現(xiàn)自然發(fā)展。權(quán)利與權(quán)力間便不可能形成平衡制約的關(guān)系，這便是中國城鎮(zhèn)化不能實現(xiàn)自然發(fā)展的內(nèi)生癥結(jié)。

二、中國城鎮(zhèn)化自然演進的目標(biāo)設(shè)定與程序推進的應(yīng)然進路

（一）中國城鎮(zhèn)化“自然發(fā)展”目標(biāo)的設(shè)定

西方城鎮(zhèn)化的歷史進程昭示了市場與法治兩大要素在城鎮(zhèn)化自然演進過程中的重要性，也為中國城鎮(zhèn)化的政府推進提供了鏡鑒?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》中也將城鎮(zhèn)化視為一個“自然”的過程，指出：“城鎮(zhèn)化是伴隨工業(yè)化發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中的自然歷史過程，是人類社會發(fā)展的客觀趨勢，是國家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志”。其指導(dǎo)思想當(dāng)中更是明確了通過市場和法治——“市場主導(dǎo)，政府引導(dǎo)”來推進城鎮(zhèn)化進程的技術(shù)路線，即“正確處理政府和市場關(guān)系，更加尊重市場規(guī)律，堅持使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，切實履行政府制定規(guī)劃政策、提供公共服務(wù)和營造制度環(huán)境的重要職責(zé)，使城鎮(zhèn)化成為市場主導(dǎo)、自然發(fā)展的過程，成為政府引導(dǎo)、科學(xué)發(fā)展的過程。”市場主導(dǎo)是經(jīng)濟體制改革的主要目標(biāo)，法律規(guī)制則是政府引導(dǎo)的規(guī)范根據(jù)。中國城鎮(zhèn)化的推進同樣要在市場與法治的作用下進行，且其目標(biāo)是實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的“自然發(fā)展”。西方城鎮(zhèn)化自然演進的歷程告訴我們，市場、法治催生了西方的城鎮(zhèn)化，助力了西方的現(xiàn)代化，同時也告訴我們，在中國推進城鎮(zhèn)化的自然發(fā)展，絕不可忽視其政治生態(tài)中所具有的強大的政府權(quán)力的作用，唯有處理好政府公權(quán)力與公民私權(quán)利之間的關(guān)系，才能真正實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的自然發(fā)展。所以，中國意欲“通過市場化，引導(dǎo)工業(yè)化，推進城鎮(zhèn)化；通過法治化，使公民的權(quán)利實然化，政府的權(quán)力規(guī)范化，進而引導(dǎo)城鎮(zhèn)化”的技術(shù)路線推進城鎮(zhèn)化的自然發(fā)展，首先需要處理好的就是“政府權(quán)力”的運作方式問題。

（二）中國城鎮(zhèn)化程序推進的應(yīng)然進路

我國城鎮(zhèn)化進程是在政府權(quán)力主導(dǎo)下推進的，乃至于影響城鎮(zhèn)化的市場、法治要素亦概莫能外，其內(nèi)在的推動因素皆來自于權(quán)力單方的設(shè)計理性。隨著市場、法治要素的齊備，城鎮(zhèn)化進程的發(fā)展，當(dāng)下中國的現(xiàn)代性特征也愈發(fā)鮮明了，中國社會發(fā)展步入了“轉(zhuǎn)型”的時代。在社會由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型過程中，面對市場、法治、城鎮(zhèn)化及其體現(xiàn)的現(xiàn)代性特征，政府權(quán)力是否還要以其單方理性設(shè)計并主導(dǎo)社會發(fā)展？誠然，中國政府權(quán)力主導(dǎo)的傳統(tǒng)一時間難以消逝，那么，這是否意味著政府權(quán)力要因循它既有的運作方式，一如既往地以其單方理性設(shè)計并主導(dǎo)城鎮(zhèn)化進程呢？站在轉(zhuǎn)型期的視角來看，答案毫無疑問應(yīng)該是否定的。即，政府權(quán)力的運作方式必須進行改革，否則將與中國社會發(fā)展過程中不斷展現(xiàn)的現(xiàn)代性相悖，而且勢必加深城鎮(zhèn)化過程中的內(nèi)生癥結(jié)，致使城鎮(zhèn)化不能實現(xiàn)自然發(fā)展。原因不難明了，現(xiàn)代性所內(nèi)蘊的價值多元與城鎮(zhèn)化自然發(fā)展的元代碼“權(quán)利與權(quán)力的平衡”相映成趣，現(xiàn)代性的基礎(chǔ)在于現(xiàn)代社會對不同價值觀念的肯認和尊重，對不同價值觀的尊重，即是對不同主體的尊重、對不同主體的權(quán)利的尊重，現(xiàn)代社會中政府權(quán)力對公民權(quán)利的尊重當(dāng)然也不例外?；蚩烧f，城鎮(zhèn)化的自然演進就是現(xiàn)代性在城市發(fā)展上的反映。所以，政府權(quán)力運作方式的改革必須能夠迎合現(xiàn)代社會的特征，唯此才能構(gòu)造出適宜城鎮(zhèn)化自然發(fā)展的社會元代碼——“權(quán)利與權(quán)力的平衡”。

中國城鎮(zhèn)化過程中政府權(quán)力與公民權(quán)利之間的對抗，實際上是中國漸趨步入現(xiàn)代社會后價值多元的一種中國化的表征，因為中國還在轉(zhuǎn)型，但政府權(quán)力依舊強勁，通過意識形態(tài)主導(dǎo)社會、掌控話語權(quán)。此時公民權(quán)利漸漸覺醒，但有些地方政府權(quán)力還不自省，國家治理過程中公民參與度不夠，權(quán)利與權(quán)力之間的對抗?fàn)顟B(tài)在現(xiàn)代化的多元并存的價值空間中勢必被放大。這使得現(xiàn)代價值多元氛圍中權(quán)力主導(dǎo)，權(quán)利與權(quán)力不平衡的內(nèi)生癥結(jié)與社會發(fā)展所帶來的現(xiàn)代性極不協(xié)調(diào)。然而目前的現(xiàn)實告訴我們，在價值多元的社會里，要達成共識非常困難，且彌補共識裂變的縫隙，不可訴諸赤裸裸的暴力，尤其是城鎮(zhèn)化過程中政府主導(dǎo)的單方理性，否則，其結(jié)果勢必進一步導(dǎo)致社會共識瓦解，權(quán)利與權(quán)力間的合意難以達成。由此可見，社會轉(zhuǎn)型期的法治路徑必須在沒有共識的地方尋找出可以達成共識的途徑，而這條途徑就是程序。①參見季衛(wèi)東：《大變局下的中國法治》，北京大學(xué)出版社2013年版，第85-86頁。

現(xiàn)代社會的價值多元要求政府行政必須朝向民主化的方向發(fā)展，即，政府必須依據(jù)體現(xiàn)民意的法律來行使行政權(quán)，而且要求在行政權(quán)行使的過程中，必須尊重可能受行政權(quán)作用的相對方的意見。在行政權(quán)行使的方式上，單方面的“命令——服從”的模式逐步讓位于通過吸納相對方的參與和理性對話而作出行政決定的模式。這種通過相對方的參與而促使行政的民主化的過程，實際上也就是通過將相對方權(quán)利引入行政權(quán)的作用過程，創(chuàng)設(shè)一種“行政權(quán)——相對方權(quán)利”的互動和制衡關(guān)系，從而有效地排除行政權(quán)行使中的恣意。具體說來它是通過使“行政權(quán)——相對方權(quán)利”的角色分化和獨立來實現(xiàn)的，而這一實現(xiàn)過程恰恰是程序在現(xiàn)代行政管理過程中的展開過程，是現(xiàn)代行政程序的功能所在。②參見王錫鋅：《行政程序法理念與制度研究》，中國民主法制出版社2007年版，第46-47頁。誠如王錫鋅教授所言：“在現(xiàn)代社會中變得日益強大的行政權(quán)對相對方進行作用的過程中，行政程序理應(yīng)成為個人與政府之間嘗試獲得‘溝通理性’的載體?！雹弁蹂a鋅：《行政程序法理念與制度研究》，中國民主法制出版社2007年版，第48頁。既能凝聚共識，又能有效的控權(quán)，以使權(quán)力尊重權(quán)利，達到一種有效的平衡。就城鎮(zhèn)化過程中的政府行為而言，既能完成行政權(quán)力的目的指向，又能在此過程中實現(xiàn)權(quán)力對權(quán)利的尊重，或者從權(quán)利的角度說，引入權(quán)利對行政過程的有效參與和影響，這便是現(xiàn)代行政程序的功能所在。

三、中國城鎮(zhèn)化的政府推進需要以交涉為基礎(chǔ)的程序建構(gòu)

（一）城鎮(zhèn)化的程序推進需要通過交涉來實現(xiàn)

毫無疑問，由于“重實體”傳統(tǒng)的羈絆，中國缺乏程序；面對現(xiàn)代化的沖擊，中國需要程序。中國權(quán)力主導(dǎo)的現(xiàn)實狀況和城鎮(zhèn)化自然發(fā)展的目標(biāo)設(shè)定，使得程序主義的現(xiàn)代法治進路在中國國家治道模式的選擇上越發(fā)地明晰了。但如何使程序不僅僅是“花瓶”，發(fā)揮形式上單純的裝點功能，更要使其發(fā)揮控制權(quán)力、平衡權(quán)利與權(quán)力間關(guān)系的實質(zhì)性功能則是當(dāng)下最應(yīng)該思考的！

根據(jù)新程序主義的法治進路，這需要建立以“相互關(guān)系”為特征的現(xiàn)代法律程序，而相互關(guān)系則是通過程序中“交涉”實現(xiàn)的。所謂交涉，即是程序參與各方在先定的制度框架內(nèi)，圍繞同一議題展開的平等對話、理性協(xié)商、充分論辯的過程。其展現(xiàn)的就是一個程序參與主體間依托制度框架，以和平方式交互作用達成共識的過程，這一你來我往的制度化交鋒過程就是現(xiàn)代法律程序中所內(nèi)蘊的交涉狀態(tài)。從現(xiàn)代程序運作機制的視角看，可以說交涉就是現(xiàn)代法律程序的本質(zhì)。所以季衛(wèi)東教授說，程序的本質(zhì)特點既不是形式性也不是實質(zhì)性，而是過程性和交涉性，程序就是交涉過程的制度化。①參見季衛(wèi)東：《法治秩序的建構(gòu)》，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第20-21頁。

源自英國普通法的“自然正義”是現(xiàn)代法律程序的基本價值指向，當(dāng)然也是交涉應(yīng)該秉持的內(nèi)在道德，其原本是一個司法上的原則，然而，隨著現(xiàn)代行政職能的出現(xiàn)和擴大，它又成為現(xiàn)代行政程序上的原則。②參見高鴻鈞、程漢大主編：《英美法原論》（上），北京大學(xué)出版社2013年版，第464-467頁。“行政應(yīng)盡可能地被司法化。只有這種人所不熟知的做法才能使得國家為實現(xiàn)其目的的工作——即生動的行政——被迫依照司法的被緊密約束的、有規(guī)律的形式進行。只有如此與其目的相符的活動才可進行，這種活動也應(yīng)該在這種程度上進行。”③［德］奧托·邁耶：《德國行政法》，劉飛譯，商務(wù)印書館2013年版，第66頁。行政權(quán)的運作模式也由權(quán)力主導(dǎo)模式向現(xiàn)代的合作治理、公眾參與的民主化模式邁進。其特點就在于現(xiàn)代行政程序約束下的權(quán)利與權(quán)力之間的交涉。無論是現(xiàn)代法律程序自身的功能設(shè)定，還是現(xiàn)代國家治理模式對行政職能提出的民主性要求，都將其要旨指向“交涉”。交涉是現(xiàn)代法律程序的本質(zhì)，交涉也是現(xiàn)代法律程序進行多元價值整合的機制，如果說程序是“諸神之爭”的現(xiàn)代性問題的求解之道，那么其內(nèi)在機制便在于交涉的真正實現(xiàn)。

（二）中國城鎮(zhèn)化政府推進中交涉機制的匱乏

如果說程序是制度化的基石，那么交涉便是現(xiàn)代法律程序功能得以發(fā)揮的基石。中國的政治生態(tài)中之所以沒有程序發(fā)揮作用的空間，原因在于其程序中交涉機制的匱乏。中國傳統(tǒng)文化中雖然不乏交涉存在，但明顯地體現(xiàn)為“服從性”，這種服從性的交涉運作于制度之外，“缺乏適當(dāng)?shù)倪\用條件，不僅沒有與程序的發(fā)展相結(jié)合，在許多場合往往還對程序產(chǎn)生了負作用。其結(jié)果，交涉往往是無原則的，甚至主要為力量對比關(guān)系所左右。在這種交涉充斥社會各種過程之中的場合，便會造成一切憑關(guān)系辦事的交易性政治，目的被忽視，最后連當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)而且可以接受的法律本身也成為交易的對象?！雹芗拘l(wèi)東：《法治秩序的建構(gòu)》，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第83頁。這種服從性交涉在城鎮(zhèn)化過程中不乏體現(xiàn)。如，《國有土地上房屋征收與補償條例》第19條規(guī)定：被征收房屋的價值，由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)按照房屋征收評估辦法評估確定。但現(xiàn)實中，個別地方政府在城鎮(zhèn)化征地過程中往往繞過法律規(guī)定的價格評估環(huán)節(jié)，直接與被征收人進行談判，采取權(quán)力壓制下的協(xié)商的方式與被征收人達成拆遷“合意”，便是典型的服從性交涉的體現(xiàn)，其實質(zhì)是非程序化、非制度化的強制。

具體到法律規(guī)范的規(guī)定當(dāng)中，權(quán)利與權(quán)力間的交涉主要體現(xiàn)為對權(quán)力主體以外的主體意見的聽取和采納方式，其典型體現(xiàn)便是對專家論證和公眾參與的規(guī)定，在參與的途徑上體現(xiàn)為聘請專家論證、聽取公眾意見等方式，在參與的方式上體現(xiàn)為召開聽證會、論證會、座談會等方式。中國法律規(guī)范當(dāng)中不乏交涉得以進行的原則依據(jù)，但缺乏的是交涉得以展開的具體規(guī)則的支撐。在權(quán)力主導(dǎo)的行政文化中，具體交涉機制的缺乏，很容易導(dǎo)致對交涉的選擇性運用，使得交涉喪失實質(zhì)功能，僅具裝飾性特征，這在與城鎮(zhèn)化密切相關(guān)的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《土地管理法》、《國有土地上房屋征收與補償條例》等法律法規(guī)中有著明顯的體現(xiàn)。例如，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第26條規(guī)定，“城鄉(xiāng)規(guī)劃報送審批前，組織編制機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。組織編制機關(guān)應(yīng)當(dāng)充分考慮專家和公眾的意見，并在報送審批的材料中附具意見采納情況及理由?！钡?6條“省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的組織編制機關(guān)，應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門和專家定期對規(guī)劃實施情況進行評估，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求公眾意見?！钡?8條第1款“修改控制性詳細規(guī)劃的，組織編制機關(guān)應(yīng)當(dāng)對修改的必要性進行論證，征求規(guī)劃地段內(nèi)利害關(guān)系人的意見，并向原審批機關(guān)提出專題報告，經(jīng)原審批機關(guān)同意后，方可編制修改方案?！钡?0條第2款“經(jīng)依法審定的修建性詳細規(guī)劃、建設(shè)工程設(shè)計方案的總平面圖不得隨意修改；確需修改的，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)采取聽證會等形式，聽取利害關(guān)系人的意見”。但對究竟是采取論證會還是聽證會，什么情況下采取論證會，什么情況下采取聽證會，征求利害關(guān)系人意見究竟是怎樣的流程，則全無具體說明，且在法律責(zé)任當(dāng)中對違反程序的責(zé)任問題沒有任何確切的規(guī)定，這使得“聽證、論證”之類的規(guī)定僅具宣示性，不具可操作性。可見，此類程序規(guī)定流于形式，實質(zhì)性交涉難以形成。

交涉不僅僅起到形式上的作用，其功能并不在于“粉飾”，更重要的是交涉能夠?qū)嵸|(zhì)性的利益紛爭納入程序進行解決。但這要以程序權(quán)利義務(wù)的相應(yīng)配置為前提，并非僅僅通過“應(yīng)該進行聽證”此類宣示性的舉措就能夠?qū)崿F(xiàn)。未經(jīng)正當(dāng)程序便如之何，這種程序宣示或許在有著自然正義法治傳統(tǒng)的氛圍中有可能發(fā)揮一定的作用，在權(quán)力主導(dǎo)的政治生態(tài)中欲通過此類程序宣示達到平衡權(quán)利與權(quán)力間關(guān)系的目的無異于緣木求魚。切切實實地使程序發(fā)揮應(yīng)有的作用，就必須通過具體程序規(guī)則的建構(gòu)，賦予行政相對人以能夠與權(quán)力相對抗的權(quán)利，以此建構(gòu)權(quán)利與權(quán)力之間的交涉性。

（三）中國城鎮(zhèn)化政府推進交涉機制的建構(gòu)

中國雖然也開啟了社會主義法治建設(shè)的進程，但是中國的法治建設(shè)明顯不同于西方，中國法治建設(shè)的推進其實是在權(quán)力自省與權(quán)利覺醒的張力作用下以和平的方式向前推進的。中國的法治在權(quán)力的自律目的與權(quán)力恣意的本性的矛盾對抗中發(fā)展。權(quán)力欲行法治，通過建構(gòu)法律以挾制自身，但權(quán)力又僭越法治，城鎮(zhèn)化過程中的個別地方政府便是典型，其行權(quán)過程往往超出法制的形式框架，或是在法制形式性框架的遮羞之下，恣意行權(quán)。這種狀況雖然不可能戛然而止，卻也不可過久地持續(xù)，與現(xiàn)代程序法治相悖的服從性交涉正是在這種狀態(tài)的維系下才得以生存的，因此，此種狀況必須被打破。

其途徑在于，按照正當(dāng)程序的價值要求細化有關(guān)交涉的程序規(guī)范，通過正當(dāng)程序的建構(gòu)解決實在法律規(guī)范當(dāng)中程序規(guī)定的籠統(tǒng)性問題，使程序具有現(xiàn)實的可操作性，不至淪為權(quán)力任意擺布的工具，和遮蔽權(quán)力瑕疵、粉飾正統(tǒng)性的手段，以此增加權(quán)利與權(quán)力間的交涉性，保證平等對話、理性協(xié)商、充分論辯的實現(xiàn)。從現(xiàn)代法律程序要素的基本構(gòu)成來看，對立面、信息與證據(jù)，以及對立各方在此基礎(chǔ)上進行的“對話”過程，是以相互關(guān)系為特質(zhì)的程序所必備的三項要素。①當(dāng)然，從程序要素的角度看，尤其是從聽證程序的角度看，裁決者或主持者以及程序的最終結(jié)果也是程序所應(yīng)具備的要素，裁決者或者是聽證的主持者所應(yīng)具備的一個基礎(chǔ)性條件就是“中立性”，任何有礙于中立判斷的人和條件都應(yīng)被排斥于程序之外。同時程序結(jié)果應(yīng)該具有確定性和公開性，這與程序過程的公開同樣重要。以聽證為例，聽證報告是聽證會對各方意見總結(jié)、歸納、梳理后的結(jié)果，為避免公眾質(zhì)疑結(jié)果中是否體現(xiàn)了自己的本意，結(jié)果一定要公開，同時要對行政決定中對聽證結(jié)果采納和不予采納的情況進行充分的說明，使公眾對聽證所確定的結(jié)果在行政決定中的體現(xiàn)有一個直觀的了解，讓公眾感受到參與的成效和意見被真誠對待的效果。不過，本文所要論述的重點并不在于程序，而在于城鎮(zhèn)化程序推進中的“交涉”（交涉為程序所包含，是現(xiàn)代法律程序中的本質(zhì)要素，其構(gòu)成要件的范圍要小于程序構(gòu)成要件的范圍），所以主要以促進交涉得以形成的要素為主，至于程序中的其它要素則略而不論。這三項要素也恰恰是交涉得以進行的基本要件，交涉理應(yīng)以這三要素為基礎(chǔ)進行建構(gòu)：

首先，交涉的實現(xiàn)以存在立場上相互對立的各方為前提。沒有相互對立和競爭的關(guān)系，就不可能形成各方協(xié)商、讓步的交涉局面?！俺绦騾⒓诱呷绻耆狈α錾系膶α⑿院透偁幮裕蜁褂懻撟兊免g滯，問題的不同方面無法充分反映，從而影響決定的全面性、正確性?！雹诩拘l(wèi)東：《法治秩序的建構(gòu)》，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第26頁。在我國，不論是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《土地管理法》還是《國有土地上房屋征收與補償條例》等，這些與城鎮(zhèn)化進程直接相關(guān)的法律法規(guī)中雖然吸納了聽證、論證、座談等聽取公眾意見的方式，卻沒有對這些方式及其適用條件作出細致嚴格的規(guī)定，接受公眾意見的條件和方式方法都需要進一步說明?！拌b于聽證制度在尊重行政相對人主體地位、保障行政決定可接受性上的特殊作用，往往被視為一國行政程序法的核心制度”。①章志遠：《行政法學(xué)總論》，北京大學(xué)出版社2014年版，第334頁。聽證的準(zhǔn)司法性質(zhì)是對交涉過程的直觀呈現(xiàn)，在形式上以有利于交涉的聽證方式為主，至少在重大問題的行政決策（當(dāng)然，何為重大行政決策同樣是需要界定的）上聽證的方式一定要優(yōu)于座談、論證等其他形式。同時對參加交涉的公眾的范圍和遴選機制要進行界定和規(guī)范，避免實際運作中，“聽話”代表、“啞巴”代表等與政府立場非但不對立、反而相一致的公眾出現(xiàn)在聽證等征求意見的形式當(dāng)中。

通過什么方式選擇什么人參與交涉，以保證參與各方利益的對立性，是確保對立面能否形成的基本程序設(shè)置。為此，應(yīng)該在法律上對公眾的重大行政決策參與權(quán)予以明確，不可使代表的選擇由政府單方控制，成為其恣意而為的自主選擇。否則法律對公眾參與的規(guī)定沒有任何意義，或許只會在社會矛盾激化之時，起到政府對獨斷行權(quán)之舉的粉飾和對敷衍民意行為進行裝飾的作用。從實際操作層面看，公眾代表的選擇切不可由行政部門單方主宰，而應(yīng)以個人自薦和組織推薦為主。考慮到當(dāng)下中國社會自治組織發(fā)育不全但又在成長之中的現(xiàn)實狀況，“建立一種由各利益集團、社會中介組織等與政府雙向互動、共同協(xié)商遴選聽證代表的機制，從而實現(xiàn)以社會自治有效制約國家公權(quán)恣意行使的目的”，②章志遠：《行政法學(xué)總論》，北京大學(xué)出版社2014年版，第338頁。不失為可行之舉。

第二，交涉的進行以信息與證據(jù)為基礎(chǔ)。顯然，爭議各方的對話不能憑空進行，而應(yīng)該有理有據(jù)?！袄怼本褪且?guī)范；“據(jù)”就是依據(jù)，即信息與證據(jù)。與爭議相關(guān)的事實、知識、資料、根據(jù)等信息與證據(jù)是對立各方對話時的依據(jù)。只有爭議各方對己方以及對方的信息與證據(jù)有著充分的了解才能提出于己方有據(jù)的論點，向?qū)Ψ阶鞒鲇欣淼霓q駁，從而形成交涉的局面。所以交涉“程序的設(shè)置應(yīng)當(dāng)有利于當(dāng)事者獲得對方的證據(jù)信息，從而進行信息比較和估計?！雹蹖O笑俠：《程序的法理》，商務(wù)印書館2005年版，第31頁。然而在政府與公眾的實際交涉過程中，信息的掌握往往是不對稱的。以《國有土地上房屋征收與補償條例》為例，其第10條第2款規(guī)定：“市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門對征收方案進行論證并予以公布，征求公眾意見。征求意見期限不得少于30日?！钡?3條第1款規(guī)定：“市、縣級人民政府作出房屋征收決定后應(yīng)當(dāng)及時公告。公告應(yīng)當(dāng)載明征收補償方案和行政復(fù)議、行政訴訟權(quán)利等事項。”然而在實際生活當(dāng)中，個別地方政府不要說征求意見，往往連公告都省了。這使得政府與公眾之間信息存在嚴重的不對稱，公眾應(yīng)該知道的都不知道，還怎能談得上與政府之間進行有效的交涉呢？④如山西省屯留縣發(fā)生這樣一起案例，屯留縣政府在沒有告知征用土地的事實，更沒有依法履行征地方案和征地補償、安置方案公告的法定職責(zé)的前提下，以租地費的形式對被占用耕地的農(nóng)民進行補償。征收土地方案公告和征收土地補償安置方案公告，是保證被征地農(nóng)民合法權(quán)益的法定程序，然而當(dāng)?shù)卣畢s沒有依法履行征地公告職責(zé)，這是對農(nóng)民知情權(quán)的侵犯。不知情的農(nóng)民又如何與政府進行必要的交涉呢？參見韓芳：《征地不告知鄉(xiāng)親們咋成》，載《人民法院報》2014年03月27日第03版。相對于公眾而言，政府憑借自身的行政權(quán)力有著更為有效的信息收集手段，掌握著更為充沛的信息資源，而公眾掌握的信息則極其有限，很多信息的獲得只能依賴政府的信息披露。這便要求對政府課以嚴格的信息披露義務(wù)，嚴格信息公開責(zé)任，將行政相對人的申請信息公開權(quán)落到實處。

同時需要注意，對信息與證據(jù)的充分理解以及識別與判定都離不開專家的參與，這便涉及到專家參與交涉過程的身份與職能的定位問題。交涉過程中專家的參與是極其重要的，但要以保證專家立場的中立性為前提。專家的作用主要在于對專業(yè)的信息與證據(jù)進行釋明和提出科學(xué)合理的職業(yè)建議，以解決公眾對專業(yè)性問題的茫然，以及城鎮(zhèn)化推進中政府的或然和莽撞?？梢?，專家的作用在于，為各方交談提供客觀的專業(yè)技術(shù)方面的注解。之所以將專家的作用限定于此，是因為這里要利用的是專家的專業(yè)身份和職業(yè)技能，此時若讓專家作為對立各方中的一方，其缺乏的是與其他各方相對立的利益基礎(chǔ)。如果專家要參加對論，那么他完全可以以公眾的身份，利用專家的技術(shù)而非專家的身份加入其中。為了保障專家的中立立場，可嘗試建立聽證代表專家?guī)?，通過隨機抽取的方式選擇專家代表，以取代當(dāng)前專家由政府主導(dǎo)選擇的作法。當(dāng)然，保證專家的中立，還需以城鎮(zhèn)化相關(guān)的職業(yè)發(fā)展為條件，推進職業(yè)精神的提升和職業(yè)操守養(yǎng)成。以城市規(guī)劃師為例，在政府主導(dǎo)推進城鎮(zhèn)化的氛圍里，他們發(fā)揮的作用很有限，只能成為政府決策的輔助者，其規(guī)劃意旨往往不得不為權(quán)力的目的服務(wù)。誠如楊濤先生所說，在中國的政治生態(tài)中，城市規(guī)劃師若想發(fā)揮作用，政府的推動力很關(guān)鍵，但是“規(guī)劃師更要站在客觀、理性的思維和角度，做領(lǐng)導(dǎo)、媒體、社會的工作，發(fā)揮專業(yè)人士的道德和良心，敢于承擔(dān)社會責(zé)任，敢于面對來自不同利益群體的壓力?！雹倬暇福骸蹲钣邢Ｍ某鞘幸?guī)劃師還沒出生》，載《南方周末》2010年12月30日第002版。通過職業(yè)化的培養(yǎng)，使得職業(yè)人士秉持自身的職業(yè)操守，不偏不倚，為城鎮(zhèn)化的推進提供中立、科學(xué)、合理的推進建議，這項工作雖然任重道遠，但卻不可不為。

第三，交涉通過對立各方平等對話的形式展開。盡管信息與證據(jù)是交涉得以進行的基礎(chǔ)，但其可靠性是通過交涉各方的對話與論證過程實現(xiàn)的，包括對事實與規(guī)范進行解釋的妥當(dāng)性亦是如此?！爸灰獙Ψ椒磳ψ约旱闹鲝?，懷疑其妥當(dāng)性，就有必要誠實地向他說明自己的根據(jù)。從這樣的地方出發(fā)，自己也認真考慮主張的規(guī)范性根據(jù)，并進一步尋找對于雙方來說都有說服力的解決?！雹冢廴眨菖餅|孝雄：《糾紛的解決與審判制度》，王亞新譯，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第126頁。所以，在實際對話過程中，要賦予參與各方以充分而對等的機會和時間進行意見表達，否則對話將無實質(zhì)意義。其內(nèi)在機理亦如棚瀨孝雄教授所說：“人們聽到與自己意見完全不同的見解時，往往會考慮一下自己的想法真的正確嗎？尤其當(dāng)有義務(wù)就自己的觀點向?qū)Ψ竭M行合理的說明時，這種反省作用會更加明顯。許多情況下，聽到對方的反駁后有可能意識到自己看法的片面性或者完全是錯的，從而導(dǎo)致雙方意見的接近。”③［日］棚瀨孝雄：《糾紛的解決與審判制度》，王亞新譯，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第124頁。對立各方通過交涉達成合意的基礎(chǔ)也由此形成。

交涉的理想狀態(tài)應(yīng)該是這樣：“無論當(dāng)事者各自有什么樣的社會屬性，他們都被視為具有對等的、獨立的人格，不受任何非合理力量的支配。在這種理性支配的場合，說明義務(wù)被高度地規(guī)范化，任何強詞奪理或以各種借口逃避說明的行為都不能被允許”。④［日］棚瀨孝雄：《糾紛的解決與審判制度》，王亞新譯，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第126-127頁。但不可否認的是，當(dāng)個體權(quán)利與政府權(quán)力進行交涉的時候，其實際上的弱勢地位和面對強大的“利維坦”時的畏懼心理是不言自明的，尤其是在中國行政權(quán)力主導(dǎo)的傳統(tǒng)氛圍里，行政權(quán)的神圣性和不可侵犯性使得個體權(quán)利在面對政府強大的公權(quán)力時往往選擇退縮、忍讓，生存之需使得個體權(quán)利不敢“以卵擊石”。但是，個體權(quán)利結(jié)合起來與權(quán)力進行交涉則會是另一番效果。以城鎮(zhèn)化過程中的鄉(xiāng)村為例，“當(dāng)下鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中的村委會、村民小組等組織已經(jīng)不能真正代表失地農(nóng)民的利益，失地農(nóng)民要想有效抗?fàn)?，必須實現(xiàn)自身利益的有效表達，組織新型農(nóng)會就是一種有益的嘗試。為此，政府應(yīng)當(dāng)以社會管理創(chuàng)新理念的提出為契機，大力培育各種行會”，⑤章志遠：《行政法學(xué)總論》，北京大學(xué)出版社2014年版，第437頁。通過社會組織的培育來增加個體權(quán)利與權(quán)力進行交涉的實質(zhì)基礎(chǔ)，助力交涉過程中平等對話的實現(xiàn)。

四、余論

行文至此，筆者對中國政府主導(dǎo)推進下的城鎮(zhèn)化如何實現(xiàn)自然發(fā)展的路徑做出了一個抽象的分析。其答案或在于，在城鎮(zhèn)化過程中通過程序性交涉機制的建構(gòu)實現(xiàn)權(quán)利與權(quán)力間的對話，打破權(quán)力的單項推進，實現(xiàn)權(quán)利與權(quán)力的平衡。值得一提的是，程序性的解決方案或可為現(xiàn)行憲法“城市的土地屬于國家所有”所帶來的農(nóng)村集體建設(shè)用地難以入市困境提供破解之道，⑥說這種程序性的破解之道是一定程度上的，是因為從中國的實際情況看，它要以實質(zhì)性的憲法解釋為前提，中國還不具備在實體權(quán)利義務(wù)不明的情況下，直接訴諸程序的條件。為集體土地的自然城鎮(zhèn)化提供合法性或者說正當(dāng)性的證成。

通過釋憲對中國城市土地現(xiàn)狀進行合憲性解釋，為集體土地城鎮(zhèn)化進路掃清障礙，這是為大多數(shù)學(xué)者所認可的，只是學(xué)者們在釋憲的思路上有所不同。①對這些不同觀點的概括可參見程雪陽：《論“城市的土地屬于國家所有”的憲法解釋》，載《法制與社會發(fā)展》2014年第1期；成協(xié)中：《城市土地國家所有的實際效果與規(guī)范意義》，載《交大法學(xué)》2015年第2期。在諸多不同的觀點中，將《憲法》第10條第1款解釋為“城市的土地可以屬于國家所有”的觀點具有一定的合理性，所遇到的理論和實踐難題要少。這種解釋方法使得城市土地現(xiàn)狀得到了相對完滿的解釋，使得完全獨立于城市之外的農(nóng)村有了向城市發(fā)展的自主空間，為城鎮(zhèn)化進程掃清了根本法上的障礙。但也有需要進一步完善的空間，即在“集體”“國有”的土地性質(zhì)轉(zhuǎn)化過程中納入程序性交涉，實現(xiàn)政府權(quán)力與被征收集體土地所涉權(quán)利及相關(guān)權(quán)利間的對話，可為公權(quán)力推進城鎮(zhèn)化方式的正當(dāng)性提供證成。②如在已然進入城市范疇的城中村而言，顯然，隨著時間的流逝，其集體性質(zhì)必然會越來越淡化（這是其進入城市后的功能性和人口流動性等多重因素決定了的），此時將這種集體性質(zhì)的土地國有化不但是對資源的整合利用，而且是對入城農(nóng)民市民化的必要舉措（當(dāng)然，為了公平起見，此時集體土地國有化的時機和條件是需要考慮的。這類內(nèi)容可參見黃忠：《城市化與“入城”集體土地的歸屬》，載《法學(xué)研究》2014年第4期）。只是此時的城鎮(zhèn)化不能由政府單向推進完成，而應(yīng)通過程序性交涉彌補“公共利益”欠缺導(dǎo)致的政府行為正當(dāng)性的減損。城市外農(nóng)民集體土地進行自我城鎮(zhèn)化必須符合土地利用規(guī)劃，那么這就要在規(guī)劃制定階段聽取公眾意見，吸收有效的公眾參與。在規(guī)劃制定后，只要是符合規(guī)劃的，就應(yīng)該準(zhǔn)許。在規(guī)劃制定過程中吸收作為權(quán)利主體的農(nóng)民集體的意見，可以使規(guī)劃更具合理性和正當(dāng)性。（關(guān)于土地利用中公共參與機制建構(gòu)的問題可參見程雪陽、沈開舉：《中國土地利用中的公共參與》，載《中國土地科學(xué)》2010年第8期）這樣，不僅公共性在對話交涉中得到了體現(xiàn)，③城鎮(zhèn)化中，一方主導(dǎo)更多體現(xiàn)的是公共性之名，多方參與至少從形式上體現(xiàn)了真正的公共性。交涉協(xié)商相較于政府單方推進而言本身就更具有正當(dāng)性。

總之，西方現(xiàn)代化進程展示了一幅生動的城鎮(zhèn)化自然發(fā)展的畫卷，這一畫卷是在權(quán)利與權(quán)力動態(tài)制衡的律動中實現(xiàn)的。時下，徐徐展開的中國現(xiàn)代化的畫卷，總是帶有濃重的傳統(tǒng)色彩，以法治的視角透視中國的城鎮(zhèn)化進程，其中總是不乏權(quán)力對權(quán)利的侵擾，難以看到權(quán)利向權(quán)力的滲入。誠然，中西法文化的傳統(tǒng)不同，但城鎮(zhèn)化自然演進的目的并非殊異。現(xiàn)代性的特征需要由程序法治進路來承載，中國的程序建構(gòu)需要通過交涉來實現(xiàn)。有了對立各方基于信息與證據(jù)進行平等對話的交涉機制，權(quán)利與權(quán)力的律動就不難實現(xiàn)，因為交涉的過程與結(jié)果中蘊含著公眾能夠接受的契機，“在大多數(shù)情況下，公民參與的動力通常來自于獲取公民接受政策的需求，公民的接受是決策成功實施的先決條件?！雹埽勖溃菁s翰·克萊頓·托馬斯：《公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能與新策略》，孫柏瑛等譯，中國人民大學(xué)出版社2005年版，第98頁。所以，交涉驅(qū)動下的城鎮(zhèn)化應(yīng)該不難實現(xiàn)自然發(fā)展！

Achieving the Goal of Natural Development of the Government-driven Urbanization: A Comparative Perspective of Chinese and Western Legal Culture

Chen Duo-wang

Chinese governmenthas set a goal of natural development forurbanization. The urbanization of the West after the Western Medieval，from a legal perspective，was a process of mutual restriction and development between right and power. “The balance between rights and power” is the meta code to promote the evolution of urbanization. Led by the government，Chinese urbanization is a self-constructed process in which the government power entrenched in traditional legal culture is so strong that there is no room for right. Even though legal procedures are designed to control power，they actually have become a tool to serve thegovernment. In order to make the legal procedure play its due function，it is essential to improve the negotiation mechanism of the procedure and to establish an equal dialogue between right and power. The natural development of urbanization can only be promoted whenbalance of right and power is achieved.

Urbanization；Government-driven；Natural Development；Legal Procedure；Negotiation

D920.0

A

2095-7076(2016)01-0065-12

*蘇州大學(xué)王健法學(xué)院博士研究生，研究方向為公法程序理論。

本文為2014年度國家社科基金一般項目“政府主導(dǎo)推進城鎮(zhèn)化的過程正當(dāng)性研究”（項目編號：14BFX088）的階段性成果。

（責(zé)任編輯：程雪陽）